趙慶營　王叢虎

摘要：脫貧攻堅是全面建成小康社會最艱巨的任務，重度殘疾人貧困家庭脫貧是脫貧攻堅戰(zhàn)中難啃的硬骨頭。整體性治理作為一種新型的治理理念和治理策略可以運用到精準扶貧實踐中，并有四個分析維度，即目標整合、組織整合、資源整合、職能整合。河南省上蔡縣重度殘疾人集中托養(yǎng)模式是整體性治理運用到精準扶貧的創(chuàng)新典范，具有可復制性，可以從健全機制、統(tǒng)籌資源、提高標準、明確責任等方面進一步完善提升。

關鍵詞：整體性治理;重度殘疾人;集中托養(yǎng);扶貧問題

中圖分類號：C913.69文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2019）06-0073-06

殘疾人是一個特殊困難的群體，而重度殘疾人則是這一群體中最困難者。習近平總書記強調，全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少。而確保到2020年貧困殘疾人如期脫貧，事關廣大殘疾人及其家庭的切身利益，事關國家脫貧攻堅戰(zhàn)能否取得最后勝利，也直接關乎全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。殘疾人家庭，尤其是重度殘疾人家庭，致貧原因復雜，貧困程度深，脫貧難度大，是脫貧攻堅最難啃的“硬骨頭”。我國現(xiàn)在已經(jīng)到了脫貧攻堅的關鍵期，如何解決好重度殘疾人的脫貧問題，已經(jīng)成為擺在各級黨委、政府面前的重要課題，也是治理創(chuàng)新的重要議題。

一、重度殘疾人的貧困及其脫貧問題

重度殘疾人是指生活不能自理的殘疾人，他們普遍生活困難，屬于貧困人口中的貧困人口。總體上看，我國重度殘疾人貧困情況不容樂觀，脫貧問題更是值得關注。

1.重度殘疾人數(shù)量眾多，基本服務薄弱

我國有8500萬殘疾人，殘疾人口占總人口的634%。其中，重度殘疾人有2500多萬，有托養(yǎng)需求的近千萬，但能夠得到服務的只有百萬人左右。中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略院發(fā)布的《精準扶貧政策效果評估》指出：我國尚未脫貧人口的突出特征是所處地理位置偏僻，遠離市場，家庭結構老齡化，人力資本低，患病和重度殘疾家庭超過一半。而在尚未脫貧的家庭中，因病、因殘致貧的家庭占比高達70%。①當前，城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均收入與社會平均水平差距仍然較大，康復、教育、托養(yǎng)等基本公共服務還不能滿足殘疾人的需求，殘疾人事業(yè)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展還很不平衡，基層為殘疾人服務的能力尤其薄弱，專業(yè)服務人才相當匱乏。這迫切需要黨委、政府承擔起主體責任，讓更多重度殘疾人享受到改革開放的成果，感受到社會主義制度的優(yōu)越性。

2.重度殘疾人貧困程度深，自身脫貧難度大

貧困重度殘疾人沒有獨立生活能力，有的沒有親人，有的長期臥床、沒出過家門，生活非常艱難。重度殘疾人因為身患疾病需要進行長期治療，使家庭背上沉重的經(jīng)濟負擔，同時由于生活不能自理需要陪護，而使家人失去了外出就業(yè)增收的機會，雙重壓力使他們依靠自身實現(xiàn)脫貧成了奢望。這就客觀上造成了，有多少重度殘疾人，就有多少深度貧困的家庭。為此，迫切需要特別關注貧困重度殘疾人，通過開展社會化托養(yǎng)服務，滿足重度殘疾人及其親屬最現(xiàn)實、最迫切的需求。②

3.重度殘疾人脫貧任務重、時間緊

黨的十八大以來，習近平總書記多次發(fā)表重要講話，做出重要指示，強調對殘疾人等特殊群體要采取特殊幫扶政策。國務院《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》指出，到2020年，農(nóng)村貧困殘疾人實現(xiàn)脫貧，力爭城鄉(xiāng)殘疾人家庭人均可支配收入年均增速比社會平均水平更快一些，殘疾人普遍享有基本住房、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、基本康復，生活有保障，居家有照料，出行更便利。③當前，殘疾人平等參與社會生活還面臨不少困難和障礙，殘疾人群體仍然是全面建成小康社會的難中之難、困中之困，是同步小康中最短的短板。在全面建成小康社會的大局中，不補齊殘疾人群體這一短板，就不可能實現(xiàn)真正意義上的全面小康。隨著全面建成小康社會的時間節(jié)點日益臨近，補上殘疾人事業(yè)的短板，加快推進殘疾人小康進程，盡快縮小殘疾人經(jīng)濟狀況與社會平均水平的差距，已經(jīng)成為全面邁入小康社會的當務之急。

不難看出，重度殘疾人的扶貧脫貧工作不僅需要實踐部門積極創(chuàng)新，也需要研究者在理論上給予指引。從具體的解決措施看，給重度殘疾人提供托養(yǎng)服務是一個較好的選擇，當然這也屬于社會基本公共服務的一部分。由政府和社會組織建立的托養(yǎng)機構，接收無人照料和缺乏照料的重度殘疾人，給予照料護理，以及康復和醫(yī)療的幫助，使他們生活有保障，是重度殘疾人脫貧的有效途徑。這項工作近年來得到了很大的發(fā)展。截至2018年年底，全國共有托養(yǎng)服務機構8400多個，比2012年年底增長了近一倍。各地探索出一些重度殘疾人托養(yǎng)服務的好做法、好經(jīng)驗。比如，重慶市奉節(jié)縣探索開展貧困重度殘疾人集中托養(yǎng)，四川省樂山市實施“集中供養(yǎng)+居家救助”，山東省聊城市推行“鄰里互助護理”等模式，努力為殘疾人和其家庭排憂解難，殘疾人狀況得到顯著改善。④除此之外，全國殘聯(lián)主席張海迪還特別指出了河南上蔡縣的集中托養(yǎng)做法，并給予了高度評價。

二、河南省上蔡縣重度殘疾人脫貧的實踐范例

河南省駐馬店市上蔡縣對重度殘疾人家庭建檔立卡，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村衛(wèi)生機構為依托，以整合扶貧、公益崗位等資金為基礎，積極探索整體性治理策略，形成了“縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村實施、部門聯(lián)動、社會參與”的貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)模式，基本實現(xiàn)了“托養(yǎng)一個人，解放一群人，幸福一家人”。為了全面了解情況，我們先后兩次到上蔡縣，走訪9個重度殘疾人托養(yǎng)中心，選取50名托養(yǎng)人員、護理人員和管理人員進行半結構式訪談;召開由民政、殘聯(lián)、扶貧、衛(wèi)計、財政部門負責人和有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人、民政所長、村支部書記等參加的座談會，進行以問題為導向的焦點式訪談。

1.上蔡縣重度殘疾人集中托養(yǎng)的實踐探索

上蔡縣位于河南省東南部、駐馬店市東北部，現(xiàn)轄26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、460個行政村（居委會），人口153萬，是國家扶貧開發(fā)工作重點縣。截至2017年年底，上蔡縣建檔立卡23236戶，共計68931人，貧困發(fā)生率5.3%。其中因病致貧占貧困人口總數(shù)的63%，因病致殘持證殘疾人7806人（重度殘疾人4836人），需要集中托養(yǎng)的貧困重度殘疾人786人，占全縣殘疾人的10.06%，占全縣建檔立卡貧困人口的1.14%。上蔡縣從2016年5月開始探索整體性治理措施，逐步形成了“縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)村實施、部門聯(lián)動、社會參與”的建檔立卡貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)模式。全縣已建成重度殘疾人托養(yǎng)中心32個，入住重度殘疾人611人。

其一，著眼托養(yǎng)對象“如何定”，健全嚴格的托養(yǎng)對象入退標準和規(guī)范的管理運作制度。明確規(guī)定托養(yǎng)對象必須是本地建檔立卡貧困家庭二級以上智力、肢體殘疾且日常飲食起居不能自理、家庭無力照料或照料困難的人員，健全“戶申請、村申報、鄉(xiāng)審批、縣備案”和公示公告制度，細化入住人員委托書、托養(yǎng)協(xié)議書等，同時列明退出條件。實施托養(yǎng)中心“三級”管理制度，明確縣民政局負責日常管理的業(yè)務指導工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所、衛(wèi)生院、村委會選派專門人員共同負責鄉(xiāng)級托養(yǎng)中心管理工作，建立了托養(yǎng)中心工作、值班、護理、請銷假等規(guī)章制度并定期調整和改進。

其二，著眼整體工作“誰來推”，建立了黨委政府主導、扶貧殘聯(lián)主推、民政部門主管的運作模式。上蔡縣明確縣鄉(xiāng)政府主體責任，具體負責托養(yǎng)中心建設、維護和運轉，牽頭負責重度殘疾人的接收、審核和申報。由扶貧部門牽頭，組織民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計、財政等部門深入調研，編制了貧困家庭重度殘疾人托養(yǎng)中心建設規(guī)劃，確定了“先期探索、逐步推開、全縣覆蓋”的思路，出臺《上蔡縣建檔立卡貧困家庭重度殘疾人員集中托養(yǎng)實施辦法》《上蔡縣重度殘疾人托養(yǎng)中心建設管理辦法》《上蔡縣重度殘疾人托養(yǎng)中心整合資金運營管理暫行辦法》等，為托養(yǎng)中心建設運行提供政策保障。

其三，著眼建設經(jīng)費“從哪來”，充分統(tǒng)籌整合現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生資源和扶貧資金。上蔡縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）托養(yǎng)中心利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院閑置病房、村級托養(yǎng)中心依托村衛(wèi)生室，按照托養(yǎng)中心功能需要適當加以改擴建，很大程度上節(jié)省了前期建設投入。在托養(yǎng)經(jīng)費來源上，上蔡縣提出了“財政列支一部分、相關部門整合一部分、集體經(jīng)濟投入一部分、社會各界捐贈一部分”的思路，2017年，縣民政部門整合低保金和殘疾人兩項補貼303.71萬元，臨時性救助資金157.2萬元，慈善資金80萬元;殘聯(lián)部門整合陽光家園資金117.9萬元，人社部門整合公益崗位資金737.88萬元，衛(wèi)計部門整合紅十字會基金500萬元，扶貧辦整合扶貧日捐贈資金20萬元，外僑辦整合蔡氏宗親會基金5萬元，工商聯(lián)整合企業(yè)捐贈100萬元。各部門大約可整合資金2021.69萬元，基本可以滿足日常運轉的費用需要。

其四，著眼日常工作“誰來做”，構建由扶貧、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)計等部門組成的職責分工體系。縣委、縣政府建立了集中托養(yǎng)工作聯(lián)席會議制度，定期召開聯(lián)席會議，保障集中托養(yǎng)工作健康有序開展。扶貧部門牽頭抓總，負責托養(yǎng)中心建設推進和入住人員、護理人員的資格把關。民政部門借鑒敬老院系統(tǒng)管理經(jīng)驗，負責托養(yǎng)中心日常運營管理、殘疾人員分類建檔和日常業(yè)務指導。殘聯(lián)部門負責提供殘疾人輔助器具及殘疾人員康復訓練、后續(xù)康復培訓工作，并配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好入住人員的篩選工作。衛(wèi)計部門負責派駐醫(yī)護人員為入住人員定期體檢，根據(jù)殘疾人員身體狀況實施醫(yī)務護理和藥物治療，對護理人員進行護理知識培訓。財政部門負責托養(yǎng)中心基礎設施建設資金和運營費用的籌集、整合和撥付工作。人社部門負責護理人員、廚師等服務型崗位購買及職業(yè)道德培訓。組織部門負責組織托養(yǎng)中心黨員開展組織活動。宣傳部門負責組織托養(yǎng)中心人員開展文化娛樂活動及對外宣傳報道。各部門各盡其職、各負其責，構建了協(xié)調聯(lián)動、密切配合的職責分工體系。

2.上蔡縣重度殘疾人集中托養(yǎng)的成效

上蔡集中托養(yǎng)整體性治理模式成功破解了重度殘疾人家庭脫貧難題，既減輕了家庭負擔，又促進了脫貧增收。2017年10月9日，在中國殘聯(lián)、國務院扶貧辦聯(lián)合承辦的“關愛深度貧困殘疾人脫貧座談會”上，上蔡縣重度智殘人員集中托養(yǎng)模式受到中國殘聯(lián)、國務院扶貧辦與會領導的高度評價。2018年5月25—26日，國務院扶貧辦、中國殘聯(lián)會同民政部在河南省駐馬店市共同召開因殘致貧家庭脫貧攻堅暨失能貧困重度殘疾人照護和托養(yǎng)工作現(xiàn)場會。駐馬店市已經(jīng)出臺了全面推進貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)的意見，在全市推廣上蔡縣貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)模式。上蔡縣貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)主要取得了以下幾個方面的成效。

其一，改善了重度殘疾人生活狀況，提供了良好的醫(yī)療衛(wèi)生保障。重度殘疾人基本生活不能自理，家庭生活條件普遍較差，入住托養(yǎng)中心前，很多人不但身體每況愈下、日漸消瘦，而且情緒低落、意志消沉，看不到未來和希望。入住托養(yǎng)中心后，有廚師負責一日三餐，住雙人間，房間有電視、空調和專業(yè)病床，還有衛(wèi)生室和康復訓練室，提供定期體檢和24小時醫(yī)療監(jiān)護，各種設施都經(jīng)過無障礙改造，解決了重度肢體及智力殘疾人困擾已久的就醫(yī)、養(yǎng)護問題，為重度殘疾人提供了舒適的生活環(huán)境和優(yōu)質的醫(yī)療服務。他們不僅身體狀況有所好轉，而且重新燃起了對生活的希望。

其二，減輕了貧困殘疾人家庭生活負擔，有力助推了貧困戶擺脫貧困。這些重度殘疾人因為身患疾病需要進行長期治療，使家庭背上沉重的經(jīng)濟負擔，同時由于生活不能自理需要陪護，而使家人失去了外出就業(yè)增收機會，雙重壓力使他們依靠自身實現(xiàn)脫貧成了奢望。集中托養(yǎng)后，在使貧困殘疾人得到照顧的同時，按照一個護工照料兩名重度殘疾人員的標準，優(yōu)先聘用建檔立卡貧困戶勞動力，既解放了殘疾貧困家庭勞動力，又為貧困家庭勞動力提供了就業(yè)崗位，增加了家庭收入。

其三，基層黨組織作用充分發(fā)揮，密切了黨群干群關系?；鶎狱h組織是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。目前，上蔡縣村級重度殘疾人集中托養(yǎng)中心負責人由村支部書記兼任，這有助于加大該項工作的統(tǒng)籌推進力度，有效發(fā)揮支部書記作用，強化黨支部組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。重度殘疾人集中托養(yǎng)的實踐，讓貧困群眾和社會各界感受到了黨委政府的責任擔當和對弱勢群體的關心關愛，進一步密切了黨群干群關系，凝聚了黨心民心，促進了社會和諧發(fā)展。

其四，爭取社會各界的廣泛支持，營造了助殘扶貧和關愛殘疾人的良好氛圍。自托養(yǎng)試點運行以來，在政府部門、企業(yè)、社會組織以及個人共同努力下，取得良好的社會效益，得到社會各界廣泛好評和認可。愛心人士、志愿者、企業(yè)家、大學生等紛紛前往集中托養(yǎng)中心給予慰問、捐贈，新聞媒體也給予高度關注。截至2018年5月底，在縣財政局設立的專門賬戶接受紅十字會基金達100余萬元。同時，駐馬店市中心醫(yī)院、黃淮學院、博建律師事務所等機構，借助其獨特的資源優(yōu)勢，開展了義診、教育支持、法律援助等幫扶活動。上蔡縣義工聯(lián)合會、縣志愿者聯(lián)盟等組織積極參與扶貧助殘活動。托養(yǎng)中心試點實施以來，已接受醫(yī)療界、教育界、工商聯(lián)界等志愿服務活動20次300多人，形成全社會理解、尊重、關心、幫助殘疾人的良好風尚。

三、整體性治理視域下重度殘疾人集中托養(yǎng)

問題分析1.整體性治理理論的內涵與分析框架

整體性治理思想是在對新公共管理的實踐進行反思的基礎上提出來的。面對新公共管理過分強調效率和顧客導向，并越發(fā)呈現(xiàn)出的碎片化治理傾向，整體性治理理論以公眾需要和公眾服務為中心，強調通過協(xié)調、合作、整合等方法促使公共服務各主體之間的緊密合作，為公眾提供無縫隙、高質量、高效率的公共服務。⑤具體到治理策略層面，整體性治理模式強調組織創(chuàng)新，加強以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結果為導向的組織目標和以整合為核心的運作機制建構。具體說來，整體性治理以政府內部機構和部門間的整體運行為出發(fā)點，重視整合、協(xié)作與整體運作，以綜合組織為載體，以網(wǎng)絡信息技術為平臺，克服碎片化管理，修正過度分權帶來的弊端，同時強調政府整體運作效率和效能，使政府扮演一種整體性服務供給者的角色。⑥簡單地說，整體性治理的目標就是如何整合政府的職責功能，以便更有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲于奔命。就其實質內涵而言，整體性治理和中國實踐中長期積累起來的綜合性治理具有異曲同工之妙。⑦

整體性治理理論一經(jīng)提出，便成為政治學、公共管理學等領域的熱門話題，也被我國學者應用到了精準扶貧領域的研究之中。基于整體性治理的視角，精準扶貧應加快尋求協(xié)調與整合，進行邏輯與機制上的創(chuàng)新，最終邁向協(xié)同化的扶貧之路。⑧與此同時，若要擺脫扶貧資源碎片化、扶貧主體碎片化、扶貧政策碎片化等困境，還應在整體性治理理念指導下對精準扶貧體系進行優(yōu)化。在具體策略上，如通過行政放權擴大縣、鄉(xiāng)政府整合扶貧資源的自主權，向社會賦權以激活市場組織、社會組織、貧困人口等扶貧主體的活力，促成多元扶貧主體的精誠合作，增強跨界合作，打破部門、制度、政策之間的壁壘，完善精準扶貧信息系統(tǒng)，為精準扶貧整體性治理模式的構建提供技術支撐。⑨為此，本文在此基礎上進一步提出整體性治理在重度殘疾人集中托養(yǎng)中應用的四個分析維度，即目標整合、組織整合、資源整合、運行整合，并將其運用到實際案例的分析中。

2.整體性治理理論的應用及其分析

河南省上蔡縣重度殘疾人集中托養(yǎng)工作雖然取得了顯著成效，但運用整體性整理理論框架進行分析，也還有一些值得關注的問題。

其一，目標整合有待加強?？傮w上看，重度殘疾人集中托養(yǎng)既涉及殘疾人權利保障問題，又涉及精準扶貧與脫貧問題，是一個多目標的政策。在政策的執(zhí)行過程中，又涉及眾多的政府職能部門。上蔡縣的重度殘疾人集中托養(yǎng)實踐中，涉及的職能部門至少包括殘疾人聯(lián)合會、人事社會保障局、財政局、衛(wèi)生計劃委員會、民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等。而這些職能部門基于各自的職責范圍有著各自的目標，同時還有各種社會組織的參與。實際上，眾多政府職能部門和各種社會組織的參與對于重度殘疾人權利保障的目標整合完成得并不夠。如因為要滿足各自不同的組織目標，直接影響或侵害到了重度殘疾人的隱私權、生活休息權等。除此之外，還存在著資金資源的目標不同，難以發(fā)揮以重度殘疾人集中托養(yǎng)為中心的政策效果等問題。

其二，組織整合力度不夠。由于重度殘疾人的集中托養(yǎng)涉及多個部門，為此組織整合是確保各種政策得以有效執(zhí)行的基礎。從上蔡縣對于重度殘疾人的集中托養(yǎng)管理體制上看，組織整合得還不夠有力。如上蔡縣殘疾人托養(yǎng)中心實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導+專任辦公室主任”式的工作小組制，辦公室主任多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所所長，形式為在職兼管，既要負責日常本職工作，同時還要維持托管中心的正常運轉，工作壓力較大;而托養(yǎng)中心負責人則多由各村支部書記擔任。當然，這種僅以行政村為基礎的托養(yǎng)中心組織管理還較為可行，而如果涉及跨行政村或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的托養(yǎng)中心，這種組織整合顯然就力不從心。

其三，資源整合的范圍過小。托養(yǎng)中心的資源整合涉及人力、財力、物力等各方面的資源支持。從上蔡縣重度殘疾人資源整合看，還存在著范圍過小、力度不足等問題。如從人力資源的整合上看，各個托養(yǎng)中心護理人員大多來自建檔立卡貧困家庭，且優(yōu)先選擇入住人員家屬，還是一種“互助型”模式。但現(xiàn)階段護工普遍年齡偏大，受教育程度較低，多未經(jīng)過特殊技能培訓，專業(yè)護理知識匱乏，護理方式較為單一;從物力資源的整合上看，目前各個托養(yǎng)中心主要還是借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室的閑置病房，由殘聯(lián)提供殘疾人輔助器具。顯然，這些物力資源明顯不夠。此外，資金的整合也僅限于民政部門的財政支持和殘聯(lián)的項目，也是明顯不夠的。

其四，運行整合明顯不足。運行整合應該借助現(xiàn)代信息技術，并基于中國的精準扶貧政策，在執(zhí)行中體現(xiàn)出跨級別、跨區(qū)域、跨領域的全方位組織運行特點⑩，建立起扶貧脫貧公開透明的網(wǎng)絡平臺，在增加平臺透明度的同時，構建起智慧扶貧體系。從上蔡縣集中托養(yǎng)中心的運行看，網(wǎng)絡平臺尚沒有建立，智慧托養(yǎng)的體系也就無從談起。這樣，必然存在著各種運行中的風險，如托養(yǎng)中心入住人員大多年齡較大、身體狀況不佳，難免出現(xiàn)入住人員死亡或其他突發(fā)事件。如果處置不當，可能引發(fā)糾紛，對托養(yǎng)工作造成不良影響。除此之外，托養(yǎng)中心的護理人員同樣應該有一套完善的日常管理制度和風險防控體系，并及時通過智慧托養(yǎng)系統(tǒng)進行風險識別、預警和防控。

四、整體性治理視域下重度殘疾人脫貧的

思考與建議河南省上蔡縣貧困家庭重度殘疾人集中托養(yǎng)工作雖然取得了顯著成效，但可以基于整體性治理思路，進一步改進和完善。

1.立足提升集中托養(yǎng)整合組織協(xié)同的水平，進一步健全整合性治理的機制

實踐已經(jīng)證明，基本公共服務的組織整合是提升服務質量的首要條件。只有高度重視和完善重度殘疾人托養(yǎng)服務參與組織和個人的整體性治理，才能提高重度殘疾人的托養(yǎng)服務質量。而組織整合則需要高層推進，為此，應該把重度殘疾人的集中托養(yǎng)工作納入各地精準扶貧的首要任務之中，并由各地各級黨政一把手負責。具體說來，應該強化涉及重度殘疾人托養(yǎng)服務的各個部門之間的協(xié)同與合作、加強各個職能部門之間的目標統(tǒng)一性、信息共享性、行動一致性，真正形成為重度殘疾人托養(yǎng)服務的整體性組織網(wǎng)絡。

2.立足提高整合資源的效率，在統(tǒng)籌各方資源基礎上合理控制布局規(guī)模

在資源整合方面，首先要充分利用各方已有資源，統(tǒng)籌好各種資源。在推廣過程中，一方面，統(tǒng)籌好各方資源。充分利用現(xiàn)有養(yǎng)老院和敬老院，根據(jù)需求設立托養(yǎng)專區(qū)，降低建設運營成本。加強五保老人集中供養(yǎng)和重度殘疾人集中托養(yǎng)政策的銜接，使有意愿的重度殘疾五保老人可以順利入住托養(yǎng)中心。加大涉農(nóng)整合資金支持力度，增加資金來源。同時，引導社會組織有序參與，實現(xiàn)托養(yǎng)服務多元化發(fā)展。另一方面，控制好布局規(guī)模。堅持因地制宜原則，立足各地貧困殘疾人實際，結合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等硬件基礎，在深入調研的基礎上進行科學合理布局，在貧困重度殘疾人較少的地方，可由若干鄉(xiāng)、村聯(lián)合建設集中托養(yǎng)中心，既避免資源浪費，還可以適當提高托養(yǎng)中心軟硬件水平，為入住的貧困殘疾人提供更好的服務。

3.立足提高托養(yǎng)質量和整合目標的實現(xiàn)，進一步加強宣傳嚴格監(jiān)管

托養(yǎng)扶貧模式是一種符合地方實際、基層干部和群眾認可、效果明顯的社會保障兜底方式。為此，一是要評估預防標準化。對入住托養(yǎng)中心的重度殘疾人進行全面評估，根據(jù)具體情況制定個性化的護理措施。借鑒江蘇無錫等地的做法，為重度殘疾人購買商業(yè)醫(yī)療保險，在建立立體化保障體系的同時，更好地規(guī)避潛在風險。同時，建立應急醫(yī)療救助措施，有效應對各種突發(fā)情況。二是要護理照顧專業(yè)化。加強對護工的培訓，使家庭護理人員在通過護理殘疾人得到收入的同時，不斷提高護理水平和質量。同時，可以在市場上聘用一些專業(yè)化護理人才，給予一定的生活、購房補貼等福利，更好地吸引專業(yè)化人才投身重度殘疾人托養(yǎng)工作。三是要加大宣傳力度。采取多種方式，讓貧困殘疾人了解政策、享受政策，還要加強對托養(yǎng)中心管理人員的政策培訓，使他們對幫扶政策了然于胸，更好地落實到入住人員身上。同時，可通過暗訪、設立舉報監(jiān)督電話等方式，做好對中心各項工作的監(jiān)督，確保把實事辦實、好事辦好。

4.立足保障托養(yǎng)的整合運行效果，進一步強化政府和家庭雙方的責任

針對運行中的風險問題，應該強化規(guī)范運行。一是托養(yǎng)服務管理規(guī)范化。逐步探索“專人專職”的管理模式，殘疾人托養(yǎng)中心負責人由財政發(fā)放薪資，并享受社會保險等相關福利。可以面向社會招聘若干具有專業(yè)化背景的工作人員，輔助處理托管中心日常事務性工作，根據(jù)中心規(guī)模和發(fā)展適時調整管理人員數(shù)量。二是政府責任范圍明確。在實際運行中，也要防止兩種傾向：一方面，要防止政府“一兜了之”。隨著脫貧攻堅的深入，更多更難啃的硬骨頭逐漸凸顯，要防止目標偏離傾向，避免出現(xiàn)為“脫貧”而“托養(yǎng)”的情況，盲目擴大范圍，不切實際地進行兜底托養(yǎng)，使財政負擔過重而無法持續(xù)，影響真正需要集中托養(yǎng)的貧困重度殘疾人。另一方面，要防止家庭“一托了之”。政府對貧困重度殘疾人進行集中托養(yǎng)，可能讓部分家庭產(chǎn)生錯誤思想，把照料家庭重度殘疾人員的應盡責任當成包袱甩給政府，導致家庭親情缺失。要和殘疾人的家人簽訂有關協(xié)議，建立約束機制，對遺棄殘疾人、不履行相關義務的給予一定的懲戒，避免對社會風氣造成不良影響。

注釋

①《〈精準扶貧政策效果評估〉報告在京發(fā)布》，《科技日報》2019年3月16日。②④張海迪：《加快發(fā)展重度殘疾人托養(yǎng)服務》，全國政協(xié)十三屆二次會議第三次全體會議大會發(fā)言，新華網(wǎng)，http：//www.xinhuanet.com/politics/2019lh/2019-03/10/c_1124216534.htm，2019年3月10日。③國務院：《“十三五”加快殘疾人小康進程規(guī)劃綱要》，2016年8月3日發(fā)布。⑤竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。⑥韓兆柱、楊洋：《整體性治理理論研究與應用》，《教學與研究》2013年第6期。⑦王叢虎、王曉鵬：《“社會綜合治理”：中國治理的話語體系與經(jīng)驗理論——兼與“多中心治理”理論比較》，《南京社會科學》2018年第6期。⑧何植民、陳齊銘：《精準扶貧的“碎片化”及其整合：整體性治理的視角》，《中國行政管理》2017年第10期。⑨樊友凱、周理：《基于整體性治理的精準扶貧體系優(yōu)化研究》，《理論月刊》2017年第10期。⑩王叢虎、李宜馨：《精準扶貧政策執(zhí)行中組織運行的創(chuàng)新與完善——基于信陽市大別山革命老區(qū)的調研》，《河南社會科學》2018年第7期。

Research on the Poverty Alleviation for Severely Disabled People from

the Perspective of Integrated Governance

— A Case on the Centralized Care for Severely Disabled People in Shangcai， Henan

Zhao QingyingWang Conghu

Abstract：Poverty alleviation is one of the most arduous tasks for building a well-off society in an all-round way. Poverty alleviation of poor families with severe disabilities is the hard bone in the battle against poverty. As a new governance concept and strategy， integrated governance can be applied to the practices of precise poverty alleviation. It has four dimensions： goals integration， organization integration， resources integration and function integration. The model of intensive care for the severely disabled in Shangcai County， Henan Province， is an innovative model of applying holistic governance to precise poverty alleviation. It can be replicated in the future and can also be advanced by improving mechanism， coordinating resources， raising standards and defining responsibilities.

Key words：integrated governance; severe disabled persons; centralized care; poverty alleviation