王學(xué)軍

[摘? ? 要] 運(yùn)營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理工作的重中之重，實施周期長，利益相關(guān)者眾多，在相關(guān)機(jī)制設(shè)計中還存在大量需要細(xì)化研究的具體問題?？傮w上，運(yùn)營績效監(jiān)測機(jī)制要能更好地服務(wù)于PPP項目，相關(guān)在具體項目實施過程中，需要根據(jù)具體項目的付費(fèi)周期安排做出針對性設(shè)計，至少應(yīng)滿足階段性付費(fèi)的需要。PPP項目運(yùn)營績效監(jiān)測系綜合循環(huán)系統(tǒng)，內(nèi)容應(yīng)包含目標(biāo)管理、運(yùn)營績效監(jiān)控、監(jiān)測結(jié)果反饋及應(yīng)用、糾偏及目標(biāo)調(diào)整。

[關(guān)鍵詞] PPP項目;運(yùn)營期;績效監(jiān)測

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 007

[中圖分類號] F234.3? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）15- 0016- 02

1? ? ? 運(yùn)營期績效監(jiān)測的內(nèi)涵及目的

PPP項目整個運(yùn)營期內(nèi)的過程考核工作主要包括運(yùn)營績效監(jiān)測和中期績效評估。運(yùn)營績效監(jiān)測是根據(jù)績效監(jiān)測方案（績效監(jiān)測/考核方案是PPP項目主合同或子項合同的必要附件），跟蹤考核每一個運(yùn)營年度內(nèi)相關(guān)績效目標(biāo)的完成程度，為改進(jìn)以后年度的運(yùn)營績效和安排預(yù)算支出提供依據(jù)。

PPP項目的運(yùn)營績效監(jiān)測應(yīng)分年進(jìn)行。在每一運(yùn)營年度的年初啟動相關(guān)工作，年末匯總形成年度績效考評結(jié)果。運(yùn)營績效監(jiān)測形成的主要成果資料包括兩大塊：一是階段性監(jiān)測成果，如監(jiān)測月報、季報等;二是在每一運(yùn)營年度末匯總以上過程考評結(jié)果匯編形成的年度運(yùn)營績效監(jiān)測報告。階段性監(jiān)測成果的形成周期與PPP項目約定的付費(fèi)頻率緊密相關(guān)。在具體項目實施過程中，還需要根據(jù)具體項目的付費(fèi)周期安排做出針對性設(shè)計，至少應(yīng)滿足階段性付費(fèi)的需要。如部分項目在PPP項目主合同中約定了按月付費(fèi)，這種情況下就需要以月報甚至周報作為階段性績效監(jiān)測成果。年度運(yùn)營績效監(jiān)測報告是對整個運(yùn)營年度內(nèi)項目公司運(yùn)營及整改效果的完整反映，除作為付費(fèi)依據(jù)之外，還將作為項目公司運(yùn)營績效達(dá)標(biāo)情況的公示資料和編制本項目下一年財政支出預(yù)算的依據(jù)。

2? ? ?運(yùn)營期績效監(jiān)測與預(yù)算管理的關(guān)系

運(yùn)營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理工作的重中之重，原因之一就在于PPP項目在運(yùn)營期內(nèi)將正式開始安排年度預(yù)算支出，這使得運(yùn)營績效監(jiān)測與預(yù)算管理緊密相關(guān)。在PPP項目整個運(yùn)營期內(nèi)，財政預(yù)算管理和運(yùn)營績效管理自成系統(tǒng)又互相融合、互為影響，可以說二者之間的相互作用，構(gòu)成了PPP項目預(yù)算支出和調(diào)整機(jī)制的主要內(nèi)在邏輯。

2.1? ?二者的管理流程及關(guān)聯(lián)關(guān)系

概括起來，完整的預(yù)算管理流程為：預(yù)算編制→預(yù)算審查和批準(zhǔn)→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算支出績效評價→調(diào)整編制下一年預(yù)算。PPP項目每一年運(yùn)營績效監(jiān)測包括：績效目標(biāo)管理→績效運(yùn)行監(jiān)控→績效監(jiān)測結(jié)果反饋及應(yīng)用→糾偏及目標(biāo)調(diào)整?？梢姡斦A(yù)算管理與運(yùn)營績效監(jiān)測最終都各自形成一個逐年滾動的循環(huán)，并在主要工作節(jié)點上存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。

2.2? ?二者之間的不同之處

為避免理解和操作上的混同，此處對預(yù)算支出績效評價和PPP項目績效評價的不同稍做區(qū)分。首先，二者發(fā)生時點不同。預(yù)算支出績效評價發(fā)生在每一年預(yù)算支出執(zhí)行后，PPP項目績效評價發(fā)生在項目移交完成后，單從PPP全流程績效管理的角度看，可以認(rèn)為PPP項目在運(yùn)營期內(nèi)的績效管理工作主要體現(xiàn)為績效考核和中期評估，PPP績效評價尚未啟動;其次，評價內(nèi)容也有區(qū)別。預(yù)算支出績效評價主要關(guān)注財政資金的使用;PPP項目績效評價則關(guān)注項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等方面。

2.3? ?二者之間的銜接建議

因為財政預(yù)算管理和運(yùn)營績效管理的角度和出發(fā)點不同，在實踐中還存在一些需要妥善研究處理的具體問題。一是關(guān)于預(yù)算編制。主要需區(qū)分運(yùn)營期第一年的預(yù)算編制和剩余其他運(yùn)營年度的預(yù)算編制。二是關(guān)于預(yù)算支出。為避免因績效監(jiān)測結(jié)果輸出的滯后導(dǎo)致項目公司運(yùn)營期第一年沒有現(xiàn)金流入的問題，可以細(xì)化付費(fèi)周期，采用按月、季度等為單位安排付費(fèi)，將每一期付費(fèi)的滯后效果盡量消化在運(yùn)營年度內(nèi)，在按年付費(fèi)的情況下，可以細(xì)化績效監(jiān)測周期，按監(jiān)測月報或季報結(jié)果計算各月/季度應(yīng)付費(fèi)額后加總得出年度應(yīng)付費(fèi)額。對于因年度運(yùn)營服務(wù)尚未結(jié)束，無法輸出績效監(jiān)測結(jié)果的月份或季度，不妨參照以前月份/季度結(jié)果的平均值確定暫定結(jié)果先行支付，待最終績效監(jiān)測結(jié)果出具后，計算出差額部分在下一年度預(yù)算支出時調(diào)整回來。具體還需要根據(jù)PPP項目合同約定框架和合作雙方協(xié)商結(jié)果，在合規(guī)范圍內(nèi)合理確定處理辦法。

3? ? ? 運(yùn)營期績效監(jiān)測的主要內(nèi)容

根據(jù)以上分析，PPP項目運(yùn)營績效監(jiān)測是一個包含了目標(biāo)管理、運(yùn)營績效監(jiān)控、監(jiān)測結(jié)果反饋及應(yīng)用、糾偏及目標(biāo)調(diào)整的綜合循環(huán)系統(tǒng)。

3.1? ?績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是績效評價的對象計劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果。完整的績效目標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括預(yù)期產(chǎn)出，預(yù)期效果，服務(wù)對象或項目受益人滿意程度，達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源，衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對象滿意程度的績效指標(biāo)等內(nèi)容。實踐中需要通過績效指標(biāo)衡量績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。根據(jù)財預(yù)〔2011〕285號文相關(guān)規(guī)定，績效評價指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個性指標(biāo)。共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo);個性指標(biāo)是針對預(yù)算部門或項目特點設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項目的評價指標(biāo)。結(jié)合相關(guān)政策規(guī)定，績效目標(biāo)管理的完整流程包含績效目標(biāo)的設(shè)定、績效目標(biāo)的審核、績效目標(biāo)的批復(fù)、績效目標(biāo)的調(diào)整與應(yīng)用。PPP項目的績效目標(biāo)管理既要遵循現(xiàn)有的預(yù)算績效目標(biāo)管理大框架，也要兼顧PPP項目的不同。在運(yùn)營期績效監(jiān)測工作啟動之前，有必要先匯總研究項目立項、識別、準(zhǔn)備、采購、施工各階段的成果和資料，研究確認(rèn)各階段設(shè)置和形成的相關(guān)績效目標(biāo)?；谝陨辖Y(jié)果，編制規(guī)范的績效監(jiān)測方案作為PPP項目主合同的附件，并在績效監(jiān)測方案中梳理出完整的運(yùn)營期績效監(jiān)測指標(biāo)體系。

績效目標(biāo)的調(diào)整與應(yīng)用則反映了績效目標(biāo)的動態(tài)管理特征，也是PPP項目運(yùn)營期績效目標(biāo)管理的主要工作。運(yùn)營期內(nèi)績效目標(biāo)管理的主要工作就集中在了審核確認(rèn)現(xiàn)有績效指標(biāo)體系是否適用上，特別是要根據(jù)上一年度績效監(jiān)測結(jié)果，綜合評估是否需要合理調(diào)整優(yōu)化績效指標(biāo)體系。在具體績效指標(biāo)體系設(shè)定時，還要注意到PPP項目績效目標(biāo)管理和預(yù)算績效目標(biāo)管理的不同。根據(jù)財預(yù)〔2011〕285號文等政策規(guī)定，預(yù)算績效目標(biāo)管理的對象是納入預(yù)算管理的財政性資金，針對財政性資金的預(yù)期使用效果設(shè)置績效指標(biāo)。而PPP項目績效目標(biāo)管理首先要服務(wù)于PPP項目的過程跟蹤考核，關(guān)注對象更廣，目標(biāo)體系的構(gòu)成將更為豐富。

3.2? ?績效跟蹤監(jiān)測

項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標(biāo)，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。各級財政部門應(yīng)當(dāng)會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運(yùn)行監(jiān)控，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進(jìn)實現(xiàn)項目績效目標(biāo)。監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運(yùn)行與原定績效目標(biāo)偏離時，應(yīng)及時采取措施予以糾正。

績效跟蹤監(jiān)測需要根據(jù)績效監(jiān)測方案，做好運(yùn)營期內(nèi)的跟蹤檢查，收集績效監(jiān)測的相關(guān)過程記錄和資料，記錄績效目標(biāo)的階段性完成情況，為績效監(jiān)測報告的編制提供資料和數(shù)據(jù)支撐。實踐中多采用常規(guī)監(jiān)測和臨時監(jiān)測相結(jié)合的方式。一般視項目實際情況按月、季度等進(jìn)行常規(guī)績效監(jiān)測。在每一個常規(guī)監(jiān)測周期內(nèi)，安排至少一次臨時監(jiān)測，合理設(shè)置好常規(guī)監(jiān)測和臨時監(jiān)測結(jié)果的權(quán)重。

3.3? ?結(jié)果反饋及應(yīng)用

該階段主要是根據(jù)績效跟蹤監(jiān)測收集的資料和過程記錄，督促項目公司做好按期整改，及時輸出階段性成果和年度績效監(jiān)測報告。階段性成果一般作為階段性費(fèi)用支付的依據(jù)和匯編年度績效監(jiān)測報告的依據(jù)。運(yùn)營期年度績效監(jiān)測報告編制完成后應(yīng)經(jīng)績效監(jiān)測工作組審定，并提交財政部門備案。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定和PPP項目日常管理需求，運(yùn)營期年度績效監(jiān)測報告主要的應(yīng)用方向包括：作為財政部門安排本年度財政支出的依據(jù)，同時可指導(dǎo)財政部門編制下一年度的財政支出預(yù)算;用于在PPP項目綜合信息平臺項目庫中對項目公司的年度運(yùn)營績效達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行公示;用于發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正、分析原因、提出對策，總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)和研究階段性新情況新問題，為更好地安排后續(xù)工作做參考;用于監(jiān)督項目公司履行職責(zé)，指導(dǎo)項目公司提升后續(xù)年度的運(yùn)營管理質(zhì)量和水平，持續(xù)提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

3.4? ?糾偏及目標(biāo)調(diào)整

該階段反映出運(yùn)營期每一年的運(yùn)營績效監(jiān)測工作并不是孤立進(jìn)行的，它與前后相關(guān)年度緊密相關(guān)。在實施中，對上一年度應(yīng)及時“回頭看”，根據(jù)上一年度績效監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題，評估現(xiàn)有績效指標(biāo)體系與實際情況之間的偏差，必要時針對性優(yōu)化調(diào)整下一年度績效指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)。通過逐年滾動優(yōu)化調(diào)整，使績效指標(biāo)體系更符合當(dāng)時的實際情況。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

運(yùn)營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理中工作量最集中的一個環(huán)節(jié)，實施周期長，利益相關(guān)者眾多，在相關(guān)機(jī)制設(shè)計中還存在大量需要細(xì)化研究的具體問題。總體上，運(yùn)營績效監(jiān)測機(jī)制要能更好地服務(wù)于PPP項目相關(guān)合約條款的落地，不應(yīng)該為項目運(yùn)營管理和雙方良好合作造成障礙。在方案設(shè)計時，要明確運(yùn)營績效監(jiān)測主要目標(biāo)在于提升項目整體運(yùn)營管理品質(zhì)，監(jiān)測指標(biāo)體系設(shè)計同樣要繁簡適當(dāng)。盡量根據(jù)不同項目實際情況，設(shè)置績效指標(biāo)的不同權(quán)重。慎用一次性扣罰款機(jī)制，設(shè)置預(yù)評分并督促項目公司按期整改，根據(jù)實際整改情況再評估最終結(jié)果，以更好地保證項目運(yùn)營管理服務(wù)的產(chǎn)出效果。