康偉立 張一思

黨十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求全面推進鄉(xiāng)村建設(shè)和社會發(fā)展。全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村戰(zhàn)略目標(biāo)，達成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡慕K極目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)離不開健全的土地保障制度。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，戶籍制度改革、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的前提。其中土地制度改革是重中之重，而宅基地制度改革又是土地改革極其重要的組成。現(xiàn)如今，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制非常嚴格，這和城鎮(zhèn)化發(fā)展要求極其不符，難以滿足廣大人民群眾需求，容易誘發(fā)各種問題，如常見的宅基地資源浪費、使用效率偏低、增長不合理等。鑒于此，農(nóng)村要想實現(xiàn)快速轉(zhuǎn)型，邁向城鎮(zhèn)化道路，就必須重新構(gòu)建宅基地產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)市場，是宅基地流轉(zhuǎn)得到規(guī)范。

2018年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指明，農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)應(yīng)當(dāng)符合“三權(quán)分置”，保證切實落實集體所有權(quán)，保障農(nóng)戶資格權(quán)，合理放寬對使用權(quán)的限制。同時將“三權(quán)分置”原則寫入到鄉(xiāng)村發(fā)展振興戰(zhàn)略中，這同時也意味著宅基地制度改革于鄉(xiāng)村振興有著非常顯著的意義。由此可見，我國對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度展開了巨大變革，重新構(gòu)建了城鄉(xiāng)土地關(guān)系。這一做法對農(nóng)村農(nóng)業(yè)未來發(fā)展有著極其明顯的促進作用，意義和價值明顯。

一、宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要意義

1.產(chǎn)業(yè)落地需要宅基地制度改革

鄉(xiāng)村振興關(guān)鍵在于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺。發(fā)展產(chǎn)業(yè)，落實產(chǎn)業(yè)政策，就等同于在不觸碰紅線和破壞建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，重新利用農(nóng)村現(xiàn)有的沒得到高效利用和閑置的土地，特別是宅基地。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所編制的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》強調(diào)，在進入新世紀(jì)的第一個十年中，我國農(nóng)村人口銳減1.33億人，但居民用地卻有所上漲，達到3045萬畝，等同于城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。隨城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村大量人口轉(zhuǎn)移到城市，這一轉(zhuǎn)移進程直接導(dǎo)致農(nóng)村5.94億平方米住房得以閑置，保守估計折算后市場價值在4000億元。對于大多數(shù)城市而言，土地市場緊缺成為當(dāng)前不可忽視的現(xiàn)狀，宅基地不同于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，具有極大的重新整治和利用空間。

2.改善居住環(huán)境需要宅基地制度改革

振興鄉(xiāng)村要求的不斷改善居住環(huán)境。江西余江宅基地改革經(jīng)驗告訴我們，目前大多數(shù)農(nóng)村都存在住房建設(shè)布局、朝向雜亂，規(guī)劃不合理，道路阻塞，污水遍地，“有新村無新貌”等眾多問題，這些問題存在使得農(nóng)村居住環(huán)境惡劣，嚴重影響農(nóng)民正常生活和日常出行。為解決這些問題，相關(guān)部門通過拆除違章建筑、退出超占和閑置的宅基地等，騰出一大批建設(shè)有地，有效節(jié)約了建設(shè)空間，為農(nóng)民提供了更多可用的住房，且有效規(guī)范了農(nóng)村宅基地管理秩序。

二、農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

1.農(nóng)村宅基地數(shù)量大，但其中很大一部分存在利用率低的問題

分析國土資源2017年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村建設(shè)用地面積分別為91612和191158平方公里。其中農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包含三大類，分別是鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)和宅基地。農(nóng)村共擁有19萬平方公里的建設(shè)用地，其中宅基地有13萬平方公里，占比高達70%。城鎮(zhèn)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展吸引很多農(nóng)民工進駐城市（數(shù)量在2.8億），其中近億人留在城市，最終導(dǎo)致農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大面積限制、利用率低的現(xiàn)狀。

2.現(xiàn)行的法律和政策存在不足

現(xiàn)有法規(guī)政策都極大的限制了農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)，但整體而言是具有創(chuàng)新空間的，因此可以對現(xiàn)行制度進行創(chuàng)新。目前有關(guān)宅基地使用權(quán)流傳有關(guān)的法律有《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》、《關(guān)于進一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》、《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》等一系列規(guī)章制度?？v觀現(xiàn)行法律制度發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)仍受到很大程度禁止，法律所允許的范圍為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的特定流轉(zhuǎn)和政府主導(dǎo)下流轉(zhuǎn)兩種情形。

3.宅基地管理工作中問題眾多

現(xiàn)行法律法規(guī)條文并未明確規(guī)定宅基地享有出租、轉(zhuǎn)讓以及交易的權(quán)利，但宅基地進入市場，呈現(xiàn)出市場化趨勢已成為目前主要的形勢。就我國很多沿海和城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)來看，宅基地多用于多層住宅，然后出租給很多農(nóng)民工，以解決農(nóng)民工居住問題。由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地面臨異常緊張的局勢，最初無償分配宅基地制度已很難滿足實際需求。農(nóng)民在享受不到合理分配后，開始違規(guī)占用村莊蓋房，用于出租。而對于傳統(tǒng)農(nóng)耕地區(qū)，宅基地?zé)o償分配制度的落實意味著大量耕地、公共用地將被占用，甚至有可能威脅到耕地，誘發(fā)農(nóng)民憤恨不滿。雖然法律提出要嚴格管理宅基地，但在實際中，由于管理成高昂，機制不規(guī)范，導(dǎo)致管理制度很難落到實處。

三、農(nóng)村宅基地治理中的問題

立足于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角，將宅基地管理面臨的問題總結(jié)歸納為以下幾點：

1.極其看重宅基地節(jié)約集約使用，相對忽略了其所具備的服務(wù)生產(chǎn)功能。在全國很多地區(qū)都進行了宅基地改革，但過程中多強調(diào)要集約使用宅基地，或者置換建設(shè)用地，呼吁和鼓勵農(nóng)民退出原來宅基地，在城市、鎮(zhèn)和村統(tǒng)一安置，其中忽略了宅基地所具備的服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)和生活的功能。

2.多看重宅基地權(quán)利人當(dāng)前可獲得的經(jīng)濟效益，為考慮到其所具備的長遠服務(wù)功效。很多地區(qū)在宅基地改革過程中采取固化集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)和宅基地總規(guī)模的措施，旨在為權(quán)利所有者贏得更高利益，加快改革進程，但這種做法事實上忽略了制度改革的最初初衷，即實現(xiàn)““戶有所居”的目的。也有部分地區(qū)出現(xiàn)將退出的宅基地以及整理后剩余的建設(shè)用地指標(biāo)交易出去的情況。

3.宅基地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)陷入困境。目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的主要問題是流轉(zhuǎn)范圍的確定，簡單來講就是范圍是否應(yīng)打破原來集體所有制的限制。有相關(guān)政策指出，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)限制范圍是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。義烏等地區(qū)制定的流轉(zhuǎn)政策雖然寬嚴不同，但唯一相同的是宅基地使用權(quán)都限制在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部上。

由于宅基地制度具備社會保障功能，用于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的居住。但如果非組織內(nèi)部成員得到宅基地，則意味著內(nèi)部成員權(quán)利被侵犯，嚴重的還會使組織瓦解。鑒于此，在適當(dāng)擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍時需重點考慮范圍問題。隨城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口在日漸減少，意味著將空閑出很多房屋，甚至有可能出現(xiàn)村落消失，最終使村落變?yōu)閺?fù)墾耕地，這也是城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展必然要面臨的結(jié)果，也是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展和擴大的必經(jīng)之路。我國當(dāng)前的國情并不允許非農(nóng)民的人到農(nóng)村獲得第二套或者更多住房。

四、以“三權(quán)分置”為方向完善農(nóng)村宅基地制度的路徑選擇

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》中已經(jīng)就宅基地制度改革提出了明確的要求和規(guī)定，要求在改革過程中必須嚴格遵循我國鄉(xiāng)村實際情況和發(fā)展現(xiàn)狀。在制度改革過程中需要注意的一大問題是，解決好土地利用問題，特別是能夠為農(nóng)戶贏得更多財產(chǎn)性收入，同時要解決好土地外部利用制度，以保證土地可以循環(huán)、可持續(xù)使用，促進社會穩(wěn)定和諧發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)快速穩(wěn)定的發(fā)展。

1.落實宅基地集體所有權(quán)

一是健全和完善集體成員對土地的管理權(quán)，真正發(fā)揮成員所具有的宅基地規(guī)劃、分配、使用、處分等知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。只有這樣才能讓農(nóng)民真正行駛對集體土地的所有權(quán)。

二是在不損害土地總體利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，村集體應(yīng)批準(zhǔn)成員利用存量集體建設(shè)用地以及未得到利用的建設(shè)房屋。鼓勵集體根據(jù)自身情況制定內(nèi)部成分身份認證條件以及分配條件，切實保證土地能夠分到每個成員手中。

三是摸索集體主導(dǎo)下宅基地有償使用制度，即要求集體經(jīng)濟組織采取有償使用措施，如果流轉(zhuǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到無配給權(quán)主體，宅基地所有權(quán)人有權(quán)利收取一定額度使用費用。

2.保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)

對于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的維護，主要在于正確處理居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)這二者的關(guān)系。其中居住權(quán)是集體成員所享有的最基本權(quán)利，不管宅基地面臨怎樣的流轉(zhuǎn)，成員所享有的居住權(quán)是無法改變的。任何人和組織都不得違規(guī)調(diào)整農(nóng)戶宅基地，或者以落戶在城市為理由要求其退出宅基地。

鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)要求不斷健全和完善產(chǎn)業(yè)用地和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員用地保障制度，即凡是有資格得到宅基地的人員都享有得到有宅基地的權(quán)利，同時要給鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)以及公益設(shè)施建設(shè)等預(yù)留足夠的建設(shè)用地。在宅基地改革過程中，不能簡單化的把農(nóng)村宅基地進行退出與整治，隨后就將其交易給城市或者較為發(fā)達的區(qū)域，必須構(gòu)建鄉(xiāng)村建設(shè)用地指標(biāo)最低限額保留制度，以此來規(guī)范宅基地市場的運行。

3.適度放活宅基地使用權(quán)

第一、根據(jù)實際情況修訂法律制度，確定使用權(quán)與使用的屬性與法律地位。積極構(gòu)建健全的法律體系，健全農(nóng)村地區(qū)宅基地退出的法律制度。實際考慮城鎮(zhèn)化實施過程中所面臨的各種問題與情形，修訂《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營法》、《村民委員會自治法》，頒布《農(nóng)村宅基地管理辦法》，并且以法律形式來約束宅基地市場，實現(xiàn)科學(xué)合理的現(xiàn)代化管理，修訂《物權(quán)法》，將各項工作落實到位。

第二、準(zhǔn)許農(nóng)民采用互換、贈予、抵押、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承或者入股等手段來流轉(zhuǎn)宅基地的使用權(quán)，而轉(zhuǎn)讓、贈予以及互換等僅僅發(fā)生于本集體經(jīng)濟成員間，入股、繼承、出租以及抵押等則不受限制。盤活宅基地的抵押權(quán)與租賃權(quán)，徹底釋放土地的價值潛力，引入更多的資本來發(fā)展農(nóng)村地區(qū)，實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐目焖侔l(fā)展，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)落后的發(fā)展模式。不過在具體實施過程中，要杜絕將租賃時限轉(zhuǎn)化為無限期，抵押權(quán)無制約發(fā)展，導(dǎo)致正常的秩序被打亂。由于宅基地制度具有很強的敏感性，當(dāng)前在改革過程中，需要制度嚴格的監(jiān)督與管理制度，尤其是不得實施商品性住宅開發(fā)，保證農(nóng)村地區(qū)宅基地市場穩(wěn)定而有序的運行，切實保護農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”下宅基地用地流轉(zhuǎn)模式

第一、落實農(nóng)村地區(qū)宅基地有償退出、抵押貸款等試點工作，及時總結(jié)與歸納，積攢相應(yīng)的經(jīng)驗，進而構(gòu)建健全的法律體系。參考產(chǎn)權(quán)交易市場的設(shè)計理念，綜合考慮宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特征，促進宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，把其使用權(quán)納入到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的交易范疇，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。提前在試點工作的市縣設(shè)置對應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，構(gòu)建交易信息網(wǎng)絡(luò)，方便對信息進行登記、匯總與發(fā)布，給予咨詢服務(wù)，構(gòu)建完善的交易平臺。

第二、健全宅基地退出機制，重點關(guān)注宅基地退出政策間的銜接與結(jié)合?，F(xiàn)階段，國內(nèi)宅基地退出機制暴露出權(quán)屬模糊、補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策配套缺失以及指標(biāo)回收制度不完善等難題。所以，積極構(gòu)建宅基地退出引導(dǎo)制度，健全農(nóng)村土地儲備制度，保證宅基地退出指標(biāo)科學(xué)合理，打造健全的退出監(jiān)管制度。

第三、健全農(nóng)村地區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)抵押的風(fēng)險防范制度。結(jié)合實際情況，構(gòu)建完善的宅基地流轉(zhuǎn)、抵押融資等內(nèi)容。參考產(chǎn)權(quán)交易市場的設(shè)計理念，綜合考慮宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特征，促進宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，把其使用權(quán)納入到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的交易范疇，實現(xiàn)規(guī)范化發(fā)展。提前在試點工作的市縣設(shè)置對應(yīng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，構(gòu)建交易信息網(wǎng)絡(luò)，方便對信息進行登記、匯總與發(fā)布，給予咨詢服務(wù)，構(gòu)建完善的交易平臺。

5.健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)配套制度。

第一、健全宅基地使用權(quán)收回制度。實際生活中，農(nóng)村地區(qū)采取非法渠道而出現(xiàn)的“一戶多宅”、“超占宅基地面積”以及篡改宅基地用途等問題，所以，要積極健全宅基地使用權(quán)收回制度，確定相應(yīng)的主體、條件、程序、補償機制等等，進而構(gòu)建宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)制度與宅基地使用權(quán)收回制度的銜接制度，充分發(fā)揮彼此的功效。

第二、構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)獲益的分享機制。流轉(zhuǎn)收益的分配不單單要關(guān)注政府層面的稅收權(quán)益，維護所有權(quán)人的權(quán)益，保障使用權(quán)主體的權(quán)益，也要給予各個市縣層面特定比例的收益調(diào)節(jié)金，以此來確保農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。