王永明

(中共中央黨校(國家行政學院),北京 100089)

0 引言

應急預案是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，為保證依法、有序地開展應對和準備而事先制定的有關計劃和方案。應急預案是法律法規(guī)的必要補充，是應急體制機制的重要載體[1-3]。

20世紀80年代末至90年代初，我國一些部門和企業(yè)開始編制應急預案來指導應急準備和應急響應。21世紀初，我國政府層面開始編制應急預案[4]。2003年，我國抗擊“非典”取得了勝利，但也暴露了我國突發(fā)事件應對工作存在明顯的差距和不足，建立一套適合我國國情的應急管理體系成為一項十分迫切的任務，于是預案體系建設就成為了建立應急管理體系的起點性和引領性工作。2005年，在各地區(qū)、各部門的共同努力下，應急預案編制工作基本完成，形成了包括1件總體應急預案、25件專項預案、80件部門預案等106件國家層面應急預案，及各省(區(qū)、市)總體應急預案共同組成的國家突發(fā)公共事件應急預案體系框架。目前，我國“橫向到邊、縱向到底”的預案體系已經(jīng)形成，各級各類應急預案在近年來發(fā)生的重大突發(fā)事件的有效處置和恢復重建中發(fā)揮了重要作用。通過應急預案的編制、演練和修訂來提升應急能力，已經(jīng)成為各級政府部門、基層組織和企事業(yè)單位的重要抓手。

目前，應急管理體制改革已經(jīng)基本完成，各級應急管理機構的三定方案已經(jīng)正式出臺，絕大多數(shù)應急管理部門均設置了救援協(xié)調(diào)和預案管理部門，從體制設計上保障了預案體系建設的重要地位。此外，各級應急管理機構目前也正在積極策劃修訂和調(diào)整原有的應急預案和應急預案體系，基于預案修編和預案體系優(yōu)化來引領應急管理體制改革后的機制磨合。因此，當前有必要厘清我國應急預案體系架構和運行中存在的問題，并提出優(yōu)化路徑和策略。

1 我國應急預案體系現(xiàn)存的問題

我國應急預案在歷次重大突發(fā)事件的響應中均發(fā)揮了重要的作用，但是實踐中也暴露出我國應急預案體系依然存在若干問題，具體表現(xiàn)在指導理念、結構、內(nèi)容和運行4個方面。

1.1 理念：應急預案未充分體現(xiàn)應急準備

關于應急預案的傳統(tǒng)認知是在突發(fā)事件發(fā)生后如何開展響應的方案，現(xiàn)代應急預案則是強調(diào)應急準備和應急響應同等重要，而應急準備是相對可控的過程，應急響應是應急準備的發(fā)展與延續(xù)，應急響應水平取決于應急準備的充分與否。因此，應急預案被認為是應急準備系統(tǒng)運行的載體，應急準備的各項具體工作都可以通過應急預案來組織、推進和實施。但是，目前很多人對“應急預案”的認知還處于傳統(tǒng)的“處置方案”階段，預案中對應急準備理念的強調(diào)不夠，沒有充分運用“應急預案”這個載體推進應急準備體系運轉[5]。此外，還有學者指出，應急預案(emergency plan)應該是應急規(guī)劃(emergency planning)的產(chǎn)出，我國應急管理實踐者“重預案、輕規(guī)劃”“重文本、輕過程”，常常用“預案編寫”替代“應急規(guī)劃”，這無助于應急準備活動的開展，有本末倒置之嫌[5]。應急準備強調(diào)的是基于底線思維的系統(tǒng)性規(guī)劃過程，具有過程性、動態(tài)性和持續(xù)性。

1.2 結構：應急預案體系存在結構性缺失

我國應急預案體系結構存在微觀、中觀和宏觀共3個層面的問題：微觀層面的預案銜接、中觀層面的支撐性預案缺失和宏觀層面體系架構有待完善。

1)微觀層面的預案銜接

我國應急管理體系中深刻地貫徹了“歸口、分級、屬地”的管理理念，這是我國“一案三制”應急管理體系的重要結構性規(guī)范[6]，其正面作用是推進了預案體系的快速發(fā)展，但從辯證的角度分析，對我國應急預案體系的系統(tǒng)性起到了一定阻礙,現(xiàn)有的預案分類多以事件類別和政府歸口部門的職能為基礎，容易忽略突發(fā)事件的關聯(lián)性。此外，由于現(xiàn)有行政管理部門常態(tài)條件下“不越界、不越權”和“法無授權不可為”的運行規(guī)則，與非常態(tài)突發(fā)事件背景下的“應急任務不缺位、無空擋”的要求存在矛盾，這種矛盾體現(xiàn)在應急預案中的表現(xiàn)就是“應急預案邊界切割清晰”“預案個體之間的銜接與溝通不暢”。

2)中觀層面缺少重要的支撐性預案

我國應急預案可以概況為以災種為導向的應急預案和以功能為導向的應急預案?，F(xiàn)有應急預案體系中缺少2類重要應急預案：重要基礎設施和關鍵資源保護計劃、重要部門(業(yè)務)連續(xù)性計劃。重要基礎設施和關鍵資源保護計劃，是為了保障可能影響國家安全的重要工程設施、要害部門、以及關鍵戰(zhàn)略資源有效運行而準備的應急計劃；重要部門(業(yè)務)連續(xù)性計劃，是指為避免政府或企業(yè)在突發(fā)事件遭受難以恢復的破壞而制定的業(yè)務連續(xù)性運行方案。上述2項重要預案的內(nèi)容，往往被碎片化、概念化地穿插于若干專項預案和部門預案之中，并沒有系統(tǒng)性和連貫性地予以規(guī)劃、設計和展現(xiàn)。

3)宏觀層面缺少功能與技術支撐模塊

我國現(xiàn)有應急預案體系在頂層設計上存在功能模塊缺失，在運行過程中存在缺少技術支撐模塊的問題。功能模塊是指類似美國NIMS(National Incident Management System，國家突發(fā)事件管理系統(tǒng))的全國通用標準化運行模板和類似NPG(National Preparedness Guidelines，國家應急準備導則)的國家應急準備指導性文件[7-8]，這是我國現(xiàn)在應急預案體系架構中的基礎性薄弱環(huán)節(jié)。此外，應急預案有效運行還必須得到相關技術模塊的支撐，例如：標準化的應急指揮模式(美國采用ICS系統(tǒng)、德國采用6S系統(tǒng)、英國采用“金銀銅”模式)；統(tǒng)一化的信息溝通和共享機制、區(qū)域資源調(diào)配和征用協(xié)議；規(guī)范化的應急演練規(guī)劃與評估方法等。

1.3 內(nèi)容：應急預案的針對性、適用性、科學性、可操作性和標準化亟待提高

我國應急預案體系是在國家總體預案的引領下，按照自上而下、要素一致的要求發(fā)展建立起來的。由于前面所述的原因，各類預案的編制格式大同小異(被應急管理實踐者形象地稱之為“上下一般粗、左右一般齊”)，下級預案過多地繼承了上級預案的“概念性”要求，而忽略了本應該基于自身特點開展的風險分析和能力評估，最終導致預案缺乏可操作性和執(zhí)行性。此外，現(xiàn)有應急預案(尤其是大量基層預案)中存在核心要素不齊全的問題，偏重于事件分級和責任分工，而忽視了現(xiàn)場處置的措施安排和優(yōu)先級事項。存在上述問題的原因是，預案編制前期沒有開展扎實的風險分析、脆弱性分析、任務梳理和應急能力評估，導致“假想敵”不清晰、“家底”不明白，因而無法實現(xiàn)操作性和針對性，只能繼承一些“正確”但“空洞”的內(nèi)容。

1.4 運行：應急預案動態(tài)管理滯后，持續(xù)改進機制尚未形成

應急預案和應急預案體系的有效運行離不開科學管理，應急預案管理涉及應急預案編制、批準、備案、發(fā)布、修訂、培訓和演練等諸多環(huán)節(jié)。

預案管理方面的問題具體表現(xiàn)在以下4個方面：1)預案修訂工作嚴重滯后，現(xiàn)有法律法規(guī)對預案修訂的時間、程序缺乏明確具體的要求，未能根據(jù)實際變化及時修訂，例如國家總體預案和部分專項預案自發(fā)布后從未進行修訂；2)預案編制規(guī)范和動態(tài)管理機制缺位，就全國層面而言，沒有通用的關于應急預案編制的指導性文件(類似美國《國家應急準備指南101文件》，即美國州以下應急預案編制指南，以下簡稱CPG101)[9]，沒有建立完善的預案評估與更新機制；3)應急預案公開程度不夠，國家層面大多數(shù)預案并不對公眾開放(或者僅僅公布刪減版本)，這對引領公眾和社會組織共同開展應急準備是一個重要的阻礙因素；4)許多預案缺少演練的檢驗，尤其是缺乏基于情景構建引領的多主體桌面推演，無法在突發(fā)事件發(fā)生之前主動暴露現(xiàn)有預案和預案體系的缺陷(尤其是相關主體銜接方面的問題)。

2 基于情景構建的應急預案編制與預案體系優(yōu)化

2012年北京“7.21”水災之后，北京市應急委啟動了“北京市巨災情景構建”工作，這項工作是情景構建在我國公共安全實踐層面的突破。此后，大量應急管理專家和學者對情景構建這種方法進行了完善和補充，提出了情景構建的技術框架—“構建情景-梳理任務-評估能力”[10-15]。該技術框架可以闡釋為：在基于風險評估確定情景主題的背景下，首先構建情景(情景開發(fā))，用“實例化”與“故事化”的手法表現(xiàn)突發(fā)事件在當前能力條件下的“基本演化規(guī)律”與“可能最壞結局”；其次開展任務梳理，基于“情景”分析突發(fā)事件演化過程中，為避免、控制、降低災害影響和快速恢復生活生產(chǎn)秩序，而需要開展的應急任務；最后開展能力評估，分析完成上述應急任務應該具備的目標能力，同時評估體系的既有能力，研究能力差距背景下的(短期)應對策略和(長期)發(fā)展規(guī)劃。情景構建是應急預案編制和預案體系優(yōu)化的重要支撐方法。

2.1 基于情景構建支撐應急預案編制

很多國家都將情景構建作為支撐應急預案編制的重要基礎工作，以美國為例，其在CPG101文件中為預案編制者提供了方法，規(guī)范了應急預案編制步驟和應急預案標準化結構。CPG101提供的預案編制步驟是：第1步：構建應急預案編制團隊，尤其注意將利益相關方代表納入團隊；第2步：辨別風險和威脅，對風險進行評估；第3步：確定應急響應優(yōu)先事項，確定應急響應目標；第4步：確定應急行動程序、評估可利用資源、分析應急響應中需要的信息；第5步：編寫預案、審查預案、發(fā)布預案、宣傳預案；第6步：演練、修訂，保持預案時效性。在上述預案編制過程中，第2步至第4步是重點工作，而情景構建是貫穿其中的關鍵支撐方法，如圖1所示。情景構建支撐應急預案編制的3個核心環(huán)節(jié)：辨識風險和威脅、確定應急響應優(yōu)先事項和確定應急行動程序。

圖1 情景構建對預案編制的支撐Fig.1 Support of scenario construction to emergency plan preparation

1)基于情景構建明確應急需求和評估能力

在組建預案編制團隊的基礎上，需要準備2類基礎資料：客觀信息與假設條件?？陀^信息包括：法律、法規(guī)、城市生命線布局、人口分布、敏感目標、資源清單等；此外，災害的發(fā)生發(fā)展具有很多不確定性因素，在預案編制過程中，可以對這些因素進行假設處理(假設的基礎可以是歷史案例，假設的原則可以是“底線思維”)。在上述2類基礎資料支撐下，就可以勾勒應急預案的假想敵——最壞可信情景，并分析災害發(fā)生發(fā)展過程中的各類需求?！扒榫啊本哂姓鎸嵄尘昂涂茖W規(guī)律，可以據(jù)此分析2個層面的應急需求—災害需求(例如：公眾疏散、搜救與救援、火災撲救等)和應急反應需求(例如：公眾疏散需要募集車輛、控制交通、油料供應等)，這2類需求對應情景構建中的2個關鍵要素“任務”和“能力”。

2)基于情景引導和部署應急行動規(guī)劃

情景構建為預案編制提供了“假想敵”目標和“運行環(huán)境”。圖2是CPG101介紹的一種基于情景引導的應急行動規(guī)劃方法，預案編制團隊用時間軸的形式對情景進行分析，在情景中標注不同階段可能出現(xiàn)的“事件”(一般指負面的破壞性事件，例如地震情景中，不同階段出現(xiàn)的事件可能包括火災、堰塞湖險情、疫情傳播等具體事件)，標注在不同階段可能出現(xiàn)的“決策點”，例如有害物質(zhì)泄漏以后，周邊公眾是應該疏散還是避難？

圖2 基于情景引導的應急行動程序分析(本圖譯自CPG101)Fig.2 Analysis on emergency action procedure based on scenario guidance (translated from CPG101)

在具體情景和具體事件引導下，預案編制者可以基于以下問題來明確應急反應行動：此時應該采取哪些行動？由誰來執(zhí)行？采取該項行動需要多少時間？實際還有多少時間？之前發(fā)生了哪些情況？之后會發(fā)生什么情況？需要哪些資源？實際具備多少資源，如何彌補資源的差距？

如上所述，在情景構建方法的支撐下，編制者可以“知己”(能力)“知彼”(風險)，可以將應急響應的“道”(應急響應目標和優(yōu)先級)與“術”(應急行動程序)有序銜接，最終編制出高質(zhì)量的應急預案。

2.2 基于情景構建銜接應急預案體系

我國應急預案體系的問題主要表現(xiàn)在預案銜接質(zhì)量不高，這在歷次重特大突發(fā)事件中均有所表現(xiàn)，例如2013年發(fā)生在青島的“11·22”輸油管道泄漏爆炸事故暴露出中央企業(yè)與屬地政府在相關應急預案銜接方面存在問題；2005年吉林石化“11·13”爆炸事故導致松花江水污染事件則揭示了?；鹿暑A案與突發(fā)環(huán)境事件預案之間的銜接問題。應急預案體系的優(yōu)化主要體現(xiàn)在相關預案的銜接、相關預案的目標和優(yōu)先級統(tǒng)一等具體工作上。情景構建是完成上述工作的重要載體，具體可以通過以下3種策略完成預案體系的銜接：基于情景(BCM)的預案銜接、基于任務協(xié)同的預案銜接、基于資源約束的預案銜接。

1)基于情景(BCM)的預案銜接策略

在災害情景演化的鏈條中，不同階段有不同的應急側重點，例如在事發(fā)之前的防范、事件發(fā)生階段的預警、事件響應過程中的處置和事件處置完畢后的恢復。伴隨事件的推進，上述應急任務的主導部門可能不斷變換，例如目前我國森林火災的防范職責在森林草原局，應急處置職責在應急管理部門；防汛抗旱的防范職責在水利部門，應急處置職責在應急管理部門；地質(zhì)災害的防范職責在自然資源部門，應急處置職責在應急管理部門。

完整連貫的災害情景鏈條，可以作為不同部門應急預案銜接的重要參照，尤其是基于轉段情景(轉段情景：即突發(fā)事件不同階段的結合部，例如從響應階段過渡到恢復階段的情景)的特點分析，研究該情景片段下的BCM機制(即業(yè)務連續(xù)性機制，具體包括指揮權轉移、信息傳遞、資源共享、隊伍協(xié)同等具體內(nèi)容)，將最終達成一致的BCM機制反映至各相關的應急預案個體中，最終實現(xiàn)應急預案的銜接。

2)基于任務協(xié)同的預案銜接策略

情景構建中的一項核心工作就是應急任務梳理，即梳理情景背景下的應急任務清單，這項工作獨立于相關部門的職責分工(例如相關部門的“三定職責”)，保障了任務清單的客觀性、系統(tǒng)性和全局性。在梳理應急任務清單完畢后，圍繞每項“任務”開展分析，研究該任務的牽頭部門、配合部門，以及部門間的協(xié)作機制。這樣一個分析過程，實際是對各部門預案的銜接和整合，即各部門預案中是否清晰地介紹了本部門在相關應急任務中的定位？是否清晰地介紹了針對某項任務的部門間協(xié)作機制和協(xié)作程序？解決上述問題的過程，就是對相關預案的一次審視和整合。在情景構建工作的支撐下，每項應急任務都是銜接相關部門預案的一個鏈條，可以高效地推進預案的銜接和整合。

3)基于資源約束的預案銜接策略

在重大突發(fā)事件響應中，有限的應急資源在不同地點和不同階段的分配部署往往存在沖突。例如有限的通信保障車要保障衛(wèi)生救援、現(xiàn)場救助、民眾安置等諸多不同任務，但是資源總量是有限的，這時如何將有限的資源在時間和空間上進行分配和布局，就顯的非常重要。

為解決上述問題，就需要資源提供方和資源受用方共同開展情景構建，如圖3所示，基于情景構建研究不同“需求點”(衛(wèi)生救援中的通信保障、現(xiàn)場救助中的通信保障、民眾安置中的通信保障)的時空位置和優(yōu)先級別，在相關方達成共識的情況下形成資源保障機制、調(diào)度機制和補充機制。最終將上述優(yōu)先級別和資源管理機制整合進入資源提供方和資源受用方的部門預案中，整合進入相關保障性預案之中，發(fā)揮有限資源的最大效用。上述過程基于資源管理實現(xiàn)了相關預案個體的銜接。

圖3 基于資源約束的應急預案銜接Fig.3 Emergency plans cohesion based on resources constraint

3 結論

1)我國應急預案體系在指導理念、結構、內(nèi)容和運行等方面存在未充分體現(xiàn)應急準備、體系結構在宏觀、中觀和微觀層面存在缺失(宏觀：缺少功能和技術支撐模塊；中觀：缺少重要類型預案；微觀：預案之間銜接和溝通不暢)、預案概念性內(nèi)容較多、預案動態(tài)管理滯后等相關問題。

2)情景構建是支撐應急預案編制的重要策略，可以有效辨識風險和威脅、確定應急響應優(yōu)先事項、確定應急行動程序。情景構建的過程是風險分析的過程，可以深入地剖析風險，為實現(xiàn)阻斷災害鏈、緩解和降低災害后果提供機理支撐；“情景”可以從底線思維的角度展現(xiàn)應急需求，并且為行動程序的規(guī)劃提供形象的“假想敵”和客觀的運行環(huán)境。

3)情景構建為微觀層面應急預案的銜接提供了策略，例如基于情景(BCM)的預案銜接、基于應急任務協(xié)同的預案銜接、基于資源約束的預案銜接?！扒榫?任務-能力(資源)”可以打破常態(tài)下部門之間的職責“藩籬”，推進預案的系統(tǒng)化整合和應急能力的有效提升。