郝世坤

摘 要：轉(zhuǎn)基因食品自其在我國產(chǎn)生之日起就引發(fā)社會各界爭議。從保護消費者權(quán)益及有效對轉(zhuǎn)基因食品進行行政監(jiān)管角度出發(fā)，我國將轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的規(guī)定上升到了法律層面。消費者知情權(quán)是轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度存在的理論基礎(chǔ)，同時從權(quán)利制約角度來看，消費者知情權(quán)的合理限制是標(biāo)識豁免的理論基礎(chǔ);故轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度涉及到消費者權(quán)益與社會公共利益之間的平衡問題。但我國采用“以定性為標(biāo)準(zhǔn)，以目錄管理為模式”的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度，并未充分考慮兩者之間的利益平衡問題。因此本文在對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之理論基礎(chǔ)進行充分論證的前提下，通過借鑒域外有益經(jīng)驗，結(jié)合我國實際情況，提出構(gòu)建轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識閾值制度，合理確定標(biāo)識豁免范圍;進一步擴大我國標(biāo)識目錄的內(nèi)容和范圍;同時建立健全我國對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)管制度，以期完善我國對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識;理論基礎(chǔ);標(biāo)識閾值;強制標(biāo)識;監(jiān)管制度

1 前言

轉(zhuǎn)基因食品自引入我國以來，社會各界對其爭議不斷，我國法律特別重視對轉(zhuǎn)基因食品的規(guī)制問題。我國《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》首次將轉(zhuǎn)基因問題上升到法律層面，且《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《食品標(biāo)識管理規(guī)定》等規(guī)范性文件對轉(zhuǎn)基因食品問題作出了較完善的規(guī)定。我國對轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)定涉及到多個方面，包括，轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識、風(fēng)險規(guī)制以及監(jiān)管等方面，由于轉(zhuǎn)基因內(nèi)容的不同，故法律法規(guī)規(guī)范的重點也不盡相同。例如，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度強制要求生產(chǎn)者提供食品中是否含有轉(zhuǎn)基因原料這一事實情況，而轉(zhuǎn)基因風(fēng)險規(guī)制制度涉及到轉(zhuǎn)基因食品風(fēng)險的判斷。而本文的論述重點是法律對轉(zhuǎn)基因標(biāo)識這一內(nèi)容的規(guī)制。

本文通過研究發(fā)現(xiàn)，我國大多數(shù)關(guān)于轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度的研究基本上只從“保護消費者知情權(quán)”單一角度出發(fā)，由此提出相應(yīng)完善建議，并未從理論上探討該制度存在的理論基礎(chǔ)。從法學(xué)理論的視角來看，對任何問題的法律規(guī)制不單單體現(xiàn)在具體制度層面，更重要的是立法者對某一問題的態(tài)度或立法價值選擇問題，這在《刑事訴訟法》中的體現(xiàn)比較明顯，刑事訴訟的目的到底是偏重于追究犯罪還是注重人權(quán)保障，不同的價值選擇則會導(dǎo)致具體制度的側(cè)重點不同。故在探討轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的具體完善措施之前，只有首先論證轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度存在的理論基礎(chǔ)，才能夠為具體法律制度的完善提供理論指導(dǎo)。否則，僅以査缺補漏的方式完善實在法體系，其實際意義都相當(dāng)有限。

2 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的理論基礎(chǔ)

任何一項法律制度的背后都有理論基礎(chǔ)作為支撐，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度也不例外。本文將著重從兩個角度論述該制度的理論基礎(chǔ)。

2.1 消費者知情權(quán)的保障

由于轉(zhuǎn)基因食品的安全性問題存在不確定性，由此產(chǎn)生了消費者對轉(zhuǎn)基因食品知情權(quán)訴求的日益增長。但根據(jù)我國目前公眾對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度，如果生產(chǎn)商主動公開哪些屬于轉(zhuǎn)基因食品，必然會降低轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的市場競爭力，生產(chǎn)者考慮到自身收益問題不會主動披露相關(guān)信息。因此，生產(chǎn)者與消費者之間在轉(zhuǎn)基因食品方面存在著信息嚴(yán)重不對等現(xiàn)象，這一現(xiàn)象無法通過市場調(diào)解機制及時保障消費者的知情權(quán)，故需要政府對此進行干預(yù)，通過轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度來保障消費者的知情權(quán)。根據(jù)國際慣例，各國都不同程度地規(guī)定了轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度，都旨在保障消費者的知情權(quán)。此外，消費者作為社會經(jīng)濟中的弱勢群體，其知情權(quán)得到法律承認(rèn)并受到法律的保護，故消費者要求對轉(zhuǎn)基因食品享有知情權(quán)的訴求具有法律正當(dāng)性及現(xiàn)實需要。

2.2 消費者知情權(quán)與公共利益之間之平衡

雖然消費者享有知情權(quán)是一項法定權(quán)利，但權(quán)利行使并非沒有邊界，“超越了權(quán)利的限度，就可能走向權(quán)利濫用”，對知情權(quán)的不當(dāng)擴大，意味著對生產(chǎn)商披露義務(wù)的加重，法律過度干預(yù)商業(yè)言論自由不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì);同時，轉(zhuǎn)基因技術(shù)在我國的發(fā)展與應(yīng)用也意味著我國社會技術(shù)的進步，可以提升消費者的福祉，同樣符合社會公共利益的需要。這也就意味著消費者轉(zhuǎn)基因食品知情權(quán)與社會公共利益之間也可能產(chǎn)生沖突。故由此可以得出結(jié)論：標(biāo)識制度的理論基礎(chǔ)不僅僅是消費者知情權(quán)的保障，還包括知情權(quán)與公共利益之間的價值平衡。

3 我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之不足

3.1 標(biāo)識閾值制度的缺失

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》及《食品標(biāo)識管理規(guī)定》是迄今為止我國關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識等內(nèi)容有著詳細(xì)規(guī)定的規(guī)章制度。但上述兩項規(guī)章制度中并未規(guī)定“標(biāo)識閾值”概念及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、范圍，而是采取以定性為標(biāo)準(zhǔn)的制度設(shè)計。食品或原料中只要含有標(biāo)識目錄內(nèi)轉(zhuǎn)基因生物成分，無論成分多少，生產(chǎn)商必須對此產(chǎn)品進行標(biāo)識，只有食品中標(biāo)識目錄內(nèi)轉(zhuǎn)基因生物成分“零含量”，才可以豁免標(biāo)識。這種嚴(yán)苛的規(guī)定一方面會在執(zhí)行中產(chǎn)生困難，很難保證標(biāo)識制度的有效執(zhí)行;另一方面并未合理消費者知情權(quán)，有可能造成權(quán)利濫用，同時也顯示政府對轉(zhuǎn)基因食品市場有過度干預(yù)之嫌，并未考慮到消費者知情權(quán)與商業(yè)自由或公共利益之間的利益平衡關(guān)系。

3.2 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識范圍較窄

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》自2002年頒布實施以來，并未對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物目錄進行更新，即便該規(guī)定在2017年經(jīng)過修訂，也未對此內(nèi)容的范圍進行擴展。從上述規(guī)定可以看出，強制標(biāo)識的目錄僅限于五類農(nóng)產(chǎn)品，可見強制標(biāo)識的范圍是比較窄的;同時管理辦法以列舉方式說明需標(biāo)識的食品種類，具有嚴(yán)重滯后性和僵化性，不利于根據(jù)實際情況而及時作出執(zhí)法上的變通。在國際食品貿(mào)易日益繁榮的狀態(tài)下，將會有更多的轉(zhuǎn)基因食品出現(xiàn)在我國市場之中，我過這種列舉式的規(guī)定遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會貿(mào)易市場的發(fā)展。

3.3 轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之監(jiān)管不健全

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的監(jiān)管工作由農(nóng)業(yè)部和農(nóng)業(yè)行政主管部門進行負(fù)責(zé)，但并未進行相應(yīng)職權(quán)劃分，且具體的法律規(guī)定中也未明確監(jiān)督的方式、方法，有可能造成執(zhí)法過程中出現(xiàn)無法可依的狀態(tài)，不利于對標(biāo)識工作展開有效的監(jiān)督。同時，相關(guān)執(zhí)法人員由于不具備專業(yè)知識，即便是在嚴(yán)格執(zhí)法中也很難發(fā)現(xiàn)真正問題，影響監(jiān)督的效果。

由于我國信息共享機制并未完全建立，且相關(guān)決策的不公開性，導(dǎo)致社會公眾無法參與到對標(biāo)識工作的社會監(jiān)督中，例如，負(fù)責(zé)監(jiān)督的人員及機構(gòu)的產(chǎn)生、改選程序等內(nèi)容并未向公眾公開，這種封閉性容易導(dǎo)致“暗箱操作”之嫌，不利于落實社會公眾對標(biāo)識制度的監(jiān)督，同時政府的行為也不能及時得到社會公眾的監(jiān)督。

4 健全轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之對策

4.1 建立標(biāo)識閾值制度

4.1.1 合理構(gòu)建標(biāo)識閾值概念

標(biāo)識閾值是轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的一種規(guī)制工具，立法者預(yù)先設(shè)定的食品中轉(zhuǎn)基因成分含量的臨界值，如相關(guān)轉(zhuǎn)基因成分含量超過該臨界值時，則相關(guān)食品必須予以標(biāo)識，反之可得到標(biāo)識豁免。標(biāo)識閾值的大小，反映出政府干預(yù)轉(zhuǎn)基因食品市場的程度及對消費者知情權(quán)限制的態(tài)度。

在對轉(zhuǎn)基因?qū)嵤?biāo)識制度的國家和地區(qū)都規(guī)定了標(biāo)識閾值概念及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)值。但閾值概念在理論上有不同的表述。一種觀點認(rèn)為，閾值指的是某一食品成分中轉(zhuǎn)基因成分占該食品成分的重量百分比，例如當(dāng)某一含有大豆成分的食品中，其轉(zhuǎn)基因大豆的含量占該食品中大豆成分總量的比例超過一定比例時，需要對該食品進行標(biāo)識;另一種觀點則認(rèn)為閾值是指，在食品DNA中，某一食品成分中轉(zhuǎn)基因成分的外源基因拷貝數(shù)與該食品成分內(nèi)源參照基因拷貝數(shù)的比值。本文認(rèn)為，對標(biāo)識閾值的概念確定應(yīng)當(dāng)與國際上通行做法保持一致，有利于我國閾值標(biāo)準(zhǔn)的確定，同時能夠在國際貿(mào)易中避免不必要麻煩;且考慮到在我國現(xiàn)行有效的轉(zhuǎn)基因成分檢測國家標(biāo)準(zhǔn)中，絕大多數(shù)為DNA檢測方法。因此，本文認(rèn)同上述第二種觀點確定的閾值概念。

4.1.2 合理界定標(biāo)識閾值

由于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品標(biāo)識標(biāo)準(zhǔn)值的確定缺乏科學(xué)的依據(jù)， 且尚未有任何科學(xué)實驗可以證明轉(zhuǎn)基因含量的不同對食品安全性存在何種影響。故，各國對閾值的確定都有各不相同。例如，2002年歐盟將轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的閥值從1%降低到0.9%，表明歐盟對轉(zhuǎn)基因食品管制更加嚴(yán)格的一種態(tài)度;日本、俄羅斯、泰國將標(biāo)識閾值確定為5%。;我國臺灣地區(qū)將閾值調(diào)整為3%。通過對域外國家和相關(guān)地區(qū)的制度考察，本文認(rèn)為，閾值確定不當(dāng)或不合理，會阻礙轉(zhuǎn)基因技術(shù)在我國的發(fā)展，因此我國閾值的確定應(yīng)考慮綜合因素。例如，我國現(xiàn)有轉(zhuǎn)基因技術(shù)水平，社會公眾對轉(zhuǎn)基因食品的接受度等，在經(jīng)過合理論證基礎(chǔ)上來作出判斷。故本文認(rèn)為可以將閾值限定在一定范圍之內(nèi)，而不只是確定為某一確定值，這種范圍的確定可以兼顧我國現(xiàn)有實際情況及我國未來在轉(zhuǎn)基因領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r。在綜合各種因素基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為可以將閾值設(shè)置在0.9%到3%之間，這一范圍未超出各國確定閾值的最低值和最高值，且與國際的相關(guān)規(guī)定較為符合。這表明在食品生產(chǎn)者偶然混入了轉(zhuǎn)基因成分，而且含量在閾值允許范圍內(nèi)，生產(chǎn)者享有標(biāo)識豁免權(quán)利，可以節(jié)約生產(chǎn)成本，兼顧了消費者知情權(quán)與生產(chǎn)者權(quán)益及社會公共利益之間的平衡。

4.2 合理擴大強制標(biāo)識目錄范圍

從相關(guān)法律制度的表述可以看出，我國對轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度采取了與歐盟一樣的強制標(biāo)識制度，這反應(yīng)我國重視消費者對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的知情權(quán)。但我國的強制標(biāo)識目錄僅包括列舉的五類，十余年來并未發(fā)生任何改變。實踐中，我國轉(zhuǎn)基因食品的種類越來越多，數(shù)目繁雜，該項規(guī)定不能涵蓋市場上已經(jīng)出現(xiàn)的新型轉(zhuǎn)基因食品類型，這種列舉式的規(guī)定具有嚴(yán)重滯后性。

因此，本文認(rèn)為，可以從兩個角度來完善強制標(biāo)識目錄。一方面，增加標(biāo)識目錄的種類，以滿足對當(dāng)下市場中已出現(xiàn)的新型轉(zhuǎn)基因食品的管理，保障消費者對新型轉(zhuǎn)基因食品的知情權(quán);另一方面，采用“列舉+概括”的立法方式完善對強制標(biāo)識目錄的規(guī)定，縱觀我國其他部門法的規(guī)定，大多都是采取這種立法方式，當(dāng)出現(xiàn)新的情形時，可以司法解釋或其他方式對某種現(xiàn)象作出解釋，而不是動輒就以修法的方式應(yīng)對。這種立法模式可以克服目前列舉式立法的缺陷，順應(yīng)市場未來的發(fā)展趨勢。

4.3 健全轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之監(jiān)督制度

4.3.1 增加轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)管主體

我國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)管機構(gòu)僅包括農(nóng)業(yè)部及農(nóng)業(yè)行政主管部門，但轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度涉及到農(nóng)業(yè)、工商、環(huán)保等多個領(lǐng)域，僅由農(nóng)業(yè)行政部門進行監(jiān)管顯然難以達(dá)到監(jiān)管預(yù)期效果。同時，通過對美國轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度的研究，可以了解到，美國對轉(zhuǎn)基因的監(jiān)管是由四個部門共同進行監(jiān)管，具體包括：美國衛(wèi)生與福利部下屬的食品藥品管理局、美國環(huán)境保護局、美國農(nóng)業(yè)部下屬的食品安全檢驗局和動植物健康檢驗局。因此，我國可以確立“農(nóng)業(yè)行政部門為主導(dǎo)，工商、質(zhì)檢等多個部門協(xié)調(diào)”的監(jiān)管體系，擴大監(jiān)管主體范圍，從各方面完善和加強對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)督。

4.3.2 明確劃分各監(jiān)管部門的職權(quán)權(quán)限

在明確監(jiān)管主體之基礎(chǔ)上，法律應(yīng)明確劃分各職能部門的職權(quán)，避免出現(xiàn)相互推諉等不作為現(xiàn)象。本文認(rèn)為，應(yīng)以農(nóng)業(yè)部作為主導(dǎo)，加強其他機構(gòu)的參與，相互配合制約，發(fā)揮各自部門優(yōu)勢。因此建議由農(nóng)業(yè)部對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)管方式等內(nèi)容進行統(tǒng)一制定，例如，質(zhì)量監(jiān)管部門對轉(zhuǎn)基因食品在生產(chǎn)過程中的相關(guān)指標(biāo)實行監(jiān)督管理;工商管理部門對其在市場流通情況實行監(jiān)督，并定期向公眾公布檢查結(jié)果等;同時，監(jiān)管機構(gòu)需要加大抽檢監(jiān)測力度，對于違法違規(guī)現(xiàn)象應(yīng)依法給予嚴(yán)厲處罰，并將該行為進行通報。

本文認(rèn)為，在確立行政部門對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)管之外，還應(yīng)當(dāng)在充分賦予社會公眾知情權(quán)基礎(chǔ)上，完善公眾對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的監(jiān)督力度。公民是社會組成的重要部分，只有賦予公民監(jiān)督權(quán)利，才能夠更好地實現(xiàn)執(zhí)法效果。因此，本文建議，政府應(yīng)加大相關(guān)決策程序的公開化與透明程度，例如，轉(zhuǎn)基因食品檢測所采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。同時社會監(jiān)督能使轉(zhuǎn)基因食品轉(zhuǎn)標(biāo)識制度獲得最大程度的遵守。

5 結(jié)語

轉(zhuǎn)基因食品方面的法律規(guī)制涉及到各個方面，如生產(chǎn)、流通、運營、風(fēng)險規(guī)制等，而轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度作為法律規(guī)制的重要一項內(nèi)容，該制度的理論基礎(chǔ)在于消費者知情權(quán)之保障以及消費者知情權(quán)與社會公共利益之間之平衡，只有明確該制度賴以存在的理論基礎(chǔ)，才能夠更好地完善具體制度。我國對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的規(guī)定大致已形成一套制度體系，但仍然存在不足之處。例如，標(biāo)識閾值制度的缺失不利于實現(xiàn)消費者知情權(quán)與社會公共利益之間的利益平衡;我國強制標(biāo)識目錄的范圍較窄以及立法模式不能適應(yīng)當(dāng)前社會的需求和發(fā)展;同時，我國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度之監(jiān)管體系并不完善，部門職能劃分不明確。因此，我國應(yīng)在對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度法理基礎(chǔ)進行充分認(rèn)識的前提下，聯(lián)系我國實際情況，建立標(biāo)識閾值制度、擴大轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識目錄范圍，修改其立法模式，并建立健全對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的監(jiān)管制度，以充分發(fā)揮轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度的功能。

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