孟祥虎

[摘要]能源始終是關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，能源行業(yè)的發(fā)展始終是人們關(guān)注的重點(diǎn)，在能源監(jiān)管中，社會(huì)性監(jiān)管則關(guān)注能源與其周遭諸多因素共存的問(wèn)題，主要包括生態(tài)環(huán)境、行業(yè)安全和能源消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。然而我國(guó)對(duì)于能源社會(huì)性監(jiān)管存在立法不完善、監(jiān)管主體單一不充分、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題，提出完善《能源法》等法律法規(guī)、多元化的監(jiān)督主體以及提高監(jiān)督能力的建議，以此加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管，促進(jìn)能源行業(yè)的安全和持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]能源;社會(huì)性;能源監(jiān)管;監(jiān)管能力

[中圖分類號(hào)]F20

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2019）07-0127-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2019.07.053

[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

能源作為一種推動(dòng)國(guó)家、社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力來(lái)源，在生產(chǎn)生活中發(fā)揮著基礎(chǔ)的推動(dòng)作用，若使之成為促進(jìn)國(guó)家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的中堅(jiān)力量，需要將能源的開(kāi)發(fā)利用恰到好處，因此隨著我國(guó)能源領(lǐng)域法律法規(guī)相繼出臺(tái)，逐漸意識(shí)到能源行業(yè)的重要性，只有將能源的開(kāi)發(fā)利用放在突出位置，通過(guò)制定完善的法律制度更好地把握能源行業(yè)發(fā)展命脈，從而體現(xiàn)出能源中流砥柱的作用。

一、能源監(jiān)管的相關(guān)概念

（一）能源及能源監(jiān)管

能源，全稱“能量資源”?？蓮闹蝎@得熱能、機(jī)械能、電能或核能等各種形式能量的一切自然資源。在被人類開(kāi)發(fā)和利用后，具有了資源屬性和商品屬性。能源的資源屬性在法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ谀茉歹r少研究，但是能源蘊(yùn)含的商品屬性具有商品的一般屬性同時(shí)兼具能源的特殊屬性，故而一直被法學(xué)家所爭(zhēng)論。

能源監(jiān)管是指國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)對(duì)能源的各個(gè)處置環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和管控以達(dá)到糾正市場(chǎng)失靈和保護(hù)交易安全的目的。能源監(jiān)管主要表現(xiàn)為能源監(jiān)管部門的行政行為，能源行業(yè)的監(jiān)管雖然較其他行業(yè)的監(jiān)管較為嚴(yán)密，但其仍然是處在市場(chǎng)交易的大環(huán)境下，重點(diǎn)關(guān)注能源行業(yè)的國(guó)家控制與市場(chǎng)交易之間的矛盾有聯(lián)系。通過(guò)這種能源的監(jiān)管所期達(dá)到的微觀目的是能源價(jià)值的高效利用和交換價(jià)值的最大限度發(fā)揮;其宏觀目的是保障能源行業(yè)的有序健康運(yùn)轉(zhuǎn)，也即彌補(bǔ)能源市場(chǎng)的缺陷，促進(jìn)能源行業(yè)的發(fā)展。

（二）能源監(jiān)管的分類

對(duì)于能源的監(jiān)管范圍較寬泛，按照監(jiān)管的目的和對(duì)象不同進(jìn)行區(qū)分，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的著眼點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)法中的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的方向。而社會(huì)性監(jiān)管為本文研究重點(diǎn)，其針對(duì)的多為能源有關(guān)的保障性監(jiān)管，主要包括生態(tài)環(huán)境的和能源行業(yè)的安全以及消費(fèi)者權(quán)益的保障等。

二、我國(guó)能源社會(huì)性監(jiān)管的現(xiàn)狀及不足

（一）我國(guó)關(guān)于能源監(jiān)管的立法不完善

法律依據(jù)是能源監(jiān)管的前提和保障，然而在我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定中，法律層面缺乏具有普遍效力的基本法，僅有《電力法》《煤炭法》等特別法，自2007年確立《能源法》立法工作以來(lái)，《能源法》的出臺(tái)備受關(guān)注，然而十年之后，仍未見(jiàn)其蹤影。根據(jù)上文所述，能源監(jiān)管涉及能源的合理開(kāi)發(fā)和高效利用，其對(duì)能源行業(yè)的發(fā)展有重要意義，尤其是能源的社會(huì)性監(jiān)管對(duì)于生態(tài)保護(hù)，行業(yè)安全，社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮著不可替代的作用。反觀我國(guó)法律體系，在能源領(lǐng)域，能源的監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)散見(jiàn)于各特別法之中，互相之間不成體系，沒(méi)有一套完整的監(jiān)管法律。

（二）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)規(guī)范，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)代表了一個(gè)行業(yè)的技術(shù)水平，同時(shí)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是保障生態(tài)環(huán)境和行業(yè)安全的一道重要防線，然而，在我國(guó)能源行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中，有利害關(guān)系的能源企業(yè)對(duì)于某些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定具有主導(dǎo)權(quán)，這就會(huì)為某些強(qiáng)勢(shì)能源企業(yè)提供為了自身利益而刻意制定符合其利益的不公平或者低要求的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，獲取不正當(dāng)利益的機(jī)會(huì)。以石油行業(yè)名為：鉆井井控裝置組合配套、安裝調(diào)試與維護(hù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為例，其起草的主要單位是中國(guó)石油集團(tuán)川慶鉆探工程有限公司鉆采工程技術(shù)研究院等。無(wú)疑，一線能源開(kāi)采企業(yè)確實(shí)能夠?yàn)橹贫茖W(xué)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)參考能源企業(yè)的建議，但是標(biāo)準(zhǔn)制定的控制權(quán)應(yīng)當(dāng)與能源企業(yè)相分離以保證制定的科學(xué)公正。

（三）能源行業(yè)信用體系建設(shè)不夠健全

我國(guó)國(guó)家能源局在2016年印發(fā)的《能源行業(yè)信用體系建設(shè)實(shí)施意見(jiàn)（2016-2020年）》中提出，到2020年，信用制度和標(biāo)準(zhǔn)體系基本健全，全國(guó)統(tǒng)一的能源行業(yè)信用信息共享交換平臺(tái)和“信用能源”網(wǎng)站建設(shè)完成并良好運(yùn)行，建設(shè)信用專業(yè)人才隊(duì)伍，全行業(yè)的信用意識(shí)和信用水平得到顯著增強(qiáng)。在建設(shè)過(guò)程中仍然存在以下問(wèn)題：

第一，失信的懲罰力度不足以維持信用體系的權(quán)威。我國(guó)當(dāng)前的懲罰力度不足，例如實(shí)行核準(zhǔn)管理的項(xiàng)目，以欺詐、賄賂等不正當(dāng)手段取得項(xiàng)目核準(zhǔn)文件的信用行為，國(guó)家能源局將這種行為認(rèn)定為嚴(yán)重失信，但是對(duì)該行為的處罰僅為財(cái)產(chǎn)處罰。由此看來(lái)處罰力度較輕，不能發(fā)揮信用體系的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)管的最終目的。第二，信用體系的宣傳力度不足以提高全行業(yè)的信用意識(shí)。之所以建設(shè)能源行業(yè)的信用體系，是因?yàn)橄Ｍ云髽I(yè)的信譽(yù)為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)能源企業(yè)信譽(yù)意識(shí)。然而當(dāng)前情況下，對(duì)于失信人員的公告僅在出示在相關(guān)網(wǎng)站上，對(duì)能源企業(yè)的信譽(yù)并未造成震懾的影響，同時(shí)也不能培養(yǎng)普通消費(fèi)者關(guān)注企業(yè)信用情況的習(xí)慣。第三，對(duì)于失信行為，國(guó)家能源局以列舉方式不能完整涵蓋所有失信行為，容易給能源企業(yè)投機(jī)提供漏洞。根據(jù)國(guó)家能源局2017年12月發(fā)布的《能源行業(yè)市場(chǎng)主體信用行為清單（2018版）》可以看出，這種列舉使企業(yè)開(kāi)展新的惡意行為有機(jī)可乘，因新行為并不在信用行為清單中，無(wú)法認(rèn)定該行為構(gòu)成失信，進(jìn)而給予處罰。

三、行業(yè)社會(huì)性監(jiān)管的比較研究

（一）美國(guó)能源行業(yè)的監(jiān)管

美國(guó)能源監(jiān)管的最主要的特點(diǎn)之一就是政監(jiān)分離，美國(guó)能源主管部門為能源部（DepartmentofEnergy，簡(jiǎn)稱DOE）主要是對(duì)能源行業(yè)的行政管理工作。美國(guó)能源監(jiān)管部門主要為聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)（FederalEnergyRegulatoryCommission，簡(jiǎn)稱FERC）主要承擔(dān)洲際能源行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，雖為能源部下屬的機(jī)構(gòu)，但FERC卻是一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)能源有關(guān)的法律及政策實(shí)施的監(jiān)督。這種將管理與監(jiān)督分離的組織模式，一方面可以保證監(jiān)督獨(dú)立高效地發(fā)揮其作用，把能源的監(jiān)督放在突出位置，另一方面可以清晰政府職責(zé)，使職責(zé)不同的政府工作部門高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）英國(guó)能源監(jiān)管優(yōu)化

英國(guó)擁有豐富的能源資源，但是在20世紀(jì)之前，英國(guó)的能源行業(yè)監(jiān)管混亂，成效一般并致使能源行業(yè)發(fā)展緩滯，1997年英國(guó)政府開(kāi)起來(lái)能源監(jiān)管優(yōu)化項(xiàng)目。英國(guó)能源監(jiān)管的主要部門為天然氣和電力市場(chǎng)辦公室（OFUEM），該部門為英國(guó)貿(mào)工部下屬單位，但是OFUEM同樣是獨(dú)立于英國(guó)政府大臣獨(dú)立存在工作部門。在監(jiān)管優(yōu)化中，英國(guó)能源監(jiān)管采用由政府和企業(yè)共同組成監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式有助于協(xié)調(diào)政府與能源企業(yè)之間的關(guān)系，制定符合當(dāng)下能源行業(yè)具體情況的能源政策，加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)的了解和監(jiān)督。

（三）德國(guó)能源行業(yè)協(xié)會(huì)在能源監(jiān)督中發(fā)揮作用

德國(guó)的能源管控部門為德國(guó)經(jīng)濟(jì)勞動(dòng)部，主要對(duì)壟斷，市場(chǎng)失靈及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，而能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管則主要是通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)或其他中介機(jī)構(gòu)與能源企業(yè)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，從而保證政府有關(guān)能源的法律和政策得到有效的實(shí)施。德國(guó)政府認(rèn)為，政府規(guī)制與行業(yè)協(xié)會(huì)的自我管理相結(jié)合的監(jiān)管方式能夠有效地對(duì)能源行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。德國(guó)能源資源儲(chǔ)量較少，尤其是石油天然氣等不可再生能源，因此德國(guó)能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管更加注重的是節(jié)能及可再生資源的開(kāi)發(fā)。德國(guó)一直推行節(jié)能減排的政策，希望以此可以降低能源消耗，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

四、國(guó)能源行業(yè)社會(huì)性監(jiān)管的完善建議

（一）完善我國(guó)能源及能源監(jiān)管方面的法律法規(guī)，促進(jìn)能源法律體系的完善

上文所述，我國(guó)至今仍未出臺(tái)《能源法》，作為能源領(lǐng)域的基本法，其具有重要的領(lǐng)導(dǎo)作用和地位，同時(shí)我國(guó)仍然欠缺能源監(jiān)管領(lǐng)域的立法，甚至都沒(méi)有專門的能源監(jiān)管的法規(guī)及規(guī)章。立法是法律實(shí)施的前提，是能源監(jiān)管的前提，因此要加強(qiáng)能源監(jiān)督領(lǐng)域的立法。

（二）推進(jìn)多元化的監(jiān)督與管理體系

在社會(huì)性監(jiān)管視野下，多元的監(jiān)管主體有利于形成全面完善的監(jiān)管。

1.行業(yè)協(xié)會(huì)

行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)內(nèi)專業(yè)的自發(fā)性組織，對(duì)于行業(yè)的發(fā)展具有領(lǐng)導(dǎo)作用，要想發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在能源社會(huì)性監(jiān)管的作用，需要加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)以下方面的建設(shè)：首先，要突出行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性建設(shè)，行業(yè)協(xié)會(huì)因?yàn)閷?duì)能源行業(yè)情況熟悉，且協(xié)會(huì)成員均為專業(yè)人士，但是因?yàn)樾袠I(yè)協(xié)會(huì)工作人員多與行業(yè)企業(yè)成員存在利害關(guān)系，行業(yè)協(xié)會(huì)若要發(fā)揮其監(jiān)管職責(zé)，最為重要的是保證自律，只有提高行業(yè)協(xié)會(huì)的自律意識(shí)，自覺(jué)監(jiān)管行業(yè)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。其次，提高能源行業(yè)協(xié)會(huì)的法律地位，并使得行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威性提高。我國(guó)能源行業(yè)的行業(yè)協(xié)會(huì)，當(dāng)前看來(lái)社會(huì)及普通公民對(duì)其認(rèn)知度并不高，那么就需要通過(guò)法律授權(quán)，或者廣泛宣傳等方式，讓行業(yè)協(xié)會(huì)的作用和職權(quán)被廣泛了解。最后，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管作用，需要強(qiáng)制能源企業(yè)加入行業(yè)協(xié)會(huì)并接受行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督。當(dāng)行業(yè)協(xié)會(huì)擁有監(jiān)管職責(zé)且具有處罰的權(quán)力時(shí)，能源企業(yè)為了躲避監(jiān)管可能會(huì)故意不加入行業(yè)協(xié)會(huì)為了規(guī)避這一問(wèn)題，能源企業(yè)在成立之初強(qiáng)制入會(huì)，保證行業(yè)協(xié)會(huì)可以全面掌握整個(gè)行業(yè)所有的成員，方便其監(jiān)管。

2.新聞媒體

發(fā)揮媒體在監(jiān)督方面的作用同樣可以為能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管提供新的路徑，需要注意以下問(wèn)題：一方面，新聞媒體對(duì)于能源行業(yè)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)常態(tài)化。筆者認(rèn)為，新聞媒體應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督的職責(zé)，在能源行業(yè)，不僅要關(guān)注作為少數(shù)的能源事故的發(fā)生和處理，更要關(guān)注作為大多數(shù)的正常運(yùn)行的能源企業(yè)是否符合生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是否按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)從事安全生產(chǎn)。另一方面，傳媒被認(rèn)為具有獨(dú)立性、中立性和公共性，其報(bào)道的應(yīng)當(dāng)是“真實(shí)生活事件”。在對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞，能源安全及能源消費(fèi)者權(quán)益受損情況進(jìn)行報(bào)到時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循客觀真實(shí)的原則進(jìn)行報(bào)道，這是新聞媒體作為能源行業(yè)社會(huì)性監(jiān)管的多元主體之一必須嚴(yán)格遵守的。

（三）完善能源行業(yè)信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用體系的監(jiān)管作用

1.加強(qiáng)失信人員（企業(yè)）的懲處力度，提高能源行業(yè)信用體系的威懾力。我國(guó)正在建立各行業(yè)的信用體系，要想發(fā)揮信用體系對(duì)于行業(yè)的監(jiān)管舉足輕重的作用，關(guān)鍵要素就是對(duì)失信人員（企業(yè)）的懲罰力度。強(qiáng)化能源行業(yè)信用體系應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面做起：一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府與司法部門的聯(lián)動(dòng)，多方面加強(qiáng)對(duì)失信人員的監(jiān)管。發(fā)揮司法部門的權(quán)威性與政府部門的靈活性，更好的監(jiān)管能源行業(yè)企業(yè)和個(gè)人的信用行為;另一方面，嚴(yán)格限制失信人員的經(jīng)營(yíng)行為，以招投標(biāo)為例，在編寫(xiě)招標(biāo)文件時(shí)就明確限定信用等級(jí)，不符合信用標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)不得參與招投標(biāo)，尤其是在國(guó)家主持的大型項(xiàng)目上，以此方法來(lái)限制企業(yè)營(yíng)利和發(fā)展，將會(huì)使更多的企業(yè)遵守信用，合規(guī)從事能源行業(yè)各項(xiàng)工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)管的目的。

2.擴(kuò)大能源行業(yè)信用體系的影響范圍，加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)信用體系的宣傳力度。能源信用體系當(dāng)前宣傳力度不足，僅在行業(yè)內(nèi)部具有相關(guān)的影響，而且在相關(guān)網(wǎng)站上的訪問(wèn)寥寥無(wú)幾。

3.失信行為的法律表達(dá)應(yīng)該由列舉式變?yōu)榱信e式與概括式相結(jié)合，為可能出現(xiàn)的更多失信行為同樣予以規(guī)范。我國(guó)當(dāng)前的“清單式”的失信行為，雖然容易對(duì)失信行為進(jìn)行認(rèn)定，但是不免會(huì)致使有些失信行為遺漏在監(jiān)管的范圍之外，采用列舉式與概括式相結(jié)合的方式，從具象到抽象全面的表述失信行為，保證對(duì)于失信行為的界定不會(huì)因?yàn)闀r(shí)間和技術(shù)的進(jìn)步而失去意義。

（四）提高能源社會(huì)性監(jiān)管的監(jiān)管能力

監(jiān)管力度決定了監(jiān)管的效果，筆者從兩個(gè)方面探討如何提升能源監(jiān)管的能力。一方面，引入更多的專業(yè)人士進(jìn)入監(jiān)管領(lǐng)域，從專業(yè)的角度加強(qiáng)對(duì)能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管。專業(yè)人士了解行業(yè)的實(shí)際情況，對(duì)于行業(yè)現(xiàn)存和發(fā)展面臨的問(wèn)題有清晰深刻的了解，更容易發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問(wèn)題和隱患。另一方面，能源行業(yè)的社會(huì)性監(jiān)管上更加注重能源行業(yè)與社會(huì)等各種因素之間的關(guān)系，適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大地方能源監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管權(quán)力，對(duì)于能源行業(yè)的發(fā)展會(huì)帶來(lái)一定的益處。

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