曹水清，孟一姝，周江濤

（1.山東省行政管理科學研究所，濟南 250011；2.濟南市槐蔭區(qū)人民檢察院，濟南 250023）

一、S省2013年—2016年民事檢察建議制度的運行情況

2013年，四類民事檢察建議辦理總數為2547件，其中再審檢察建議440件，審判程序監(jiān)督檢察建議1109件，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議948件，改進工作檢察建議50件。2014年，四類民事檢察建議辦理總數為2242件，其中再審檢察建議240件，審判程序監(jiān)督檢察建議1222件，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議771件，改進工作檢察建議9件。2015年，四類民事檢察建議辦理總數為1519件，其中再審檢察建議205件，審判程序監(jiān)督檢察建議640件，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議648件，改進工作檢察建議26件。2016年，四類民事檢察建議辦理總數為1919件，其中再審檢察建議237件，審判程序監(jiān)督檢察建議790件，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議874件，改進工作檢察建議17件（見圖1）。

圖1 2013年至2016年S省檢察機關檢察建議辦理數量

根據S省檢察建議辦案數量并結合有關調研內容，可以看出民事檢察建議工作呈現如下幾個特點：

（一）總體平穩(wěn)但有輕微下降趨勢

從年度來看，民事檢察建議數量總體平穩(wěn)，但有輕微下降趨勢。其中，2013年至2015年，處于下降趨勢，2015年總數量最少，但2016年又有所回升。2013年，再審檢察建議尚有440件，但之后3年便基本維持在240件左右，降幅將近50%。審判程序檢察建議前兩年的數量也十分可觀，均超過了1100件，但2015年便下滑到640件，2016年雖有回升，但也僅僅只有790件，未能再次突破千件。執(zhí)行監(jiān)督檢察建議相對平穩(wěn)，最高的年度不超過950件，最低的年度也不少于640件。并且，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議數量在2013年和2014年中均少于審判監(jiān)督檢察建議，但2015年起數量首次超過審判程序檢察建議后，在2016年進一步擴大優(yōu)勢，顯示了其強勁的增長勢頭。改進工作類檢察建議由于數量較少，基本可以忽略不計。

（二）審判程序監(jiān)督類和執(zhí)行監(jiān)督類數量占據絕對優(yōu)勢地位

從內部結構來看，審判程序監(jiān)督類和執(zhí)行監(jiān)督類數量占據絕對優(yōu)勢地位，且兩者比重基本相當。其中，2013年，再審檢察建議占比17.3%，審判程序檢察建議占比43.5%，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議占比37.2%，改進工作檢察建議僅僅占比2%。2014年，再審檢察建議占比10.7%，審判程序檢察建議占比54.5%，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議占比34.4%，改進工作檢察建議僅僅占比0.4%。2015年，再審檢察建議占比13.5%，審判程序檢察建議占比42.1%，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議占比42.7%，改進工作檢察建議僅僅占比1.7%。2016年，再審檢察建議占比12.4%，審判程序檢察建議占比41.2%，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議占比45.5%，改進工作檢察建議僅僅占比0.9%?？梢姡瑢徟谐绦虮O(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督成為檢察建議的主要適用對象，并且兩者基本占比基本持平，均占40%左右；再審檢察建議占比與前兩者差距較大，在10%以上；改進工作類占比僅僅1%左右。

（三）絕大多數由基層檢察機關辦理

從檢察建議的辦理機關來看，絕大多數由基層檢察機關辦理。民事檢察建議的主要辦案力量集中在基層。無論是再審檢察建議，還是其他類別的檢察建議，基層檢察機關辦理的檢察建議案件數量占比90%以上。而市級院和省級院的主要職責在于辦理抗訴案件和對下指導，檢察建議類案件非常少。

（四）辦案力量存在地域上的不平衡

從地域上看，辦案力量存在不平衡。以2016年為例，辦理民事檢察建議最多的地區(qū)為276件，辦理案件最少的地區(qū)僅為9件。以2013年至2016年辦理的再審檢察建議為例，最多的地區(qū)提出再審檢察建議為271件，而最少的地區(qū)僅有8件。有的地區(qū)再審檢察建議的年度辦案數比較穩(wěn)定，而有個別地區(qū)在2013年有17件，以后3年則一件也沒有，波動性較大。即便考慮到地區(qū)人口、面積、經濟發(fā)展水平等差異，辦案數量如此懸殊，還是能夠反映各地辦案力量、辦案水平的不同。

（五）各類檢察建議采納情況存在差異

從采納情況來看，各類檢察建議并不相同。具體而言，再審檢察建議屬于對生效裁判進行監(jiān)督，且法律規(guī)定了嚴格的程序，因此法院對檢察機關的再審檢察建議采納率不是很高，或是不予受理，或是經審查后認為沒有達到“確有錯誤”標準而決定不予再審，或者再審后維持原判?？傊?，完全采納檢察機關的再審建議難度較大。而其他三類檢察建議則不同，由于其更具有柔性特征，且往往需要與法院進行充分溝通、協調，因此采納率往往較高。以W市為例，四年內再審檢察建議共發(fā)出50件，法院裁定再審43件，已改判37件；審判程序違法檢察建議發(fā)出75件，采納73件；執(zhí)行監(jiān)督檢察建議，發(fā)出74件，采納74件。由此可見，雖然再審檢察建議采納率也不低，但與其他類別檢察建議將近100%的采納率相比，還是有所差距。

二、民事檢察建議制度運行中存在的問題

（一）民事檢察建議在運行過程中存在的普遍問題

2012年，《民事訴訟法》修改后，民事檢察建議這種監(jiān)督方式正式在國家立法層面得到確認。由于配套制度不完善等原因，在實際運行過程中仍然存在著諸多問題。其中，普遍性的問題主要表現在：

1.名稱與內容的異化。對于檢察建議的內涵與外延，目前尚未形成定論。最高檢2009年制定：的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》（以下簡稱《檢察建議規(guī)定》（2009年版））規(guī)定:“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結合執(zhí)法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式?！憋@然，此處所指的檢察建議，其外延僅涵蓋民事檢察建議分類中的改進工作類檢察建議。而另外三種檢察建議，雖然頂著建議之名，實則行著監(jiān)督之實。再審檢察建議的目的是啟動再審程序，執(zhí)行監(jiān)督檢察建議和審判程序監(jiān)督檢察建議的目的是糾正執(zhí)行人員或審判人員的違法行為，三者均屬個案監(jiān)督，而非上述規(guī)定中所指的類案監(jiān)督。值得注意的是，最高檢于2019年2月26日公布新的《檢察建議規(guī)定》（2019年版）時已經有所修正，在其第二條中明確規(guī)定檢察建議的概念，并指出檢察建議是依法履行法律監(jiān)督職責的重要方式。遺憾的是，“檢察建議”的名稱仍然得到保留。這種名稱與內容的異化，導致上述三類檢察建議的效力得不到應有的保障。

2.整體質量不高。對于檢察建議的適用標準及制作程序，目前的規(guī)定過于原則，缺乏明確的指引。因此，不少地方檢察機關抑制不住追求考核成績的沖動，盲目擴大辦案數量，而對質量不夠重視。整體上看，S省的辦案數量較多，但存在類案較多，針對性不強，適用領域較窄等問題。檢察建議的水準不高，無疑會影響檢察機關的公信力和檢察建議的效力。

3.部分程序設計未能得到落實。主要表現在：（1）檢委會決定程序和備案制度流于形式。根據最高檢頒布的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《民事監(jiān)督規(guī)則》）第八十八條和一百零三條的規(guī)定，在提出再審檢察建議和執(zhí)行監(jiān)督檢察建議時，應當經檢委會決定。該制度的初衷在于，“再審檢察建議的監(jiān)督方式剛剛被民事訴訟法吸收，在目前階段，保證監(jiān)督質量和監(jiān)督效果更為重要。”［1］但是，由于檢察機關偏重于刑事業(yè)務的傳統，檢委會委員對民事檢察工作不甚熟悉，一般會采納民事檢察部門的意見，使得“通過檢委會決定來保障案件質量”［1］的制度設計落空。再審檢察建議的備案制度也是如此，其本身是為了“便于上級檢察院全面掌握下級檢察院再審檢察建議的情況，及時發(fā)現和糾正工作中出現的問題”［1］而出現，但實踐中往往是備而不查，沒有發(fā)揮上級檢察機關糾正問題的作用。（2）跟進監(jiān)督運用較少。鑒于檢察建議的柔性特征，檢察建議有時并不被采納。在此情況下，檢察機關應當評估未采納的合法性及正當性，并可由上一級檢察機關啟動跟進監(jiān)督程序。但是，上級檢察機關往往因無瑕顧及或不愿激發(fā)檢法矛盾等原因鮮少跟進，導致很多跟進監(jiān)督措施被束之高閣。

4.強制力不足。檢察建議在運行過程中，最大的問題便是缺乏強制力。比如再審檢察建議，只有達到“確有錯誤”的標準，才會以院長發(fā)現程序來審查是否再審。也就是說，再審檢察建議具有極大的不確定性，并不必然啟動再審程序。甚至，個別法院收到再審檢察建議后，長期不予回復，而檢察機關似乎也缺乏足夠的應對手段。所以，有觀點就中肯地指出，把檢察建議作為一種監(jiān)督方式是《民事訴訟法》立法的失誤，檢察建議從文義上看仍屬于工作建議，沒有強制效力，應確定更為準確的名稱，使其真正符合監(jiān)督措施的本質。［2］

（二）四類檢察建議在S省運行過程中存在的個性化問題

1.再審檢察建議存在的問題。一是再審檢察建議的適用范圍與抗訴范圍高度重合。根據《民事監(jiān)督規(guī)則》第八十三條規(guī)定，《民事訴訟法》第二百條規(guī)定的十三種抗訴事由中，十一種事由可以同時提出再審檢察建議。但兩者的監(jiān)督效果卻不盡相同，抗訴直接啟動再審程序，而再審檢察建議則未必。因此，同一情形會因檢察機關監(jiān)督手段的不同而出現不同的結果，不利于維護法律的統一實施。二是檢法兩家審查程序不對等。根據目前規(guī)定，提出再審檢察建議應當經本院檢察委員會決定。但是，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱民訴法司法解釋）第四百一十九條卻規(guī)定，法院在審查檢察建議時，需要先經過合議庭審查，在發(fā)現裁判文書確有錯誤需要再審時才會按照院長發(fā)現程序啟動再審。簡言之，對于再審檢察建議，法院合議庭即可直接決定不予再審，并不必然通過法院審委會程序決定。顯然，檢法兩家的程序不夠對等，有損檢察監(jiān)督權威。三是法院審查周期過長。由于法律和司法解釋對法院的受理審查期限并未進行規(guī)定，且《民訴法司法解釋》又規(guī)定了嚴苛的形式審查條件，因此，再審檢察建議案件在受理階段往往會滯留較長時間。另外，如果法院不予采納，檢察機關認為仍符合監(jiān)督條件，只能提請上級檢察機關抗訴，大大拉長了監(jiān)督周期，既無法保障監(jiān)督效果，又不利于盡早定紛止爭。

2.執(zhí)行監(jiān)督和審判程序監(jiān)督存在的問題。兩類檢察建議存在的主要問題是檢察建議影響力、知曉度較低，依當事人申請的案件數量較少，監(jiān)督范圍較窄，形不成規(guī)模效應。執(zhí)行監(jiān)督多集中在法院怠于執(zhí)行和超標的執(zhí)行方面，審判程序監(jiān)督多集中在嚴重超審限、送達程序違法和立案監(jiān)督等方面，而對執(zhí)行和審判程序中存在的其他問題則涉及較少。

3.改進工作檢察建議存在的問題。該類檢察建議存在的最大問題是，檢察機關側重于對民事訴訟內的個案監(jiān)督，而不善于進行類案監(jiān)督。雖然《民事監(jiān)督規(guī)則》列舉了四類監(jiān)督情形，既有民事訴訟內監(jiān)督，也有民事訴訟外監(jiān)督，但檢察機關囿于既有的個案監(jiān)督習慣，不善于總結分析，難以對類案提出針對性建議。

三、解決民事檢察建議運行困境的整體策略

針對民事檢察建議在運行過程中存在的普遍性問題，檢察機關需要內外兼修、剛柔并濟，才能不斷提升監(jiān)督效果。

（一）加強自身建設，確保監(jiān)督質量

1.多措并舉，不斷提升隊伍素質。相對刑事檢察而言，民事檢察存在明顯短板。在自偵部門轉隸后，應該抓住檢察機關內設機構改革機遇，成立專門部門或設置專業(yè)化辦案組，通過引進人才、業(yè)務培訓、業(yè)務競賽、觀摩學習等多種方式，不斷壯大民事檢察隊伍，提升檢察人員整體素質。

2.注重發(fā)揮“檢委會決定和上級院備案”制度的作用。要加強檢委會能力建設，讓檢委會委員熟悉民事檢察業(yè)務，能對民事檢察建議事項作出準確判斷。上級院可以成立檢察建議備案審查組，重點審查下級院民事檢察建議的合法性、正當性。必要時，上級院可以督促下級院進行整改。為了提升檢察建議質量，最高檢在制定《檢察建議規(guī)定》（2019年版）時專門設計了前置審核和事后備案的制度，即：業(yè)務部門在提出檢察建議前，應當由法律政策研究部門對檢察建議的“必要性、合法性、說理性”進行審核；檢察建議發(fā)出后，應當報上級院對口業(yè)務部門和法律政策研究部門進行雙重備案。該制度設計的初衷不難理解，關鍵是看落實效果。

（二）完善考核和案件評查機制，發(fā)揮導向作用

1.改變“唯數量論”的考核機制。長期以來，雖然一直強調數量和質量并重，但是由于質量難以評價，業(yè)務考核往往側重于數量考核。殊不知，追求數量而忽視質量會減損檢察建議的公信力，嚴重降低檢察機關的權威性。今后，可引入“逆向考核”辦法，對于那些錯發(fā)、濫發(fā)的情形，不僅不計算分數，還要適當扣分，以遏制“唯數量論”的做法。

2.擯棄“被監(jiān)督單位采納”的考核標準。實踐中，檢察建議是否得到采納，主要看被監(jiān)督單位是否書面回復、是否在回復中認可檢察建議內容。在此種考核導向作用下，檢察機關為追求采納率，不得不去和被監(jiān)督單位進行溝通、協調。此種做法會損及檢察監(jiān)督的權威性和嚴肅性，進一步弱化監(jiān)督剛性。因此，應當擯棄這種不合理的考核標準，改為對檢察建議的本身質量進行評判，不再以被監(jiān)督單位書面回復為必要條件。也就是說，即使被監(jiān)督單位未回復或者未采納，只要監(jiān)督正確，都應該予以鼓勵，并引導下級檢察機關繼續(xù)跟進監(jiān)督，以切實提高檢察建議剛性。

3.引入第三方評查機制。近年來，檢察機關高度重視案件質量工作，并由案件管理部門牽頭組織案件質量評查活動。但該種評查方式，畢竟屬于內部評查，難言客觀，弊病不少。因此，可邀請人民監(jiān)督員、特邀檢察員、高校學者、民事法官、律師等組成專家團，對檢察建議的合法性、必要性、說理性等進行評查，既保障中立性，又保障專業(yè)性，能夠起到案件評查的應有作用。當然，基于成本的考慮，并不需要專家團評查全部的案件，隨機抽取若干即可達到預期效果。

（三）強化跟進監(jiān)督，增強監(jiān)督剛性

對于檢察機關的監(jiān)督案件，如果人民法院有錯不糾，檢察機關的監(jiān)督任務并未完成，應依法跟進監(jiān)督或提請上級人民檢察院監(jiān)督。［1］122關于跟進監(jiān)督措施，雖然未在《民事訴訟法》上得以體現，但在《民事監(jiān)督規(guī)則》第一百一十七條和2011年的“兩高會簽文件”《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見》及2016年的“兩高執(zhí)行會簽文件”《關于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》中均有體現，形成了基本覆蓋所有檢察建議類型的跟進監(jiān)督體系。根據上述文件精神，人民法院未采納監(jiān)督意見拒絕糾正錯誤時，提出監(jiān)督意見的人民檢察院應當向上級人民檢察院反映情況，上級人民檢察院可以依職權繼續(xù)進行監(jiān)督。［1］123

（四）引入訴訟化改造，提升監(jiān)督效果

既有的檢察聽證僅適用于生效裁判監(jiān)督案件，并未擴充至審判程序監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督案件。因此，有必要在檢察聽證程序的基礎上，進一步完善涵蓋生效裁判監(jiān)督、審判程序監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督案件的訴訟化辦理機制。針對一些重大、疑難、復雜、群體性、涉及國家和社會公共利益的特殊案件以及檢法兩家認識有重大分歧的案件，由檢察機關組織案件雙方當事人各自陳述訴求和發(fā)表意見，并提交相應證據予以質證。同時，還可邀請與案件無利害關系的專家咨詢委員、知名律師、人民監(jiān)督員、人民調解員等參與案件討論，幫助檢察機關準確認定案件事實和適用法律。

（五）推進案件公開，塑造監(jiān)督公信

“沒有公開則沒有正義”。［4］最高檢高度重視檢務公開工作，于2015年1月印發(fā)了《關于全面推進檢務公開工作的意見》，對檢務公開工作進行了全面部署。推進民事檢察建議監(jiān)督案件公開化，不僅可以增加社會對檢察建議監(jiān)督方式的知曉度和關注度，還可以倒逼檢察機關依法履行監(jiān)督職責，不斷提升監(jiān)督質量。同時，也有利于公眾監(jiān)督檢察建議的落實情況，督促法院等機關認真對待檢察建議，不斷提升監(jiān)督質效。在具體運作方式上，可借鑒裁判文書網的公開模式，首先對民事檢察建議的文書及法院的回復、落實情況進行公開，成為社會共享資源，接受公眾監(jiān)督。其次，要構建案件查詢平臺，公開案件辦理期限、辦理流程、辦理結果，充分保障當事人及其代理人的知情權。再者，還要對重大疑難、影響力大、涉及面廣的民事檢察監(jiān)督案件實行訴訟式審查制度，允許公眾旁聽，進一步增加辦案的透明度。

四、解決不同類別檢察建議運行困境的具體構想

（一）將再審檢察建議改造為同級抗訴制度

基于再審檢察建議存在的問題，可以考慮將再審檢察建議制度升級為同級抗訴為原則、上級抗訴為補充的雙軌抗訴制度。［5］

民事檢察領域的上級抗訴制度來源于刑事審判程序監(jiān)督的有關規(guī)定。之所以對刑事審判程序監(jiān)督實行上級抗訴制度，是因為在刑事訴訟程序中，檢察機關與被告人分別處于刑事訴訟等腰三角形結構的兩端，為確保刑事訴訟結構的平衡性，同時考慮到同級檢察機關有二審程序抗訴權，由上級檢察機關提出審判監(jiān)督程序抗訴更為妥當。但是，在民事領域，檢察機關并非訴訟一方，不代表任何一方利益，完全處于中立地位，由其向同級人民法院提出抗訴并不違背公平正義原則，還可大大節(jié)約司法資源，提高監(jiān)督效率。事實上，再審檢察建議本就是為將來實現同級抗訴而設計的過渡性辦法［2］。因此，同級抗訴制度應當成為再審檢察建議升級、改造的方向。

根據該制度設計，現行適用于再審檢察建議的案件應當全部納入同級抗訴的范疇。其適用范圍，包括《民事監(jiān)督規(guī)則》第八十三條規(guī)定的十一種情形以及第八十六條規(guī)定的損害“兩益”的調解書。也就是說，將原來同時可以選擇再審檢察建議和抗訴的情形，全部納入同級抗訴范圍，不再保留其選擇權。在提出同級抗訴后，法院應當準用抗訴的有關規(guī)定，在三十日內裁定再審。再審之后，如果法院未采納檢察監(jiān)督意見，同級檢察機關認為仍符合抗訴條件的，可以提請上級檢察機關向其同級人民法院提出抗訴。原則上，同級抗訴與上一級抗訴均以一次為限。［5］這樣的制度設計，既提升了監(jiān)督效率，解決了再審檢察建議制度目前存在的問題，節(jié)約了司法資源，還有利于確保案件盡量解決在基層，減輕了上級機關的辦案壓力。

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（二）強化程序監(jiān)督檢察建議的效力

此處所指的程序監(jiān)督，包括審判程序和執(zhí)行程序兩類。針對這兩個領域的檢察建議規(guī)模不大、效力不高的現狀，可以考慮從以下幾個方面予以改進：

1.將“檢察建議書”改為“糾正意見”。［2］上文提及，檢察建議之名與檢察機關的監(jiān)督事實存在異化，名不副實，容易讓被監(jiān)督一方產生誤解，對檢察建議不夠重視。最新公布的《檢察建議工作規(guī)定》（2019年版）已經認識到該兩種檢察建議的職能在于糾正違法，并將該兩種檢察建議概括為糾正違法檢察建議，但仍未徹底改變“檢察建議”的稱謂。實際上，檢察建議的目的在于糾正審判程序和執(zhí)行活動中的違法行為，其應當具備相應的法律效力，而不應當成為一種可有可無的建議。因此，可以考慮將審判程序監(jiān)督、民事執(zhí)行程序監(jiān)督檢察建議修改為糾正意見，［2］解決名不副實的問題。

2.提升跟進監(jiān)督措施的立法層次。目前，跟進監(jiān)督僅僅規(guī)定在兩高會簽文件和《民事監(jiān)督規(guī)則》中，立法層次較低，社會認同度和知曉度不高。因此，將其規(guī)定到《民事訴訟法》中顯然更為妥當。另外，建議《民事訴訟法》同時規(guī)定檢察機關對審判人員涉嫌犯罪線索的移送機制，從而提升檢察監(jiān)督的震懾力，確保程序檢察建議的效力和監(jiān)督效果。

（三）完善改進工作檢察建議的適用范圍

關于民事改進工作檢察建議，目前僅僅規(guī)定在《民事監(jiān)督規(guī)則》第一百一十二條。該條列舉的四種監(jiān)督事由的適用范圍，仍有進一步探討的空間。

1.人民法院對民事訴訟中同類問題適用法律不一致的情形。此種情形往往因缺乏具體的裁判標準而產生，多屬于法官自由裁量問題。對此，檢察機關可以分析某地區(qū)某一時間段內的相關案例，進行充分調研、論證后，向法院提出統一裁判標準的改進工作檢察建議。

2.人民法院在多起案件中適用法律存在同類錯誤和在多起案件中有相同違法行為的情形。在這兩種情形中，法院或者是裁判結果上適用法律存在錯誤，或者是在審判程序中或執(zhí)行程序中存在違法情形。對此情況，檢察機關首先應當對個案進行監(jiān)督，并在個案監(jiān)督的基礎上進行匯總分析，再統一發(fā)出改進工作檢察建議，以起到警示、預防作用。當然，由于個案監(jiān)督在前，是否還存在類案監(jiān)督的必要性，值得進一步商榷。

3.有關單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當，需要改正、改進的情形。針對上述情形，檢察機關可以在厘清《民事監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定的四種監(jiān)督事由范圍的基礎上，加大調查研究力度，認真分析總結，參照有關審判程序和執(zhí)行監(jiān)督案件的辦理程序，向人民法院或其他單位提出檢察建議。