劉立文

灌云縣自然資源和規(guī)劃局 江蘇 灌云 222200

一、研究背景

2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇考察時(shí)明確指出，江蘇處于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的交匯點(diǎn)上，要按照統(tǒng)一規(guī)劃和部署，主動(dòng)參與“一帶一路”建設(shè)，放大向東開放優(yōu)勢(shì)，做好向西開放文章，拓展對(duì)內(nèi)對(duì)外開放新空間。江蘇省地緣優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，人文底蘊(yùn)深厚，發(fā)展基礎(chǔ)良好，對(duì)外開放度高，與一帶一路沿線國(guó)家和地區(qū)各領(lǐng)域的合作潛力巨大，一帶一路沿線發(fā)展必將對(duì)江蘇未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)諸多方面來看，蘇北、蘇中、蘇南發(fā)展的不平衡問題仍然存在，“一帶一路”對(duì)蘇北地區(qū)的影響顯而易見。本文試以連云港灌云縣為例，通過闡釋分析一帶一路背景對(duì)灌云縣帶來的外部發(fā)展機(jī)遇，并結(jié)合灌云自身優(yōu)勢(shì)與發(fā)展短板，提出灌云縣未來發(fā)展宜采取的戰(zhàn)略對(duì)策及建議。

二、“一帶一路”背景下的外部機(jī)遇

1、更豐富的物流市場(chǎng)空間

作為距離連云港市區(qū)最近的縣城，灌云有條件受益于連云港國(guó)際物流中心建設(shè)，在大宗散貨交易、多式聯(lián)運(yùn)、保稅物流等方面宜有所突破，融入大物流格局。

連云港是中亞國(guó)家最便捷的出海口，也是日韓貨物進(jìn)入中亞乃至歐洲的最佳中轉(zhuǎn)地，陸上辟有國(guó)際班列，海上開通60多條近遠(yuǎn)洋航線，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，自然成為江蘇落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略的先導(dǎo)區(qū)。新亞歐大陸橋海鐵聯(lián)運(yùn)，過境運(yùn)輸占全國(guó)的60%，連云港發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)具有先天的條件。

圖1 灌云在大物流格局中的分析示意

從國(guó)際東西方經(jīng)濟(jì)聯(lián)系來看，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起，全球經(jīng)濟(jì)重心向亞洲轉(zhuǎn)移越發(fā)明顯，新亞歐大陸橋在世界經(jīng)濟(jì)格局中扮演更加重要的角色，成為促進(jìn)亞歐大陸經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要橋梁。連云港未來可面向日韓市場(chǎng)，吸收日韓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)積極爭(zhēng)取作為東歐機(jī)械設(shè)備、中亞能源、礦產(chǎn)輸出和輕工、日用消費(fèi)品進(jìn)口的戰(zhàn)略通道。

從物流格局來看，連云港市確定發(fā)展中哈物流中轉(zhuǎn)、上合組織出海兩大基地。依托中哈物流中轉(zhuǎn)基地，加快建設(shè)大宗散貨交易中心、保稅倉(cāng)儲(chǔ)、多式聯(lián)運(yùn)中心、國(guó)際物流分撥配送；依托上合組織出海基地，建設(shè)多式聯(lián)運(yùn)、大宗商品儲(chǔ)運(yùn)交易中心、保稅物流、加工增值服務(wù)、物流支撐服務(wù)及商務(wù)、生活服務(wù)功能于一體的綜合現(xiàn)代化物流園區(qū)。物流功能拓展對(duì)于灌云有重要指示作用。

2、更完善的交通體系

從交通格局來看，連云港致力于加快“公鐵水空”集疏運(yùn)體系建設(shè)。港口方面，打造區(qū)域性國(guó)際航運(yùn)中心，連云港組合港四個(gè)港區(qū)建設(shè)，包括連云港港、贛榆港區(qū)、徐圩港區(qū)、灌河港區(qū)，規(guī)劃到2020年，一級(jí)公路直通四大港區(qū)。交通廊道方面，縱向強(qiáng)化沿海通道，建設(shè)連鹽、連淮揚(yáng)鎮(zhèn)、青連鐵路；橫向釋放隴海線運(yùn)能，強(qiáng)化東隴海走廊，建設(shè)隴海鐵路；總體上形成“一橫兩縱”交通廊道。

灌云位于重要的交通樞紐位置，未來宜深入對(duì)接區(qū)域交通發(fā)展格局，進(jìn)一步提升自身交通通達(dá)性。

圖2 灌云在大交通格局中的分析示意

3、更開放的產(chǎn)業(yè)體系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步放緩，產(chǎn)能過剩、庫(kù)存過高等一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問題開始暴露出來，供給側(cè)改革迫在眉睫。江蘇要抓住“一帶一路”的發(fā)展機(jī)遇，加強(qiáng)與沿線國(guó)家的交流合作，針對(duì)這些國(guó)家國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求旺盛的特點(diǎn)，將省內(nèi)的優(yōu)質(zhì)過剩產(chǎn)能輸送出去，一方面為沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供幫助，另一方面也能夠緩解產(chǎn)能過剩帶來的壓力，緩和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的矛盾，為供給側(cè)改革創(chuàng)造有利條件。

灌云縣臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)主動(dòng)融入“一帶一路”，灌云燕尾港港口建設(shè)明顯加快。日前，燕尾港2號(hào)碼頭加快掃尾，2臺(tái)40噸門機(jī)完成調(diào)試，照明、監(jiān)控等附屬設(shè)施正在施工；1號(hào)碼頭規(guī)范運(yùn)營(yíng)，1至6月份完成吞吐量110萬噸；3號(hào)碼頭2個(gè)5萬噸級(jí)通用泊位，加快開展前期準(zhǔn)備工作和行政許可報(bào)批。燕尾港港口物流園加快建設(shè)。新建堆場(chǎng)1.5萬平方米?？诎堕_放有序推進(jìn)。相關(guān)手續(xù)已報(bào)江蘇省政府，海事、海關(guān)、國(guó)檢、邊檢四家查驗(yàn)單位均已簽訂臨時(shí)開放合作備忘錄，1.2萬平方米口岸開放聯(lián)檢中心基本建成，灌云燕尾港港口查驗(yàn)設(shè)施和港口信息化規(guī)劃等加快推進(jìn)。

三、灌云自身優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)分析

（一）客觀優(yōu)勢(shì)

1、公路建設(shè)

灌云縣高速公路網(wǎng)絡(luò)覆蓋度處于全省平均水平，高于灌南，但與新沂、吳江等交通樞紐城市相比，略有不足。從通行能力上看，沈海高速為6車道，長(zhǎng)深高速為4車道，平均車道數(shù)處于全省平均水平，但目前長(zhǎng)深高速灌云段平均日交通流量已達(dá)23760pcu/d，飽和度達(dá)0.6以上，服務(wù)水平有待進(jìn)一步提升。

圖3 高速公路面積密度及車道數(shù)對(duì)比圖（單位：km/km2）

普通國(guó)省道，從現(xiàn)狀網(wǎng)絡(luò)密度上看，灌云基本達(dá)到全省平均水平。從規(guī)劃路網(wǎng)上看，高于灌南、新沂以及全省平均水平，與現(xiàn)狀規(guī)模相比尚有約144公里有待落地，需加快推進(jìn)普通國(guó)省干線建設(shè)。

圖4 2015及規(guī)劃普通國(guó)省道面積密度圖（單位：km/km2）

2、空港建設(shè)

目前，以“空港”“鐵路”為主導(dǎo)的重大基礎(chǔ)設(shè)施在積極建設(shè)中，設(shè)施建設(shè)級(jí)別高，未來發(fā)展帶動(dòng)潛力大。

空港方面，花果山國(guó)際機(jī)場(chǎng)規(guī)劃定位高，預(yù)期吞吐量規(guī)模大，對(duì)于連云港現(xiàn)狀機(jī)場(chǎng)輻射帶動(dòng)能力是戰(zhàn)略性的彌補(bǔ)。連云港作為一帶一路戰(zhàn)略的橋頭堡，現(xiàn)狀白塔埠機(jī)場(chǎng)吞吐能力不足百萬，與其規(guī)劃定位相差巨大，現(xiàn)狀機(jī)場(chǎng)由于用地空間等局限，拓展受限。落戶小伊的連云港新機(jī)場(chǎng)目標(biāo)打造江蘇省第三大國(guó)際機(jī)場(chǎng)，僅次于南京祿口和蘇南碩放國(guó)際機(jī)場(chǎng)，發(fā)展定位為“適應(yīng)“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)需求的國(guó)際航空港”。規(guī)劃新機(jī)場(chǎng)，近期2020年旅客吞吐能力250萬人次，遠(yuǎn)期規(guī)劃旅客年吞吐量達(dá)到800萬。

從空港物流功能拓展情況來看，蘇北、蘇中空港物流發(fā)展基本空白，連云港新機(jī)場(chǎng)具有較大拓展空間。除南京、無錫、南通、常州外，其他機(jī)場(chǎng)貨郵吞吐量均不足萬噸，蘇北地區(qū)空港物流發(fā)展基本處于空白。

表1 灌云花果山機(jī)場(chǎng)與周邊地區(qū)機(jī)場(chǎng)等級(jí)對(duì)比一覽

圖5 連云港新機(jī)場(chǎng)與江蘇其他機(jī)場(chǎng)、附近臨沂機(jī)場(chǎng)的旅客吞吐量一覽

圖6 江蘇其他機(jī)場(chǎng)、附近臨沂機(jī)場(chǎng)的貨運(yùn)吞吐量一覽

3、鐵路建設(shè)

鐵路方面，連淮揚(yáng)鎮(zhèn)高鐵建設(shè)，將進(jìn)一步助力灌云融入寧連大通道，是灌云聯(lián)系蘇中、蘇南地區(qū)的關(guān)鍵要道。連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路灌云段全長(zhǎng)26.8公里，規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)為客運(yùn)專線、時(shí)速250公里，預(yù)計(jì)2020年全線建成通車；高鐵建設(shè)將直接帶來區(qū)域出行效率的提升，灌云縣將進(jìn)入“快速鐵路時(shí)代”，客運(yùn)量將呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由高鐵誘發(fā)生成的“新增客流量”占高鐵客流量的50%，對(duì)于灌云產(chǎn)業(yè)發(fā)展將帶來更多機(jī)遇。

此外，連鹽鐵路建設(shè)也將對(duì)灌云縣域中部楊集發(fā)展帶來一定正面影響。連鹽鐵路是規(guī)劃沿海鐵路的重要組成部分，過境灌云，在楊集設(shè)貨運(yùn)站。規(guī)劃運(yùn)輸能力為連云港至鹽城段客車46對(duì)/日、貨運(yùn)8750萬噸/年。該條鐵路為沿線大型企業(yè)服務(wù)，主要運(yùn)輸大宗工業(yè)原料，如石化產(chǎn)品、鋼鐵、鐵礦砂、煤炭等。

（二）面臨挑戰(zhàn)

1、人口外流

2016年，灌云縣常住人口約80.5萬（數(shù)據(jù)來源于2016年灌云縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)），與戶籍人口105.1萬存在約24萬左右的差值。該部分差值人口主要為外流到其他地區(qū)務(wù)工的勞動(dòng)力。

據(jù)人社局提供數(shù)據(jù)，灌云縣外出勞動(dòng)力近年總體上規(guī)模平穩(wěn)，并未呈現(xiàn)進(jìn)一步擴(kuò)張趨勢(shì)，近年基本上維持在23-24萬左右外出規(guī)模。

造成勞動(dòng)力資源流失的一個(gè)重要原因，在于縣城要素集聚水平總體上有限，未能充分有效吸收周邊剩余勞動(dòng)力。灌云縣現(xiàn)狀中心城區(qū)人口為21.6萬人左右，人口規(guī)模低于規(guī)劃近期（2015年）預(yù)測(cè)值31萬人。農(nóng)村勞動(dòng)力不進(jìn)縣城，直接外出務(wù)工，外出務(wù)工勞動(dòng)力占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的78%左右。灌云外出的農(nóng)村勞動(dòng)力約22萬左右，只有約5萬人選擇在縣內(nèi)打工，約17萬以上選擇外出到灌云縣外打工，主要?jiǎng)?wù)工去向?yàn)樘K南地區(qū)。

2、重大區(qū)域交通設(shè)施配套服務(wù)水平有限

燕尾港后方港口功能用地預(yù)留有限，港口后方物流服務(wù)功能及相關(guān)商務(wù)配套、展示貿(mào)易等功能拓展，均缺乏足夠的用地支撐。隨著后方臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)企業(yè)相繼落戶，燕尾港港口用地需要有進(jìn)一步有效供給，目前受到后方用地限制，燕尾作業(yè)區(qū)港口作業(yè)及物流功能仍集中在海堤后方約150m縱深的陸域范圍內(nèi)完成，場(chǎng)地僅能滿足港口生產(chǎn)作業(yè)的日常堆存使用，現(xiàn)有港口用地不足。同時(shí)，與港口物流服務(wù)功能及園區(qū)企業(yè)物流配套服務(wù)功能相關(guān)的公共倉(cāng)儲(chǔ)、流通加工等物流加工功能，以及與港口航運(yùn)發(fā)展相關(guān)的商務(wù)配套、金融流通、展示貿(mào)易等高端配套功能拓展，均缺乏足夠的土地資源支撐。因此，在燕尾作業(yè)區(qū)新一輪開發(fā)建設(shè)過程中，應(yīng)結(jié)合港口及物流相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對(duì)后方土地給予充分配套，保障港口、物流產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

港口集疏運(yùn)體系有待加強(qiáng)。目前雖然已初步建成公路和水路集疏運(yùn)通道，但整體建設(shè)水平、規(guī)模和作業(yè)效率等都還有很大提升空間。燕尾作業(yè)區(qū)與后方產(chǎn)業(yè)園區(qū)連接的主干路網(wǎng)僅為緯九路，作業(yè)區(qū)后方地塊南北向連系路網(wǎng)僅為經(jīng)七路。隨著三期碼頭的建成投產(chǎn)，港口作業(yè)區(qū)與后方產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的物資流通運(yùn)輸量將不斷增加，現(xiàn)有道路將無法滿足港口集疏運(yùn)的需求。

城區(qū)內(nèi)部?jī)?nèi)河等級(jí)、碼頭發(fā)展有限，對(duì)燕尾港構(gòu)建海河聯(lián)運(yùn)中心支撐薄弱。東西向內(nèi)河航道級(jí)別低，包括善后河、四圩河和東門河，善后河雖然為三級(jí)航道，但為灌云北部界河，對(duì)內(nèi)河航運(yùn)意義有限，四圩河和東門河均為五級(jí)航道，直接影響內(nèi)河航運(yùn)對(duì)燕尾港的疏港能力。現(xiàn)狀內(nèi)河碼頭僅裕豐作業(yè)區(qū)內(nèi)河碼頭，吞吐能力為83萬噸。

3、道路交通通達(dá)性有待提升

縣域內(nèi)部幾大重要功能性區(qū)域（縣城、燕尾港區(qū)、旅游景區(qū)）之間的交通聯(lián)系并不通暢。從縣城—港區(qū)聯(lián)系來看，現(xiàn)狀僅有204國(guó)道-324省道一條道路連接，雖已改造提升但仍然無法滿足發(fā)展需要；從旅游景區(qū)周邊交通來看，目前旅游發(fā)展主打的“一區(qū)三園”旅游交通配套設(shè)施并不完善，尤其伊蘆山景區(qū)對(duì)外交通不便，道路通達(dá)性有限。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間交通聯(lián)系十分薄弱，伊蘆、圩豐、同興等鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通可達(dá)性較差且路況建設(shè)水平薄弱。據(jù)交通局資料，灌云鄉(xiāng)村道方面，2015年底鄉(xiāng)村道雙車道四級(jí)公路占比僅為9.8%，低于連云港平均水平（20%）和全省平均水平（27.5%），農(nóng)村公路亟需提檔升級(jí)任務(wù)迫切。此外尚有19處渡口嚴(yán)重制約沿線群眾出行，亟需進(jìn)行撤渡建橋，保障群眾出行安全。

四、戰(zhàn)略與對(duì)策建議

（1）承接“一帶一路”，積極融入?yún)^(qū)域大格局

融入?yún)^(qū)域大交通發(fā)展格局，對(duì)接連云港建設(shè)綜合交通樞紐目標(biāo)，灌云宜加強(qiáng)燕尾港港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造高效的港口立體綜合集疏運(yùn)體系，融入連云港“一橫兩縱”交通廊道格局。

融入?yún)^(qū)域大物流發(fā)展格局，對(duì)接連云港建設(shè)國(guó)際物流中心目標(biāo)，灌云在大宗散貨交易、多式聯(lián)運(yùn)、保稅物流等方面宜有所突破，完善物流體系功能。

（2）迎合重大設(shè)施建設(shè)機(jī)遇，依托區(qū)域基地提升綜合發(fā)展地位

承擔(dān)海河聯(lián)運(yùn)重要節(jié)點(diǎn)樞紐，迎合江蘇海河聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展，整合燕尾港全港各方資源，實(shí)現(xiàn)從海港到碼頭裝卸，再?gòu)拇a頭到內(nèi)河，最終到廠家地頭的無縫對(duì)接，信息共享、一站服務(wù)，從海河聯(lián)運(yùn)全程節(jié)約成本，提升燕尾港臨港物流服務(wù)附加值。

積極建設(shè)空港產(chǎn)業(yè)園：依托連云港新機(jī)場(chǎng)（花果山國(guó)際機(jī)場(chǎng)）的建設(shè)，打造集國(guó)內(nèi)干線機(jī)場(chǎng)、蘇北國(guó)際機(jī)場(chǎng)、蘇北綜合交通樞紐、臨空經(jīng)濟(jì)功能于一體的專業(yè)化空港產(chǎn)業(yè)園。

（3）依托與連云港市區(qū)的近鄰關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)功能方面與其構(gòu)建分工協(xié)作關(guān)聯(lián)

打造連云港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地，利用沿海開發(fā)帶來的交通條件改善，發(fā)揮港口、土地、勞動(dòng)力等資源優(yōu)勢(shì)，承接連云港生物醫(yī)藥、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代物流、服務(wù)外包等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的外移。

建設(shè)連云港重要的農(nóng)產(chǎn)品基地和旅游地，利用自身農(nóng)產(chǎn)品特色，塑造品牌，承擔(dān)連云港重要的農(nóng)產(chǎn)品基地和旅游選擇地職能。

作為連云港組合港南翼特色港區(qū)，對(duì)接連云港產(chǎn)業(yè)發(fā)展綱要，積極承接連云港港區(qū)散雜貨向運(yùn)輸功能，加速提升貿(mào)易增值服務(wù)功能，完善海上通道，加快連云港組合港南翼特色港建設(shè)。

（4）依托重大基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間并優(yōu)化功能組織

充分發(fā)揮重大交通基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)極作用，優(yōu)先確保四大產(chǎn)業(yè)片區(qū)用地?？h城經(jīng)開區(qū)以連淮揚(yáng)鎮(zhèn)高鐵站、內(nèi)河碼頭為增長(zhǎng)極，未來以發(fā)展都市工業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)服務(wù)為主導(dǎo)；空港物流園區(qū)以連云港新機(jī)場(chǎng)（花果山國(guó)際機(jī)場(chǎng)）為增長(zhǎng)極，未來以發(fā)展倉(cāng)儲(chǔ)、貨物進(jìn)出口、出口加工及保稅等業(yè)務(wù)；臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)以燕尾港為增長(zhǎng)極，積極發(fā)展石化及下游配套產(chǎn)業(yè)散雜貨運(yùn)輸及化工品、海工產(chǎn)品運(yùn)輸，船舶制造等；楊集物流園，結(jié)合連鹽鐵路，強(qiáng)化商貿(mào)物流，發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品商貿(mào)物流、儲(chǔ)運(yùn)基地。

科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，優(yōu)先確保四大產(chǎn)業(yè)片區(qū)用地，即縣城經(jīng)開區(qū)、空港物流園區(qū)、燕尾港臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)和楊集物流園，充分保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息化配置水平，推動(dòng)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、智慧發(fā)展。

（5）構(gòu)建合理完善的綜合交通體系，支撐要素、信息流動(dòng)，為縣域提升發(fā)展奠定有效支撐基礎(chǔ)

以完善“公-鐵-水”對(duì)外綜合交通體系建設(shè)為依托，全面融入連云港“一橫兩縱”走廊。鐵路方面，加快推進(jìn)連淮揚(yáng)鎮(zhèn)及連鹽鐵路建設(shè)與站點(diǎn)設(shè)置，打通燕尾港-徐圩港區(qū)道路、鐵路、航道聯(lián)系；公路方面，加強(qiáng)與連云港市區(qū)的南北向區(qū)域交通干線聯(lián)系，打通連云港市區(qū)-新機(jī)場(chǎng)-城區(qū)-海港-高鐵站之間的一級(jí)路快速通道；港口-水運(yùn)方面，多種港口建設(shè)（海港、內(nèi)河港），積極融入連云港樞紐體系，同時(shí)重視內(nèi)河碼頭建設(shè)。