修曉波

在明代，中央的都察院與六科給事中相互獨(dú)立又互為表里，共同監(jiān)督百官;在地方，按察司與巡按御史各行其政又相互配合，共同擔(dān)負(fù)監(jiān)察的重任。

朱元璋在位的時(shí)候，對(duì)地方的監(jiān)察主要還是按察司一家。洪武九年（1376），朱元璋廢除地方的行省，改設(shè)承宣布政使司（管理行政）、都指揮使司（管理軍事），與此前已經(jīng)設(shè)立的提刑按察司（管理司法與監(jiān)察）形成三足鼎立之勢(shì)，簡(jiǎn)稱“三司”。按察司是地方一級(jí)固定的監(jiān)察機(jī)關(guān)。按察司設(shè)有按察使（正三品）、副使（正四品）、僉事（正五品）。內(nèi)設(shè)的機(jī)構(gòu)及主要官員有：經(jīng)歷司，經(jīng)歷一人（正七品）、知事一人（正八品）;照磨所，照磨一人（正九品）、檢校一人（從九品）;司獄司，司獄一人（從九品）。用今天的眼光看，這樣的機(jī)構(gòu)是很簡(jiǎn)單的。按察使在司法與監(jiān)察兩種職權(quán)中更側(cè)重于監(jiān)察，對(duì)于一般性的業(yè)務(wù)問(wèn)題，按察使可以一個(gè)人說(shuō)了算，但遇到大事，則要與地方的最高行政長(zhǎng)官布政使、最高軍事長(zhǎng)官都指揮使召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同商量，并向巡撫及巡按御史報(bào)告。

由于對(duì)地方的監(jiān)察主要依靠按察司，所以按察司的地位很高，往往與都察院相提并論。按察使對(duì)州縣一級(jí)的監(jiān)察還是很有力度的。當(dāng)時(shí)有一個(gè)叫周新的讀書(shū)人擔(dān)任浙江按察使，他上任后不久就獨(dú)自一人到州縣去微服私訪。這天周新來(lái)到某縣，正趕上縣令坐著大轎出巡。這個(gè)縣令平日貪贓枉法、欺壓百姓慣了，誰(shuí)都惹不起他。周新故意撞了一下縣令的轎子?？h令一看，是個(gè)白面書(shū)生，便厲聲問(wèn)道：“大膽書(shū)生，為何沖撞本縣？”周新則若無(wú)其事地說(shuō)：“大道朝天，你走得，我也走得，何謂沖撞？”縣令一聽(tīng)，氣得眉毛都豎起來(lái)了，大聲喝令手下將書(shū)生拿下?？h令本想當(dāng)眾痛打書(shū)生一頓，可轉(zhuǎn)念一想，還是先押入牢中再說(shuō)。原來(lái)，前幾天縣令聽(tīng)說(shuō)有個(gè)新上任的按察使叫周新，不畏權(quán)貴，人送綽號(hào)“冷面寒鐵”。要是當(dāng)眾打人的事傳到周新的耳朵里，豈不是自找麻煩？先把這個(gè)大膽的書(shū)生押入大牢，他不花上百十兩銀子，休想從牢房里出來(lái)。周新被關(guān)進(jìn)大牢后，很快從犯人那里掌握了縣令平日的罪惡行跡。他叫來(lái)獄吏，出示憑證，說(shuō)明自己是按察使周新。獄吏稟報(bào)后，可把縣令嚇壞了。他怕的就是周新，可自己偏偏把他關(guān)進(jìn)了大牢?？h令趕緊將周新從牢中迎出，接到縣衙，還拼命磕頭，連聲說(shuō)：“請(qǐng)周大人恕罪！”周新回到官署，立即寫(xiě)了彈劾縣令的奏章。有人替縣令說(shuō)情，周新反駁說(shuō)：“腐惡不除，百姓不寧。”貪婪的縣令最終得到了應(yīng)有的懲罰。消息傳來(lái)，當(dāng)?shù)匕傩张氖址Q快，稱周新是“青天大老爺”。

洪武十五（1382）九月，朱元璋又在地方的府州縣一級(jí)設(shè)立提刑按察分司，以儒士王存中等人為試僉事，每人負(fù)責(zé)兩個(gè)縣的監(jiān)察。朱元璋把監(jiān)察機(jī)構(gòu)延伸到縣一級(jí)，是想達(dá)到有效監(jiān)督地方官員的目的，可沒(méi)想到事與愿違，這些監(jiān)察官并未履行好自己的職責(zé)，有些人甚至與地方官同流合污。半年后，朱元璋一怒之下把那些試僉事統(tǒng)統(tǒng)撤回，府州縣的按察分司全部撤除。地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只保留了省一級(jí)的按察司。

在設(shè)置地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的同時(shí)，朱元璋還不時(shí)派出巡按御史。有人考證說(shuō)，明朝開(kāi)國(guó)后不久就有了巡按御史，但當(dāng)時(shí)這種做法只是偶爾為之，并沒(méi)有普遍推行。朱元璋晚年曾流露出這種憂慮，他說(shuō)：“朕在位已經(jīng)三十年了，求賢之心若渴，但卻很少有不負(fù)朕之期望的。監(jiān)察官?zèng)]有鐵面無(wú)私的風(fēng)格，行政官?zèng)]有安撫一方的能力?！敝煸八篮?，他的第四個(gè)兒子朱棣通過(guò)“靖難之役”奪取了帝位，是為明成祖。成祖在位時(shí)，把父親朱元璋不定期派遣御史出巡的做法固定下來(lái)，形成了一種制度。

巡按御史是從十三道監(jiān)察御史中選派的。十三道與地方上的十三布政使司不是一個(gè)概念。省是個(gè)“面”，道是個(gè)“點(diǎn)”，而且“道”涉及中央和地方。如河南道監(jiān)察御史協(xié)助監(jiān)察的部門(mén)有：中央的都察院、翰林院、國(guó)子監(jiān)、太常寺、光祿寺等，地方的兩淮鹽運(yùn)司，揚(yáng)州、高郵、儀真、歸德各衛(wèi)，以及通州、汝寧各千戶所等。十三道監(jiān)察御史的工作很雜，分為中央與地方兩大部分。中央的工作主要有：通過(guò)核實(shí)公務(wù)文書(shū)，檢查各衙門(mén)的工作;監(jiān)督倉(cāng)房、內(nèi)庫(kù)，審查國(guó)有倉(cāng)庫(kù)錢(qián)糧的出納情況;監(jiān)臨鄉(xiāng)試及武舉，防止考場(chǎng)作弊;舉行朝會(huì)時(shí)，監(jiān)督禮儀（唐代屬于殿院御史的工作）等。地方的工作又分為兩塊：一是專(zhuān)項(xiàng)檢查，主要有：前往兩浙、兩淮、長(zhǎng)蘆（治今河北滄州）、河?xùn)|（黃河以東）等產(chǎn)鹽重地，檢查食鹽稅的征收情況;前往陜西等地，督理官茶買(mǎi)賣(mài)及與少數(shù)民族交易馬匹的情況;前往居庸關(guān)、山海關(guān)等地，監(jiān)督關(guān)稅的繳納;清查京城附近及邊境地區(qū)的屯田事宜等。這些都是腐敗易發(fā)的領(lǐng)域及關(guān)口。另一塊就是綜合性的巡視工作。

巡按御史的選派非常慎重。先由都察院在監(jiān)察御史中擬定兩名候選人，在朝會(huì)時(shí)由都御史將兩人領(lǐng)到御前，由皇帝親自點(diǎn)差其中一人。出巡時(shí)，根據(jù)責(zé)任的輕重、任務(wù)的繁簡(jiǎn)和路途的遠(yuǎn)近，把工作分成大、中、小三等。御史出巡，必須先易后難，先任小差，然后任中差，最后才能擔(dān)任大差。

巡按的范圍及派遣的人數(shù)，《明史·職官志》里有一段記載：“北直隸二人，南直隸三人，宣、大一人，遼東一人，甘肅一人，十三省各一人?！泵鞔Q直屬于京師的地區(qū)為直隸。朱元璋是在應(yīng)天（今南京）建都的，朱棣時(shí)遷都北京。后稱直隸北京的地區(qū)為北直隸（相當(dāng)于今北京、天津，以及河北大部和河南、山東的部分地區(qū)），直隸南京的地區(qū)為南直隸（相當(dāng)于今江蘇、安徽、上海）。當(dāng)時(shí)為防御北方游牧民族的侵?jǐn)_，明朝在北邊設(shè)置了九個(gè)軍事重鎮(zhèn)，宣、大（宣府、大同）、遼東和甘肅，分別是九個(gè)重鎮(zhèn)之一。從這個(gè)記載可知，巡按御史去的地方，除十三個(gè)布政使司（即?。┲猓€有京畿重地和軍事重鎮(zhèn)，人數(shù)為21人，還不到監(jiān)察御史總?cè)藬?shù)（110人）的20%。

巡按御史是“代天子巡狩”，職權(quán)和責(zé)任都很大，可以糾舉官吏，推薦人才，審理冤獄，賑濟(jì)災(zāi)荒，督查倉(cāng)庫(kù)、稅糧及戶口，監(jiān)修農(nóng)田水利，檢查學(xué)校教育，慰問(wèn)孤寡老人等，但最重要的還是考察舉劾官吏。巡按御史的權(quán)力有多大？《明史·職官志》上記載說(shuō)“大事奏裁，小事立斷”。大與小的標(biāo)準(zhǔn)，以五品為線。巡按御史在訪察中發(fā)現(xiàn)五品及五品以下的官員有違法亂紀(jì)行為，可以立即拿問(wèn)決斷。

當(dāng)然，朝廷對(duì)御史出巡也有嚴(yán)格的制度規(guī)定。英宗皇帝頒布了一個(gè)《憲綱》，其中提到御史出巡到地方，當(dāng)?shù)毓賳T不許出本地界來(lái)迎接;遇到有人舉報(bào)官吏不公的事，要親自調(diào)查;每到一地必須深入下去，不能走過(guò)場(chǎng);不能多帶隨從，飲食住宿應(yīng)當(dāng)從儉;處理公務(wù)前，不能接見(jiàn)任何閑雜人員;不能打聽(tīng)當(dāng)?shù)赜泻翁禺a(chǎn)，不能讓當(dāng)?shù)毓賳T代購(gòu)貨物等。巡查的時(shí)間是一年。期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的巡按御史可以再派出去工作一到兩年;表現(xiàn)一般的則回到原部門(mén)，像十三道監(jiān)察御史一樣做日常的工作;不稱職的，則予以免職?？疾斓某绦蚝?chē)?yán)格，在《明會(huì)典》中還保留著明嘉靖十三年（1534）制定的考察表，將巡按御史的工作具體分成三十九項(xiàng)，巡按御史回京后要逐項(xiàng)填寫(xiě)，并接受都察院的考察。

需要指出的是，明朝雖然建立了較為完善的御史巡按制度，但巡按御史并沒(méi)有取代按察司官員的工作?！睹鲿?huì)典》中記載：國(guó)初監(jiān)察御史（指巡按御史）與按察司官員共同巡視所屬各府州縣，頡頏行事。頡頏是指兩只鳥(niǎo)上下飛行的樣子，語(yǔ)出《詩(shī)經(jīng)》“燕燕于飛，頡之頏之”，意思是不相上下或可以互相抗衡。由此可知，這一時(shí)期巡按御史和按察司官員共同擔(dān)負(fù)著監(jiān)察地方的任務(wù)，實(shí)行的是一種雙軌的監(jiān)察體制。至少在明代中期以前，是這樣的情況。