徐奇淵 周學(xué)智

當(dāng)前，美國(guó)對(duì)中國(guó)實(shí)施金融制裁的鋒芒漸露：從原有的丹東銀行、昆侖銀行，到2019年6月傳聞不配合美國(guó)調(diào)查的三家商業(yè)銀行，以及8月6日美國(guó)將中國(guó)列入“匯率操縱國(guó)”，美國(guó)金融制裁的現(xiàn)實(shí)及潛在威脅正在上升。

不過根據(jù)筆者的調(diào)研和觀察，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)體量巨大、國(guó)際關(guān)聯(lián)度極高，美國(guó)難以對(duì)中國(guó)實(shí)施與伊朗、俄羅斯相同量級(jí)的金融制裁，較大可能止步于對(duì)大型銀行的罰款，以及對(duì)中型銀行切斷交易等低烈度制裁。既便如此，中國(guó)仍應(yīng)未雨綢繆，為應(yīng)對(duì)金融制裁做好充分的、最壞的準(zhǔn)備。

為了應(yīng)對(duì)美國(guó)的金融制裁，首先要厘清的問題是：美國(guó)金融制裁為何具有強(qiáng)大殺傷力？對(duì)此，中國(guó)在中短期應(yīng)基于現(xiàn)實(shí)主義進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，在長(zhǎng)期則應(yīng)基于理想主義統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)根本性的改革應(yīng)對(duì)措施。

美國(guó)金融制裁的三大強(qiáng)力抓手

抓手一：基于長(zhǎng)臂管轄獲得法理依據(jù)。根據(jù)長(zhǎng)臂管轄權(quán)規(guī)定，任何在美國(guó)設(shè)有分行并營(yíng)業(yè)的外國(guó)銀行，美國(guó)法院都可以行使管轄權(quán)。甚至根據(jù)最低限度聯(lián)系原則，即便中資銀行與原、被告雙方的糾紛無關(guān)，只要被告在某中資銀行開戶，則作為協(xié)助執(zhí)行的第三方，中資銀行也將被卷入訴訟，從而必須予以配合、甚至受到處罰。1977年以來，美國(guó)先后頒布了《反海外腐敗法》、《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》、《赫爾姆斯一伯頓法》等8項(xiàng)法律和行政命令，為長(zhǎng)臂管轄提供了國(guó)內(nèi)依據(jù)。丹東銀行、昆侖銀行，以及傳聞受到美國(guó)方面調(diào)查要求的三家中國(guó)銀行，都是美國(guó)進(jìn)行長(zhǎng)臂管轄的典型案例。

抓手二：和長(zhǎng)臂管轄相結(jié)合的美國(guó)金融霸權(quán)。實(shí)際上，從廣義上而言，包括中國(guó)在內(nèi)的不少國(guó)家，也都有自己的“長(zhǎng)臂管轄”。但是為什么美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄有更強(qiáng)的殺傷力，或者說美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄手更“長(zhǎng)”？

這是因?yàn)椋绹?guó)的長(zhǎng)臂管轄是以美國(guó)金融霸權(quán)為基礎(chǔ)的。美國(guó)的金融霸權(quán)，則植根于當(dāng)前的國(guó)際貨幣金融體系格局，植根于美國(guó)在全球金融體系中諸多領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)地位?？梢哉f，所有國(guó)家的任何一家國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)，都難以脫離美國(guó)金融市場(chǎng)、自行開展國(guó)際業(yè)務(wù)。可見，長(zhǎng)臂管轄和美國(guó)金融霸權(quán)兩者相結(jié)合，就成為了—種“有毒物質(zhì)”。這時(shí)候，美國(guó)長(zhǎng)臂管轄的殺傷力就特別巨大。

抓手三：美國(guó)通過對(duì)SWIFT系統(tǒng)施加影響，挾天子以令諸侯。在跨境支付業(yè)務(wù)中，由于語言不通、交易量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在嚴(yán)重的效率問題。而SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會(huì)）支付報(bào)文系統(tǒng)，基本掌握了全球跨境支付信息，可以在這方面提供高效率、低成本的解決方案。目前，各國(guó)幾乎都依賴于SWIFT進(jìn)行跨境支付的報(bào)文傳送服務(wù)。一旦切斷某個(gè)金融機(jī)構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系，則該機(jī)構(gòu)的跨境業(yè)務(wù)報(bào)文成本將大幅上升、甚至難以進(jìn)行。

2018年8月，美國(guó)單方面退出伊核協(xié)議、恢復(fù)對(duì)伊朗的制裁，并要求SWIFT切斷與伊朗的聯(lián)系。歐洲國(guó)家和SWIFT開始并不接受這—要求。但是，特朗普和美國(guó)財(cái)政部數(shù)次施壓SWIFT，威脅要將SWIFT納入制裁。雖然SWIFT總部位于比利時(shí)，在25個(gè)董事機(jī)構(gòu)當(dāng)中，歐洲國(guó)家占據(jù)17個(gè)席位的絕對(duì)多數(shù)，美國(guó)僅占2席;但是迫于壓力，歐洲國(guó)家和SWIFT雖有不滿，但也只能無奈接受這一要求?？梢?，SWIFT也是美國(guó)長(zhǎng)臂管轄和金融霸權(quán)的受害者。只不過SWIFT比其他的金融機(jī)構(gòu)更具有核心、樞紐的意義。

長(zhǎng)期看，一個(gè)多元化的國(guó)際貨幣體系，有助于SWIFT增強(qiáng)獨(dú)立性、避免被少數(shù)成員國(guó)綁架，這方面中國(guó)、歐盟國(guó)家以及SWIFT的利益一致。最近的一個(gè)積極信號(hào)是：2019年8月6日，SWIFT全資中國(guó)法人機(jī)構(gòu)成立，人民幣成為美元、歐元之后，被SWIFT接受的第三個(gè)國(guó)際貨幣。不過人民幣國(guó)際化的進(jìn)程還尚需較長(zhǎng)時(shí)日。總之，正是基于美國(guó)的金融霸權(quán)、長(zhǎng)臂管轄的法理依據(jù)，以及通過SWIFT系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)挾天子以令諸侯——美國(guó)的金融制裁具有極大的殺傷力。

美國(guó)金融制裁的威懾力尚難以動(dòng)搖

首先，歐洲國(guó)家的“阻斷法案”難以有效應(yīng)對(duì)美國(guó)的長(zhǎng)臂管轄。

上世紀(jì)90年代，歐盟為應(yīng)對(duì)美國(guó)的《赫爾姆斯一伯頓法》出臺(tái)的阻斷法案相當(dāng)有效。當(dāng)時(shí)，美國(guó)的索賠人向美國(guó)法院提起訴訟，只要?dú)W洲企業(yè)與古巴相應(yīng)的實(shí)體有經(jīng)貿(mào)往來，就可能受到制裁。彼時(shí)，歐盟針鋒相對(duì)地出臺(tái)了阻斷法案，規(guī)定只要美國(guó)索賠人在歐洲也擁有財(cái)產(chǎn)，就會(huì)將其財(cái)產(chǎn)沒收、從而補(bǔ)償歐洲企業(yè)的損失。這種做法相當(dāng)有效，以至于當(dāng)時(shí)美國(guó)并沒有啟用長(zhǎng)臂管轄。

2018年，美國(guó)單方面退出伊核協(xié)議、對(duì)伊朗重新實(shí)施制裁，包括對(duì)和伊朗有經(jīng)貿(mào)往來的歐洲企業(yè)進(jìn)行制裁。在這種新形勢(shì)下，歐盟的阻斷法案找不到對(duì)應(yīng)的美國(guó)實(shí)體機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)復(fù)。結(jié)果造成了阻斷法案執(zhí)行困難。這時(shí)候，如果歐盟企業(yè)遵從了美國(guó)法案，就違背了歐盟的阻斷法案，反之亦然。這就造成了兩難困境，歐盟企業(yè)總要違背一邊的法律，結(jié)果就是大多數(shù)歐盟企業(yè)干脆主動(dòng)退出了伊朗市場(chǎng)。

其次，歐洲國(guó)家的金融創(chuàng)新，也難以跳出美國(guó)金融霸權(quán)的陰影。

2019年初，英、法、德三國(guó)聯(lián)合創(chuàng)立了INSTEX機(jī)制（貿(mào)易交換支持工具）。這實(shí)際上是一個(gè)易貨貿(mào)易的機(jī)制，歐盟企業(yè)可以與伊朗進(jìn)行跨境商品貿(mào)易，同時(shí)避免與伊朗發(fā)生跨境支付結(jié)算。其前提是：如果歐盟與伊朗的跨境貿(mào)易保持平衡、沒有順差與赤字，那么歐洲企業(yè)的內(nèi)部交易、伊朗企業(yè)的內(nèi)部交易就可以替代雙邊的跨境支付。

但是實(shí)際上INSTEX難以動(dòng)搖美國(guó)的金融霸權(quán)：（1）INSTEX建立的主要意義在于英法德對(duì)美國(guó)退出伊核協(xié)議表達(dá)不滿，同時(shí)發(fā)出政治信號(hào)穩(wěn)定伊朗情緒，使其繼續(xù)執(zhí)行伊核協(xié)議。（2）在美國(guó)壓力下，INSTEX機(jī)制下涉及的交易仍局限于和人道主義有關(guān)的食品、藥物等，遠(yuǎn)未擴(kuò)展到其他商品。（3）伊朗的主要出口商品是石油，在遭受美國(guó)重啟制裁后，伊朗的石油出口遭到打擊，無法實(shí)現(xiàn)與歐盟的進(jìn)出口平衡，因此INSTEX機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件難以實(shí)現(xiàn)。作為順差方，歐盟國(guó)家必須墊付資金，才能使INSTEX維持運(yùn)轉(zhuǎn)。（4）INSTEX的重要出發(fā)點(diǎn)之一，恰恰是按照美國(guó)財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)提高交易透明度，將具有真實(shí)貿(mào)易背景的涉伊交易與洗錢交易區(qū)分開，以此消除美國(guó)制裁的借口，加強(qiáng)交易各方的信任，減少交易困難。

再次，多國(guó)已經(jīng)建立了自己的支付清算系統(tǒng)，以及替代SWIFT的報(bào)文系統(tǒng)，但是仍難以擺脫美國(guó)金融制裁的陰影。例如伊朗、俄羅斯等，都有替代SWIFT的報(bào)文系統(tǒng)，但仍然難以擺脫制裁陰影。這是由于：（1）SWIFT的全球報(bào)文系統(tǒng)具有較高技術(shù)門檻，伊朗、俄羅斯和某些金融機(jī)構(gòu)雖然自有報(bào)文系統(tǒng)，但其技術(shù)水平明顯落后于SWIFT系統(tǒng)。（2）國(guó)際貨幣交易和報(bào)文系統(tǒng)具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，新建的報(bào)文系統(tǒng)可以進(jìn)行特定交易，但是離開了全球報(bào)文系統(tǒng)，就失去了其網(wǎng)絡(luò)生命力。（3）更重要的是，在美國(guó)長(zhǎng)臂管轄和金融霸權(quán)疊加構(gòu)成的“有毒物質(zhì)”——金融制裁的施壓下，其他金融機(jī)構(gòu)不敢與受制裁機(jī)構(gòu)有染，受制裁機(jī)構(gòu)極易形成金融孤島，從而失去與現(xiàn)有金融體系的業(yè)務(wù)聯(lián)系。例如，如果失去其他金融機(jī)構(gòu)提供的海運(yùn)保險(xiǎn)，則油輪將面臨不可控風(fēng)險(xiǎn)而無法出海。

中期的現(xiàn)實(shí)主義、長(zhǎng)期的理想主義

第一，中期內(nèi)美國(guó)金融霸權(quán)難以動(dòng)搖，要盡可能避免金融制裁和中美在金融領(lǐng)域沖突的擴(kuò)展和升級(jí)。美國(guó)金融制裁的威懾力，其基礎(chǔ)是美國(guó)的金融霸權(quán)、長(zhǎng)臂管轄，以及對(duì)國(guó)際金融機(jī)構(gòu)的裹挾。在可見的未來，對(duì)于INSTEX、阻斷法案等現(xiàn)有機(jī)制，不要抱有太多期望和幻想。從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，中國(guó)應(yīng)盡量避免將雙邊沖突升級(jí)到金融戰(zhàn)，避免觸發(fā)美國(guó)實(shí)施較大規(guī)模的金融制裁。

第二，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在美國(guó)法律框架內(nèi)，積極維護(hù)自身利益。（1）建立完善的反洗錢框架，增強(qiáng)反洗錢、合規(guī)意識(shí)。歐美的金融處罰，不僅局限于已發(fā)生的違規(guī)行為，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理框架的不完善、不規(guī)范等潛在問題，也會(huì)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰。（2）在具體操作層面，在美的中資金融機(jī)構(gòu)，要對(duì)合規(guī)工作給予足夠重視，提供充足預(yù)算，吃透當(dāng)?shù)匚幕鸵?guī)則，善于使用當(dāng)?shù)毓蛦T。絕對(duì)不能想當(dāng)然地應(yīng)付監(jiān)管，企圖蒙混過關(guān)。

第三，中國(guó)應(yīng)順勢(shì)推動(dòng)人民幣國(guó)際化，同時(shí)積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。（1）美國(guó)頻繁推出金融制裁，特朗普政府反復(fù)失信。美國(guó)金融機(jī)構(gòu)和智庫也認(rèn)為，這實(shí)際上會(huì)加速去美元化的進(jìn)程。在此過程中，中國(guó)應(yīng)順勢(shì)而為推動(dòng)人民幣國(guó)際化。（2）美聯(lián)儲(chǔ)即將進(jìn)入降息周期，要抓住這一有利的時(shí)間窗口期，推動(dòng)人民幣匯率形成機(jī)制向充分的彈性匯率制轉(zhuǎn)變，同時(shí)完善人民幣外匯市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖工具及其流動(dòng)性。（3）在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，對(duì)于中國(guó)有談判能力和定價(jià)權(quán)的情況，應(yīng)爭(zhēng)取更多使用人民幣計(jì)價(jià)和結(jié)算。（4）完善熊貓債市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)境外和多邊金融機(jī)構(gòu)在華發(fā)行人民幣債券。（5）對(duì)于已經(jīng)陷入美國(guó)金融制裁的中國(guó)金融機(jī)構(gòu)，既來之則安之，要讓這些機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。（6）中國(guó)迫切需要打造完整的現(xiàn)代金融服務(wù)體系產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是前文提及的海運(yùn)金融服務(wù)體系。