周延禮

周延禮，全國政協(xié)委員，國務(wù)院參事室金融中心研究員，原中國保監(jiān)會原副主席。

改革開放以來，我國建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的全國房地產(chǎn)開發(fā)情況，2018年全國房屋竣工面積超過9.3億平方米，其中住宅竣工面積6.6億平方米，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生做出重要貢獻(xiàn)的同時，建設(shè)工程質(zhì)量與安全問題日益凸顯。黨的十九大提出建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國的戰(zhàn)略要求，建筑行業(yè)需要加快邁向高質(zhì)量發(fā)展。利用保險的市場化手段輔助建筑行業(yè)管理、提升工程質(zhì)量，是國際上工程管理的慣例之一，有著非常成熟的管理制度，工程質(zhì)量保險在法國、西班牙、意大利等國家都列為強(qiáng)制保險普遍推行。目前，在中央的關(guān)心和部署下，建設(shè)工程質(zhì)量潛在缺陷保險（Inherent Defect Insurance，IDI保險）已在我國多個地方試點(diǎn)推行，成為助力我國建筑工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

一、IDI保險在我國的發(fā)展情況

2017年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，在加強(qiáng)工程質(zhì)量安全管理的具體舉措中，明確提出“推動發(fā)展工程質(zhì)量保險”。同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展工程質(zhì)量安全提升行動試點(diǎn)工作的通知》，要求“培育工程質(zhì)量保險市場，逐步建立起符合我國國情的工程質(zhì)量保險制度，切實(shí)保證工程質(zhì)量，保障工程所有權(quán)人權(quán)益”，并確定上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川等9個省份作為IDI保險試點(diǎn)地區(qū)。

在中央的政策部署下，相關(guān)省市都在積極推進(jìn)IDI保險的試點(diǎn)探索，助力建設(shè)工程高質(zhì)量發(fā)展，江蘇、浙江、廣西、河南、安徽等試點(diǎn)地區(qū)都已經(jīng)發(fā)文推動試點(diǎn)工作，取得較好的反響。目前，包括北京、深圳等未被列入試點(diǎn)地區(qū)的地方也都已經(jīng)發(fā)文啟動了IDI保險相關(guān)工作?？偟膩碚f，IDI保險在全國多個地方試點(diǎn)都得到了廣泛認(rèn)可，但各地的發(fā)展情況還是有較大區(qū)別，承保模式也還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，目前各地試點(diǎn)效果最好、影響最大、走在最前面的還是上海，已經(jīng)先行先試形成了較為成熟的“上海模式”。

一直以來，上海高度重視建設(shè)工程質(zhì)量風(fēng)險管理工作，不斷研究探索建設(shè)工程質(zhì)量管理制度創(chuàng)新。2012年9月，原上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和交通委員會、上海市住房保障房屋管理局、上海市人民政府金融服務(wù)辦公室、原上海保監(jiān)局等四部門聯(lián)合制定《關(guān)于推行上海市住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的試行意見》，在全國率先推出IDI保險試點(diǎn)。2016年6月，上?？偨Y(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于本市推進(jìn)商品住宅和保障性住宅工程質(zhì)量潛在缺陷保險的實(shí)施意見》，在全國率先推出了IDI保險的地方制度，明確針對全市保障性住宅工程和浦東新區(qū)商品住宅工程全面推行IDI保險。2019年3月，上海進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋范圍，在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)IDI保險，即全市所有的商品住宅和保障性住宅工程都需要投保IDI保險。截至2019年一季度，上海市IDI保險共承保442個項(xiàng)目，保費(fèi)收入13.95億元，為4352.55萬平方米住宅提供風(fēng)險保障1246億元。

二、上海IDI保險模式的典型做法及重要意義

（一）典型做法

上海IDI保險模式全面接軌國際標(biāo)準(zhǔn)，具備完善的制度框架，將政府推動、風(fēng)控機(jī)制、保險保障合成了有機(jī)整體，全面提升了建設(shè)工程質(zhì)量管理水平。上海IDI保險由住宅工程的建設(shè)單位在土地出讓環(huán)節(jié)投保，保險公司按照統(tǒng)一保險條款、統(tǒng)一保險費(fèi)率、統(tǒng)一理賠服務(wù)、統(tǒng)一信息平臺的“四個統(tǒng)一”原則，采用共保模式進(jìn)行承保。保險公司聘請第三方建設(shè)工程質(zhì)量風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)（Technical Inspection Service，TIS機(jī)構(gòu)）對住宅工程從設(shè)計、施工到驗(yàn)收竣工全過程進(jìn)行風(fēng)險管理，并建立費(fèi)率浮動機(jī)制。保險實(shí)際責(zé)任期限從承保的住宅工程竣工備案2年后開始起算，最長為10年，由住宅物業(yè)業(yè)主直接受益。

1.引入商業(yè)保險全面替代物業(yè)保修金，為住宅工程提供充足的保險保障

一是降低建設(shè)單位負(fù)擔(dān)。上海的住宅工程建設(shè)單位（開發(fā)商）在購買IDI保險后，即可豁免其繳納物業(yè)保修金義務(wù)。該保險費(fèi)率為1.5%左右，低于原物業(yè)保修金（費(fèi)率3%左右）。二是保障范圍不變，保障金額大大提高。IDI保險與物業(yè)保修金都可以為住宅建設(shè)工程提供主體結(jié)構(gòu)10年、房屋滲漏5年的質(zhì)量保證，但前者保額遠(yuǎn)高于后者。

2.引入第三方TIS機(jī)構(gòu)，為建設(shè)工程提供風(fēng)險管控服務(wù)

《上海市建設(shè)工程質(zhì)量風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)管理辦法（試行）》明確推動實(shí)力較強(qiáng)的監(jiān)理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為TIS機(jī)構(gòu)。開發(fā)商購買IDI保險后，保險公司通過TIS機(jī)構(gòu)為工程提供風(fēng)險管理、監(jiān)控服務(wù)，貫穿工程設(shè)計、施工、驗(yàn)收等全流程。TIS機(jī)構(gòu)由保險公司聘請、付費(fèi)，對保險公司負(fù)責(zé)，不僅解決了監(jiān)理單位獨(dú)立性缺失的問題，還彌補(bǔ)了監(jiān)理單位僅監(jiān)管施工階段質(zhì)量風(fēng)險的缺陷，為進(jìn)一步提高建設(shè)工程質(zhì)量奠定了制度基礎(chǔ)。

3.引入保險公司社會服務(wù)功能，有效化解社會矛盾糾紛

廣大業(yè)主為IDI保險的受益人，一旦發(fā)生房屋質(zhì)量問題，可以直接向保險公司報案，由保險公司提供資金，并介入后續(xù)全部維修處置工作，有效解決了中小業(yè)主申請使用物業(yè)保修金時存在的鏈條長、主體多、程序繁、耗時久等諸多服務(wù)難題，極大緩解了政府部門直接面對社會矛盾糾紛的局面。上海還專門出臺了《保險機(jī)構(gòu)工程質(zhì)量潛在缺陷保險理賠服務(wù)規(guī)范》，對保險公司理賠服務(wù)的操作流程、服務(wù)質(zhì)量、時限要求等確立了統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）重大意義

以上海為代表的IDI保險模式是一項(xiàng)運(yùn)用商業(yè)保險手段優(yōu)化建筑工程質(zhì)量管理的重要制度創(chuàng)新，也是保險業(yè)服務(wù)政府城市建設(shè)治理和百姓民生的重要體現(xiàn)，受到了國家住建部的高度肯定和其他省市的積極關(guān)注。

1.實(shí)施IDI保險，是發(fā)揮保險業(yè)社會管理功能、服務(wù)我國建筑行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措

隨著我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，建設(shè)工程質(zhì)量成為影響城市安全和廣大居民生活的重要因素之一。引入商業(yè)保險機(jī)制，由保險機(jī)構(gòu)參與并提供貫穿住宅工程設(shè)計、施工、驗(yàn)收全流程的風(fēng)險控制服務(wù)，與監(jiān)理單位共同形成住宅工程質(zhì)量的“雙保險”，可以有效推動建筑行業(yè)提升工程質(zhì)量管理水平，有利于改善建筑行業(yè)供給能力和供給水平，推動我國建筑行業(yè)全球競爭力的提升。

2.IDI保險為政府改善和優(yōu)化城市建設(shè)治理提供了重要工具，是保險業(yè)支持城市綜合管理和政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)

這項(xiàng)制度能夠充分發(fā)揮保險的防災(zāi)減損和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能，有效支持政府在城市建設(shè)治理方面的職能轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)的物業(yè)保修金制度相比，IDI保險的杠桿效應(yīng)能夠提供數(shù)十倍于物業(yè)保修金的高額保障，使得政府部門不再需要充當(dāng)工程質(zhì)量潛在缺陷的“買單人”和巨額物業(yè)保修金的“保管員”，有利于政府部門更好地集中資源開展對住宅建設(shè)工程質(zhì)量的事中事后監(jiān)督管理，更好地利用商業(yè)保險機(jī)制全面預(yù)防重大質(zhì)量事故的發(fā)生。

3.IDI保險可以為廣大業(yè)主提供優(yōu)質(zhì)的房屋維修服務(wù)體驗(yàn)，用保險服務(wù)幫助老百姓放心置業(yè)、安心住家

發(fā)生房屋質(zhì)量問題后，業(yè)主可以直接向保險公司報案，由保險公司負(fù)責(zé)后續(xù)維修處置工作，不僅可以有效解決當(dāng)前物業(yè)保修金使用中存在的耗時久、程序煩等難題，更能夠避免現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樨?zé)任牽扯不清、最后只能由業(yè)主為建筑質(zhì)量問題買單的情況，讓老百姓得到真正的實(shí)惠，有利于減少由此引發(fā)的各類糾紛和社會矛盾。

三、我國IDI保險面臨的主要問題及建議

近幾年IDI保險在我國取得了較快的發(fā)展，各地的IDI保險模式呈現(xiàn)出較大的差異性。這里主要以上海模式為例，剖析上海模式在試點(diǎn)中暴露出的問題和困難，并提出相應(yīng)的政策建議，為完善上海IDI保險模式乃至我國IDI保險發(fā)展提供一定的參考。

（一）主要問題

1.IDI保險的重要意義作用還未得到各方充分認(rèn)識

IDI保險并非是對物業(yè)保修金制度的簡單替代，不是簡單的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償，還具有加強(qiáng)工程管理、提高工程質(zhì)量、提供更加充足保障的重要功能。當(dāng)前一些方面還未充分認(rèn)識到IDI保險的功能作用，這一定程度上制約了IDI保險的發(fā)展。

2.部分外部條件限制了IDI保險的擴(kuò)面

例如在TIS機(jī)構(gòu)管理相關(guān)制度尚未健全的情況下，境內(nèi)第三方TIS機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，且服務(wù)水平和競爭力有待進(jìn)一步培育。此外，現(xiàn)行投資管理體制中需要發(fā)改委、財政部門審批的建設(shè)項(xiàng)目，預(yù)算審核中缺少對保險費(fèi)用進(jìn)行列支的對應(yīng)科目。

3.建設(shè)工程質(zhì)量相關(guān)數(shù)據(jù)資源匱乏

一方面各地住房質(zhì)量問題數(shù)據(jù)并未全部公開，另一方面當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門數(shù)據(jù)僅能表達(dá)已投訴的質(zhì)量問題匯總，存在幸存者偏差，發(fā)生質(zhì)量問題小業(yè)主自行處理或者未處理的案件無法確切估計。這直接影響IDI保險在前期推廣過程中產(chǎn)品的定價。

在中國銀保監(jiān)會和上海市主要領(lǐng)導(dǎo)的親自關(guān)心下，上海銀保監(jiān)局聯(lián)合市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會、市地方金融監(jiān)管局全面總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善政策設(shè)計和制度安排，有效提升了IDI保險的發(fā)展水平。近期，銀保監(jiān)會主席郭樹清同志指出，保險業(yè)要“不斷改善客戶體驗(yàn)，增強(qiáng)社會的滿意度，為全面建成小康社會，滿足人民群眾對美好生活的需要做出新的更大貢獻(xiàn)”。IDI保險作為服務(wù)建筑工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展、服務(wù)百姓民生的有力舉措，需要進(jìn)一步完善配套制度。

（二）政策建議

全面推進(jìn)IDI保險發(fā)展，是建設(shè)工程質(zhì)量管理理念的重大進(jìn)步，對提高、完善我國建設(shè)工程質(zhì)量控制、風(fēng)險管理體系具有重要意義。相關(guān)方面應(yīng)當(dāng)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，共同推進(jìn)IDI保險發(fā)展。

1.建議在立法層面進(jìn)一步支持復(fù)制推廣

強(qiáng)制投保是IDI保險發(fā)揮功能作用的核心基礎(chǔ)。上海市從土地出讓環(huán)節(jié)入手，要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程在土地出讓合同中，將投保工程質(zhì)量潛在缺陷保險列為土地出讓條件，為保險制度順利運(yùn)行提供了支持。若在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣實(shí)施，還需要對《建筑法》及其配套法規(guī)進(jìn)行修訂，明確IDI保險制度的法律地位。

2.建議相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作，著力完善TIS機(jī)構(gòu)管理制度和IDI保險相關(guān)的財稅制度

建議保險業(yè)與住建部門加強(qiáng)協(xié)作。建立健全TIS機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理規(guī)則、業(yè)務(wù)操作規(guī)范、糾紛處理流程、數(shù)據(jù)交換方法，構(gòu)建完備的TIS機(jī)構(gòu)管理制度體系，促進(jìn)本土TIS機(jī)構(gòu)逐步提升競爭力。同時，建議保險業(yè)與財政部門加強(qiáng)協(xié)作。制定IDI保險的財務(wù)核算規(guī)則，明確保費(fèi)收入確認(rèn)、TIS機(jī)構(gòu)費(fèi)用列支、準(zhǔn)備金提取、納稅安排等具體事項(xiàng)，完善IDI保險業(yè)務(wù)的會計制度框架。

3.建議推動打造IDI保險的數(shù)據(jù)信息“公有云”模式

由政府部門統(tǒng)籌牽頭，發(fā)揮上海保交所國家金融基礎(chǔ)設(shè)施的中立第三方優(yōu)勢和信息技術(shù)優(yōu)勢，會同保險機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理等相關(guān)方面，共建共享建筑工程風(fēng)險和保險數(shù)據(jù)庫，明確數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)維度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、錄入流程和使用方式，確保數(shù)據(jù)真實(shí)性，為保險公司實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加強(qiáng)產(chǎn)品和服務(wù)開發(fā)，以及建筑行業(yè)實(shí)現(xiàn)基于大數(shù)據(jù)的市場化監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。

IDI保險是一個多方共贏的模式。對于政府而言，引入商業(yè)保險，通過市場行為分擔(dān)政府社會管理職能，協(xié)助政府職能轉(zhuǎn)變，有助于構(gòu)建起市場化的建筑質(zhì)量監(jiān)控體系；對于建設(shè)單位而言，為其提供全過程質(zhì)量風(fēng)險管理服務(wù)，加強(qiáng)建設(shè)單位對工程質(zhì)量的監(jiān)控力度；對于建筑業(yè)而言，通過市場杠桿機(jī)制，促進(jìn)建筑業(yè)優(yōu)勝劣汰、轉(zhuǎn)型升級；對于業(yè)主而言，作為保險受益人，充分享受房屋質(zhì)量安全保障，免除后顧之憂。當(dāng)然，IDI保險的發(fā)展也需要依靠多方力量共同推動，不斷完善制度安排，持續(xù)加大推廣力度，逐漸形成良性循環(huán)，推進(jìn)IDI保險制度完善和推廣，進(jìn)而促進(jìn)建筑工程建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，更好滿足人民群眾對美好生活的向往。