徐鈺淇
摘 要:當(dāng)前部分地方政府官員在高壓反腐態(tài)勢、嚴峻經(jīng)濟轉(zhuǎn)型形勢、政績錦標(biāo)賽等因素影響下的不作為的現(xiàn)象十分突出。到改革的深水區(qū)的關(guān)頭,他們卻沒有表現(xiàn)出應(yīng)有的積極性、主動性和創(chuàng)造性,反而出現(xiàn)消極等待、懶政、怠政的行為,一定程度上阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展和黨員干部隊伍整體水平的進一步提高。文章將主要分析和闡明當(dāng)前影響地方政府官員出現(xiàn)不作為行為的外部原因,并進一步闡述在這些外部原因下地方政府官員的客觀難處、心理變化以及如何選擇了不作為行為。這里的外部原因區(qū)別于官員個體的自身原因。通過在深入了解地方政府官員處境的基礎(chǔ)上理解其行為,試圖找到有效的解決辦法。
關(guān)鍵詞:地方政府官員不作為;政績考核;政績錦標(biāo)賽;高壓反腐
地方政府官員是地方一級的國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),上至省級下至縣鄉(xiāng),各個國家機關(guān)的各級領(lǐng)導(dǎo)都包括在內(nèi)。地方政府在地方的規(guī)范權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)的行使和運用很大程度上取決于地方政府官員,而且官員在其職權(quán)范圍內(nèi)主管大小事物。因此地方政府官員的權(quán)力和相應(yīng)的職責(zé)任務(wù)都是很大的。在以往政府施政中也會存在不作為的行為,但不如現(xiàn)在突出和普遍,主要是哪些外部原因造成的,以下將詳細展開分析。
一、政績考核指標(biāo)從一維轉(zhuǎn)變成多維
改革開放后國家曾在很長一段時間里的主要任務(wù)就是發(fā)展經(jīng)濟,在這一時期,地方政府官員的核心任務(wù)甚至是唯一任務(wù)就是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟,其政績考核指標(biāo)就是當(dāng)?shù)氐腉DP增長,一定程度上GDP數(shù)字越高相應(yīng)地仕途越好,這樣的強有力的直白的激勵,也使官員們的行為變得簡單粗暴和出格,造成許多不良影響,例如經(jīng)濟增長方式較落后、能源過度消耗、環(huán)境遭到嚴重破壞、貧富差距過大等。慢慢這樣的“唯GDP論”已不再適應(yīng)社會的需要和發(fā)展,中央提出了科學(xué)發(fā)展觀,強調(diào)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核要看全面工作,不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標(biāo),要把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展和民生改善、社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評價的重要內(nèi)容。需要去關(guān)注以往被忽視甚至是被破壞了的教育文化、環(huán)境保護、居民收入、社會保障等方面。對官員的考核不僅僅是經(jīng)濟這一維指標(biāo),還包括政治、民生、環(huán)境等多維指標(biāo)。這將大大加大官員作為的難度,具體體現(xiàn)在:
(一)以往只關(guān)注GDP時不需要顧及和平衡其他方面,甚至可以犧牲其他方面?,F(xiàn)在是要多方面一起發(fā)展,都要兼顧,但這些目標(biāo)在一定程度上是矛盾和沖突的,例如經(jīng)濟增長和環(huán)境保護之間的矛盾、建設(shè)工業(yè)園和保護耕地之間的矛盾、居民收入和社會保障的矛盾等。實現(xiàn)多元目標(biāo)是理想的,但在具體實踐過程中有很多需要平衡和側(cè)重的地方。地方政府官員面對這樣的境遇時很容易陷入兩難,不知道如何完成這樣的合成任務(wù),由此出現(xiàn)不積極、不作為的行為。
(二)在“唯GDP論”時期,就是經(jīng)濟發(fā)展最重要,其他都是靠邊站,不少地方政府官員采取的方式比較簡單粗暴,在與企業(yè)拉投資、跑項目時多半是在飯桌等場所中拿下的,這樣的方法百試百中,甚至似乎成為了“慣例”。但現(xiàn)在官員考核指標(biāo)中明確要求不再允許以這樣的方式與企業(yè)合作拉動經(jīng)濟,這樣簡單粗暴的方式也難以拉來高新技術(shù)企業(yè)、嚴格排放無污染的企業(yè)等符合多維指標(biāo)要求的企業(yè)。然而許多地方政府官員還沉浸在過去的方式中,難以適應(yīng)新的要求,難以摸索出新的拉動經(jīng)濟發(fā)展,又顧及民生、環(huán)境多項指標(biāo)的好方法、好路子。
(三)當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型形勢嚴峻,發(fā)展地方經(jīng)濟也不再是吃一頓飯能解決的。中央著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,通過矯正要素配置扭曲,來提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量。但不是所有地方政府官員都能對全面深化改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等問題認識到位,理解其內(nèi)涵并且知道怎么做,這導(dǎo)致他們行動上的不積極,遇到困難信心不足、不敢擔(dān)當(dāng)。
二、政績錦標(biāo)賽
改革開放后地方政府官員之間圍繞GDP增長進行政績錦標(biāo)賽,當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展與個人升遷密切相關(guān),自己管轄范圍內(nèi)的地方與全國、與全省同級地方都存在著競爭關(guān)系。有研究發(fā)現(xiàn)官員在任期內(nèi)的相對經(jīng)濟增速與其晉升呈顯著的正相關(guān)關(guān)系。在這樣的激勵和競爭下,官員開足馬力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟,以求得自身仕途的發(fā)展。這也可以體現(xiàn),理性的官員是會通過有所作為來求得自身發(fā)展,而不作為則會不利于升遷,這明明是非理性的行為,但官員為什么還選擇不作為,原因如下:
(一)多維指標(biāo)考核中更側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量,也強調(diào)了社會民生、環(huán)境保護等,而這些指標(biāo)的發(fā)展都不是短時間內(nèi)能取到成效的,甚至需要長期的艱難的試錯過程。但地方政府官員的任期通常低于五年,在短短五年內(nèi)要熟悉一個新的地方,了解地域本質(zhì)特點和地域差異,在上一任進行的各項工作基礎(chǔ)上重新開始展開工作或者將原有的延續(xù)下去,這都不容易,在此基礎(chǔ)上才能真正開始完成多維指標(biāo),可能剛開個好頭,任期就所剩無幾,后面的工作又落到下一任的手里。在官員的一個任期內(nèi)難以完成這些長期見成效的指標(biāo),而本身社會民生改善和環(huán)境生態(tài)的保護等指標(biāo)的完成程度、完成情況要歸功于其中一任官員也是很難量化的。在自己任期內(nèi)很難做出成效且難以清楚量化轉(zhuǎn)變?yōu)檎?,這些都容易使官員在要作為、爭政績方面沖勁不大,積極性不高。
(二)多維指標(biāo)考核本身也存在著很大的難度,給地方政府官員的任務(wù)和擔(dān)子很重,而要有所作為也不可避免地需要財政的大力支持。地方政府財政收入狀況對地方政府官員有所作為起到限制作用。1994年分稅制改革以來,中央與地方之間的財權(quán)和事權(quán)進行了重新調(diào)整,地方政府獲得40%的財權(quán),但是卻承擔(dān)了70%的事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)的嚴重不對等造成地方財政收支不平衡。雖然中央政府不斷增加對地方轉(zhuǎn)移支付的力度,但是地方財政仍然是入不敷出。地方政府為了解決財政支出不足的問題,開始依賴土地財政。在中央對房地產(chǎn)市場的管控下,土地財政也行不通,許多地方政府就通過地方融資平臺舉借債務(wù),滿足財政支出需要。這導(dǎo)致地方政府債務(wù)率一度居高,中央對地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置做出部署和安排,這樣的方法也受到限制,而且在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核中。既強化多維政績考核指標(biāo),也實行官員問責(zé)制,多重壓力,相互制約,官員的行動和心理陷入兩難,受到制約,有所作為成了有心無力。
三、高壓反腐常態(tài)
十九大報告明確指出了過去五年來,全面從嚴治黨成效顯著,巡視利劍作用彰顯,實現(xiàn)中央和省級黨委巡視全覆蓋。堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”,不敢腐的目的初步實現(xiàn)。不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構(gòu)筑,反腐斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。在如此態(tài)勢下,上至老虎、小至蒼蠅,機關(guān)內(nèi)的一切制度、風(fēng)氣都離不開反腐,這種高壓滲透到官員的日常工作、人際關(guān)系和仕途升遷中,涉及每一個官員以及官員之間、官員與人民之間、官員與社會之間、官員與企業(yè)之間的方方面面。在此背景下出臺的督察制度、監(jiān)察制度、問責(zé)制度都在扯動著官員們的神經(jīng),任何一個舉動都可能牽扯自己,讓自己“烏紗帽”不保。官員的心理承受著巨大壓力,再有所作為,容易讓自己做的多錯的多,導(dǎo)致部分官員出現(xiàn)消極觀望、有選擇性執(zhí)行、不求有功但求無過、敷衍了事、強烈抵觸等不作為表現(xiàn)。
四、社會監(jiān)督力度不夠、效果不佳
近年來人們政治參與的積極性日益提高,對地方政府的作為以及官員的作為都有所關(guān)注,對其不合法行為會投訴、檢舉和揭發(fā),當(dāng)自己的合法權(quán)益受到侵害時也會尋求途徑維護自己的權(quán)益。這是民主進步和公民意識增強的表現(xiàn),但還是存在現(xiàn)實問題。當(dāng)?shù)胤秸賳T有不作為行為,并被社會所知道時,人們即使通過合法途徑去質(zhì)疑和要求官員有所作為,也可能沒有效果。官員和公民之間存在著懸殊的信息不對稱,公民沒有確切的實權(quán)要求官員有所作為,公民也無任何職權(quán)可以親自為自己有所作為。因此,社會監(jiān)督的實際效果難以保證,監(jiān)督力度不夠,不足以真正制約官員的不作為行為。
另一方面,官員作為的難度大,可能會有試錯的過程,開展中也涉及各方面的利益,不一定能獲得廣大社會公民的支持和理解,一旦有公民采取手段進行合法抗議示威活動等都可能中斷計劃,直接叫停官員作為,這樣的不被理解和吃力不討好也可能讓官員灰心和退卻。因此社會監(jiān)督會出現(xiàn)效果不佳的情況,反而對地方政府官員的不作為行為起到助長作用。
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