文 宋麗容
基于對(duì)公民“濫訴”問(wèn)題和訴訟實(shí)施能力的擔(dān)憂,我國(guó)環(huán)境公益訴訟并未賦予其訴訟主體資格,然而實(shí)踐和理論對(duì)這些問(wèn)題的可能性和正當(dāng)性都進(jìn)行了否定。為此,應(yīng)該在保障公民訴訟資格的前提下,通過(guò)訴前程序和保障制度的建立,促進(jìn)公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。
在我國(guó)環(huán)境公益訴訟法制化的進(jìn)程中,公民一直排除于訴訟主體之外,其主要是基于兩方面的考量:其一,在主觀方面,公民可能存在著非理性判斷;其二,在客觀方面,公民的訴訟實(shí)施能力不足,影響環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。但是,基于此種原因而禁止公民提起公益訴訟是否具有正當(dāng)性卻值得思考。對(duì)待公民環(huán)境公益訴訟的正確態(tài)度應(yīng)該是既支持又限制,通過(guò)訴訟程序的設(shè)置限制公民進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的數(shù)量,但是又要保障進(jìn)入訴訟的公民有能力實(shí)施訴訟。
從主觀上看,公民對(duì)于環(huán)境公共利益的維護(hù)可能存在非理性的特點(diǎn),若向其開放環(huán)境公益訴訟主體資格,可能會(huì)造成司法資源浪費(fèi)。從客觀上看,較之于傳統(tǒng)訴訟,環(huán)境公益訴更為專業(yè)和復(fù)雜,其對(duì)訴訟主體的要求更高,而公民在環(huán)境公益訴訟中更容易受到時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本的限制而降低訴訟效率。基于這兩方面的考慮,我國(guó)未賦予公民訴訟主體資格。
對(duì)于公民環(huán)境公益訴訟濫訴的憂慮根植于公民維護(hù)公益時(shí)存在的非理性特征。作為“理性人”,公民對(duì)公共利益的維護(hù)很大程度上是為實(shí)現(xiàn)自身利益,而此種利益多為非正當(dāng)利益,從而使公民環(huán)境公益訴訟淪落為其實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)利益的工具。從主觀方面分析,公民可能出于獲取不正當(dāng)利益的目的,在明知企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)的前提下,故意擾亂生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,造成直接故意的濫訴;此外,原告也可能并不確定被告是否損害環(huán)境公益,而對(duì)侵害被告利益出于放任的心態(tài),造成了間接故意的濫訴。而司法資源的珍貴性又造成了對(duì)濫訴風(fēng)險(xiǎn)的高度排斥,進(jìn)而否認(rèn)公民公益訴訟的資格。
在客觀方面,公民訴訟實(shí)施能力的不足也成為了實(shí)施公益訴訟的障礙。從舉證責(zé)任上看,原告至少應(yīng)初步證明被告損害公共利益,在這一證據(jù)收集的過(guò)程中,可能需要原告從事現(xiàn)場(chǎng)勘查或者提供相關(guān)檢測(cè)數(shù)據(jù)等較為專業(yè)的行為,或?qū)で笙嚓P(guān)專業(yè)人員的幫助。此外,作為訴訟的焦點(diǎn)問(wèn)題,因果關(guān)系的證明相當(dāng)程度上依賴于鑒定結(jié)論。我國(guó)雖然實(shí)行了舉證責(zé)任倒置,但被告否定因果關(guān)系存在的結(jié)論后,原告就需要通過(guò)鑒定對(duì)被告的結(jié)論進(jìn)行反駁,這一過(guò)程需要其付出較高的時(shí)間成本與經(jīng)濟(jì)成本。與社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)相比,公民能夠獲得的人、財(cái)、物的支持有限,其實(shí)施訴訟的能力較弱,不利于司法效率的實(shí)現(xiàn)。
防止濫訴和公民訴訟實(shí)施能力的欠缺是我國(guó)現(xiàn)階段在立法上未賦予其環(huán)境公益訴訟起訴資格的主要原因,但是這些原因是否具有正當(dāng)性卻是值得質(zhì)疑的。因?yàn)樵V訟成本對(duì)濫訴的抑制性以及訴訟權(quán)利能力與實(shí)施能力的差異性都對(duì)上述擔(dān)憂進(jìn)行了否定。
根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行公民環(huán)境公益訴訟并不會(huì)造成案件的井噴式增長(zhǎng)。例如,美國(guó)《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》就未加限制地賦予了公民環(huán)境訴訟的自由,即為保護(hù)空氣、水、其他自然資源及其公共信托免受污染和損害,該法案授權(quán)任何人對(duì)公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體提起訴訟。然而實(shí)際情況是,該法律實(shí)施后公民訴訟案件并不多,在該法案出臺(tái)的六個(gè)月期間,法院只受理了36個(gè)案件,而其中13個(gè)還是通過(guò)協(xié)商解決的。其中一個(gè)重要原因是訴訟成本過(guò)高,導(dǎo)致普通公民無(wú)力負(fù)擔(dān)。
此外,我國(guó)的司法實(shí)踐也表明公民環(huán)境公益訴訟的放開并未造成訴訟的泛濫。從整體上看,我國(guó)環(huán)境公益訴訟是一種自下而上形成的制度,其充分體現(xiàn)了實(shí)踐先行的特點(diǎn)。早在環(huán)境公益訴訟法制化前,我國(guó)部分地區(qū)就已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了實(shí)踐探索。在這些實(shí)踐中,賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟起訴資格是一個(gè)較為常見(jiàn)的做法,但也并未出現(xiàn)公民環(huán)境公益訴訟泛濫的現(xiàn)象。
訴訟權(quán)利能力是公民享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)所必需的訴訟法上的資格,其與民事權(quán)利能力相連,是訴訟中當(dāng)事人的必備要件之一。訴訟實(shí)施能力是指訴訟過(guò)程中,當(dāng)事人以個(gè)人能力推進(jìn)訴訟的能力,其是當(dāng)事人法律素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)能力、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力等的綜合展示。
環(huán)境公益訴訟具有更高的專業(yè)性和復(fù)雜性,因此其對(duì)當(dāng)事人也提出了更高的訴訟實(shí)施能力要求。但是,這并不意味著可以基于訴訟實(shí)施能力的欠缺而對(duì)訴訟權(quán)利能力進(jìn)行限制。因?yàn)?,訴訟權(quán)利能力的享有只是成為當(dāng)事人的前提,是一種資格問(wèn)題,而因?yàn)槟芰Σ蛔愣鴦儕Z其資格的做法缺乏正當(dāng)性。
對(duì)待公民環(huán)境公益訴訟,一個(gè)正確的思路應(yīng)該是限制與保障并行。首先,要肯定公民環(huán)境訴訟的正當(dāng)性與合法性;其次,通過(guò)設(shè)立程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制;最后,應(yīng)同時(shí)設(shè)立一定的保障制度彌補(bǔ)公民訴訟實(shí)施能力不足。
為了防范公民訴訟帶來(lái)的濫訴問(wèn)題,美國(guó)設(shè)置了訴前程序。其最重要的原則是窮盡行政救濟(jì),即公民(或社會(huì)組織)在提起公益訴訟前負(fù)有先行告知義務(wù),只有在通知期限屆滿時(shí)仍存在行政不作為或行政救濟(jì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益維護(hù)的情況下,公民才可以提起訴訟。而未經(jīng)告知程序或仍在告知期限內(nèi)的案件,均不能提起公民訴訟, 以確保行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法。因?yàn)樾姓?zhí)法的落實(shí)一方面可以高效解決環(huán)境問(wèn)題,另一方面又可以防止濫訴發(fā)生。
在開展公民環(huán)境公益訴訟時(shí),我國(guó)可以參照美國(guó)的做法,建立訴前通知程序。一方面,在環(huán)境糾紛處理上,我國(guó)行政機(jī)關(guān)往往比司法機(jī)關(guān)更快捷、高效、經(jīng)濟(jì)。另一方面,公民直接申請(qǐng)司法救濟(jì)可能會(huì)導(dǎo)致兩方面的后果:一是因?yàn)楣竦膶I(yè)知識(shí)有限,其對(duì)環(huán)境公益損害的判斷錯(cuò)誤,既浪費(fèi)了司法資源,又干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序;二是若公民對(duì)環(huán)境公益損害的判斷正確,但是案件未經(jīng)行政機(jī)關(guān)處理,既導(dǎo)致了司法的壓力,又使得行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法。所以公民環(huán)境公益訴訟應(yīng)該以窮盡行政救濟(jì)為原則,只有這樣才能使行政和司法各司其職,高效維護(hù)環(huán)境公共利益。
對(duì)公民環(huán)境公益訴訟的保障主要應(yīng)該解決訴訟經(jīng)濟(jì)成本問(wèn)題,其主要包括訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用兩類。為此,應(yīng)該分別建立保障制度以促進(jìn)我國(guó)公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。
現(xiàn)行公益訴訟制度,規(guī)定了訴訟費(fèi)用的減交、緩交,并規(guī)定原告勝訴時(shí)的訴訟成本由被告負(fù)擔(dān)。但是申請(qǐng)減交或緩交的費(fèi)用只是訴訟成本的冰山一角,高昂的鑒定費(fèi)、取證費(fèi)等也可能打擊公民提起公益訴訟的熱情。為了切實(shí)降低訴訟成本的壓力,各地方開始探索設(shè)立公益訴訟基金,但是各地的實(shí)踐各有特點(diǎn)。為此,可建立統(tǒng)一的“公益訴訟基金管理辦法”,各省級(jí)地方政府分別成立基金,由政府財(cái)政、社會(huì)捐助和造成環(huán)境污染的罰款三部分組成,以便于訴訟中的支取。當(dāng)案件判決后由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用,將款項(xiàng)返還給公益訴訟基金。當(dāng)然,為了使公益訴訟基金得到正當(dāng)使用,要設(shè)立相對(duì)嚴(yán)格的規(guī)則,確保支出款項(xiàng)確實(shí)用于訴訟,并會(huì)得到償還。首先,公益訴訟基金必須由原告申請(qǐng)使用,基金管理者需要對(duì)申請(qǐng)嚴(yán)格審查,包括原告起訴的目的確實(shí)是為了社會(huì)公共利益,其申請(qǐng)使用基金是為了完成訴訟中的舉證、鑒定等事項(xiàng)。如果原告的申請(qǐng)符合基金的使用標(biāo)準(zhǔn),就應(yīng)予以批準(zhǔn)使用。在案件判決后,由敗訴方承擔(dān)該費(fèi)用。為了保障基金能夠得到歸還,必要時(shí)可由法院強(qiáng)制執(zhí)行。
環(huán)境公益訴訟案件通常涉及范圍較廣、人員較多,同時(shí)案件專業(yè)性強(qiáng),涉及的法律問(wèn)題復(fù)雜,對(duì)于沒(méi)有相關(guān)背景的公民來(lái)說(shuō)是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。因此,律師的重要作用就不言而喻。但高昂的律師費(fèi)用可能使公民產(chǎn)生“怯訴”心理,不利于公民積極提起環(huán)境訴訟。為促進(jìn)律師在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮更大的作用,我國(guó)可以效仿一些國(guó)家,設(shè)立公益訴訟律師制度。在程序上,公益律師介入到訴訟程序中必須以原告申請(qǐng)為原則。同時(shí)需要注意的是,公益訴訟律師的服務(wù)和支持,并不應(yīng)該以當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ),以便實(shí)現(xiàn)訴訟保障的平等和高效。
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公民尚未成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的起訴主體,其主要原因是對(duì)濫訴的擔(dān)憂和對(duì)公民實(shí)施公益訴訟能力的質(zhì)疑。然而,我國(guó)和域外實(shí)踐均證明,賦予公民訴訟主體資格并不會(huì)引起濫訴問(wèn)題;此外,根據(jù)訴訟實(shí)施能力的欠缺而剝奪公民訴訟主體資格的做法在理論上也缺乏正當(dāng)性。因此,我國(guó)的環(huán)境公益訴訟應(yīng)該賦予公民起訴主體資格,并在此基礎(chǔ)上通過(guò)訴前程序和保障制度的建立,對(duì)公民環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)整。