文 宋麗容

基于對公民“濫訴”問題和訴訟實(shí)施能力的擔(dān)憂，我國環(huán)境公益訴訟并未賦予其訴訟主體資格，然而實(shí)踐和理論對這些問題的可能性和正當(dāng)性都進(jìn)行了否定。為此，應(yīng)該在保障公民訴訟資格的前提下，通過訴前程序和保障制度的建立，促進(jìn)公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。

在我國環(huán)境公益訴訟法制化的進(jìn)程中，公民一直排除于訴訟主體之外，其主要是基于兩方面的考量：其一，在主觀方面，公民可能存在著非理性判斷；其二，在客觀方面，公民的訴訟實(shí)施能力不足，影響環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。但是，基于此種原因而禁止公民提起公益訴訟是否具有正當(dāng)性卻值得思考。對待公民環(huán)境公益訴訟的正確態(tài)度應(yīng)該是既支持又限制，通過訴訟程序的設(shè)置限制公民進(jìn)入環(huán)境公益訴訟的數(shù)量，但是又要保障進(jìn)入訴訟的公民有能力實(shí)施訴訟。

問題的由來

從主觀上看，公民對于環(huán)境公共利益的維護(hù)可能存在非理性的特點(diǎn)，若向其開放環(huán)境公益訴訟主體資格，可能會造成司法資源浪費(fèi)。從客觀上看，較之于傳統(tǒng)訴訟，環(huán)境公益訴更為專業(yè)和復(fù)雜，其對訴訟主體的要求更高，而公民在環(huán)境公益訴訟中更容易受到時間成本和經(jīng)濟(jì)成本的限制而降低訴訟效率?；谶@兩方面的考慮，我國未賦予公民訴訟主體資格。

“濫訴”之憂

對于公民環(huán)境公益訴訟濫訴的憂慮根植于公民維護(hù)公益時存在的非理性特征。作為“理性人”，公民對公共利益的維護(hù)很大程度上是為實(shí)現(xiàn)自身利益，而此種利益多為非正當(dāng)利益，從而使公民環(huán)境公益訴訟淪落為其實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)利益的工具。從主觀方面分析，公民可能出于獲取不正當(dāng)利益的目的，在明知企業(yè)合法經(jīng)營的前提下，故意擾亂生產(chǎn)經(jīng)營秩序，造成直接故意的濫訴；此外，原告也可能并不確定被告是否損害環(huán)境公益，而對侵害被告利益出于放任的心態(tài)，造成了間接故意的濫訴。而司法資源的珍貴性又造成了對濫訴風(fēng)險的高度排斥，進(jìn)而否認(rèn)公民公益訴訟的資格。

能力不足

在客觀方面，公民訴訟實(shí)施能力的不足也成為了實(shí)施公益訴訟的障礙。從舉證責(zé)任上看，原告至少應(yīng)初步證明被告損害公共利益，在這一證據(jù)收集的過程中，可能需要原告從事現(xiàn)場勘查或者提供相關(guān)檢測數(shù)據(jù)等較為專業(yè)的行為，或?qū)で笙嚓P(guān)專業(yè)人員的幫助。此外，作為訴訟的焦點(diǎn)問題，因果關(guān)系的證明相當(dāng)程度上依賴于鑒定結(jié)論。我國雖然實(shí)行了舉證責(zé)任倒置，但被告否定因果關(guān)系存在的結(jié)論后，原告就需要通過鑒定對被告的結(jié)論進(jìn)行反駁，這一過程需要其付出較高的時間成本與經(jīng)濟(jì)成本。與社會組織和檢察機(jī)關(guān)相比，公民能夠獲得的人、財、物的支持有限，其實(shí)施訴訟的能力較弱，不利于司法效率的實(shí)現(xiàn)。

問題的回應(yīng)

防止濫訴和公民訴訟實(shí)施能力的欠缺是我國現(xiàn)階段在立法上未賦予其環(huán)境公益訴訟起訴資格的主要原因，但是這些原因是否具有正當(dāng)性卻是值得質(zhì)疑的。因?yàn)樵V訟成本對濫訴的抑制性以及訴訟權(quán)利能力與實(shí)施能力的差異性都對上述擔(dān)憂進(jìn)行了否定。

訴訟成本對濫訴有抑制作用

根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行公民環(huán)境公益訴訟并不會造成案件的井噴式增長。例如，美國《密歇根州環(huán)境保護(hù)法》就未加限制地賦予了公民環(huán)境訴訟的自由，即為保護(hù)空氣、水、其他自然資源及其公共信托免受污染和損害，該法案授權(quán)任何人對公共機(jī)構(gòu)和私人實(shí)體提起訴訟。然而實(shí)際情況是，該法律實(shí)施后公民訴訟案件并不多，在該法案出臺的六個月期間，法院只受理了36個案件，而其中13個還是通過協(xié)商解決的。其中一個重要原因是訴訟成本過高，導(dǎo)致普通公民無力負(fù)擔(dān)。

此外，我國的司法實(shí)踐也表明公民環(huán)境公益訴訟的放開并未造成訴訟的泛濫。從整體上看，我國環(huán)境公益訴訟是一種自下而上形成的制度，其充分體現(xiàn)了實(shí)踐先行的特點(diǎn)。早在環(huán)境公益訴訟法制化前，我國部分地區(qū)就已經(jīng)對其進(jìn)行了實(shí)踐探索。在這些實(shí)踐中，賦予公民個人提起環(huán)境公益訴訟起訴資格是一個較為常見的做法，但也并未出現(xiàn)公民環(huán)境公益訴訟泛濫的現(xiàn)象。

訴訟權(quán)利能力與實(shí)施能力相區(qū)別

訴訟權(quán)利能力是公民享有訴訟權(quán)利和承擔(dān)訴訟義務(wù)所必需的訴訟法上的資格，其與民事權(quán)利能力相連，是訴訟中當(dāng)事人的必備要件之一。訴訟實(shí)施能力是指訴訟過程中，當(dāng)事人以個人能力推進(jìn)訴訟的能力，其是當(dāng)事人法律素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)能力、風(fēng)險承擔(dān)能力等的綜合展示。

環(huán)境公益訴訟具有更高的專業(yè)性和復(fù)雜性，因此其對當(dāng)事人也提出了更高的訴訟實(shí)施能力要求。但是，這并不意味著可以基于訴訟實(shí)施能力的欠缺而對訴訟權(quán)利能力進(jìn)行限制。因?yàn)椋V訟權(quán)利能力的享有只是成為當(dāng)事人的前提，是一種資格問題，而因?yàn)槟芰Σ蛔愣鴦儕Z其資格的做法缺乏正當(dāng)性。

賦予公民訴訟資格的可行路徑

對待公民環(huán)境公益訴訟，一個正確的思路應(yīng)該是限制與保障并行。首先，要肯定公民環(huán)境訴訟的正當(dāng)性與合法性；其次，通過設(shè)立程序?qū)ζ溥M(jìn)行限制；最后，應(yīng)同時設(shè)立一定的保障制度彌補(bǔ)公民訴訟實(shí)施能力不足。

公民環(huán)境公益訴訟的限制

為了防范公民訴訟帶來的濫訴問題，美國設(shè)置了訴前程序。其最重要的原則是窮盡行政救濟(jì)，即公民（或社會組織）在提起公益訴訟前負(fù)有先行告知義務(wù)，只有在通知期限屆滿時仍存在行政不作為或行政救濟(jì)無法實(shí)現(xiàn)公共利益維護(hù)的情況下，公民才可以提起訴訟。而未經(jīng)告知程序或仍在告知期限內(nèi)的案件，均不能提起公民訴訟, 以確保行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法。因?yàn)樾姓?zhí)法的落實(shí)一方面可以高效解決環(huán)境問題，另一方面又可以防止濫訴發(fā)生。

在開展公民環(huán)境公益訴訟時，我國可以參照美國的做法，建立訴前通知程序。一方面，在環(huán)境糾紛處理上，我國行政機(jī)關(guān)往往比司法機(jī)關(guān)更快捷、高效、經(jīng)濟(jì)。另一方面，公民直接申請司法救濟(jì)可能會導(dǎo)致兩方面的后果：一是因?yàn)楣竦膶I(yè)知識有限，其對環(huán)境公益損害的判斷錯誤，既浪費(fèi)了司法資源，又干擾了企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營秩序；二是若公民對環(huán)境公益損害的判斷正確，但是案件未經(jīng)行政機(jī)關(guān)處理，既導(dǎo)致了司法的壓力，又使得行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法。所以公民環(huán)境公益訴訟應(yīng)該以窮盡行政救濟(jì)為原則，只有這樣才能使行政和司法各司其職，高效維護(hù)環(huán)境公共利益。

公民環(huán)境公益訴訟的保障

對公民環(huán)境公益訴訟的保障主要應(yīng)該解決訴訟經(jīng)濟(jì)成本問題，其主要包括訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用兩類。為此，應(yīng)該分別建立保障制度以促進(jìn)我國公民環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行。

現(xiàn)行公益訴訟制度，規(guī)定了訴訟費(fèi)用的減交、緩交，并規(guī)定原告勝訴時的訴訟成本由被告負(fù)擔(dān)。但是申請減交或緩交的費(fèi)用只是訴訟成本的冰山一角，高昂的鑒定費(fèi)、取證費(fèi)等也可能打擊公民提起公益訴訟的熱情。為了切實(shí)降低訴訟成本的壓力，各地方開始探索設(shè)立公益訴訟基金，但是各地的實(shí)踐各有特點(diǎn)。為此，可建立統(tǒng)一的“公益訴訟基金管理辦法”，各省級地方政府分別成立基金，由政府財政、社會捐助和造成環(huán)境污染的罰款三部分組成，以便于訴訟中的支取。當(dāng)案件判決后由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用，將款項(xiàng)返還給公益訴訟基金。當(dāng)然，為了使公益訴訟基金得到正當(dāng)使用，要設(shè)立相對嚴(yán)格的規(guī)則，確保支出款項(xiàng)確實(shí)用于訴訟，并會得到償還。首先，公益訴訟基金必須由原告申請使用，基金管理者需要對申請嚴(yán)格審查，包括原告起訴的目的確實(shí)是為了社會公共利益，其申請使用基金是為了完成訴訟中的舉證、鑒定等事項(xiàng)。如果原告的申請符合基金的使用標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)予以批準(zhǔn)使用。在案件判決后，由敗訴方承擔(dān)該費(fèi)用。為了保障基金能夠得到歸還，必要時可由法院強(qiáng)制執(zhí)行。

環(huán)境公益訴訟案件通常涉及范圍較廣、人員較多，同時案件專業(yè)性強(qiáng)，涉及的法律問題復(fù)雜，對于沒有相關(guān)背景的公民來說是一個極大的挑戰(zhàn)。因此，律師的重要作用就不言而喻。但高昂的律師費(fèi)用可能使公民產(chǎn)生“怯訴”心理，不利于公民積極提起環(huán)境訴訟。為促進(jìn)律師在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮更大的作用，我國可以效仿一些國家，設(shè)立公益訴訟律師制度。在程序上，公益律師介入到訴訟程序中必須以原告申請為原則。同時需要注意的是，公益訴訟律師的服務(wù)和支持，并不應(yīng)該以當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，以便實(shí)現(xiàn)訴訟保障的平等和高效。

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結(jié)論

公民尚未成為我國環(huán)境公益訴訟的起訴主體，其主要原因是對濫訴的擔(dān)憂和對公民實(shí)施公益訴訟能力的質(zhì)疑。然而，我國和域外實(shí)踐均證明，賦予公民訴訟主體資格并不會引起濫訴問題；此外，根據(jù)訴訟實(shí)施能力的欠缺而剝奪公民訴訟主體資格的做法在理論上也缺乏正當(dāng)性。因此，我國的環(huán)境公益訴訟應(yīng)該賦予公民起訴主體資格，并在此基礎(chǔ)上通過訴前程序和保障制度的建立，對公民環(huán)境公益訴訟進(jìn)行調(diào)整。