文 靳彤 王月 張瑤瑤 單良

相對于政府而言，公益機構(gòu)的保護力量是薄弱的，但從以往的實踐來看，公益機構(gòu)在開展自然保護工作方面也具有非常重要的優(yōu)勢，是政府力量的有益、有力補充。

隨著2019年6月《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》）的頒布，我國國家公園建設(shè)步入實質(zhì)性階段，國家公園頂層設(shè)計文件的頒布表明國家公園不僅僅是個名稱，其背后蘊含的是一種對自然區(qū)域進行可持續(xù)發(fā)展與保護的管理體制。顧名思義，國家公園姓“國”，也就是說國家公園的土地、管理和資金都應(yīng)由中央機構(gòu)統(tǒng)籌或者中央機構(gòu)授權(quán)地方管理；國家公園屬性是“公”，就是國家公園建成后要讓全體公民受益，能夠提高國民幸福感和自豪感，具有親和力，取得民眾支持，并作為國家福利的平臺，提升民眾的國家意識和愛國情懷。

按照規(guī)劃，到2020年，我國將完成國家公園體制的試點，設(shè)立一批國家公園，尤其是要完成“自然保護地勘界立標(biāo)并與生態(tài)保護紅線銜接，制定自然保護地內(nèi)建設(shè)項目負面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護地分類分級管理體制”?！兑庖姟芬裁鞔_了國家公園建設(shè)需要多方參與，要“突出自然保護地體系建設(shè)的社會公益性，發(fā)揮政府在自然保護地規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾參與自然保護的長效機制。”從過去幾十年民間公益機構(gòu)參與自然保護的發(fā)展歷程來看，社會力量可以在國家生態(tài)文明建設(shè)方面成為政府部門的一個重要助力。公益機構(gòu)不僅可以通過工作增加實際保護面積，還能幫助現(xiàn)有保護地不斷提升保護質(zhì)量。

那么，在國家公園的建設(shè)過程中，公益機構(gòu)應(yīng)如何參與？又將發(fā)揮怎樣的作用呢？

為什么要建立國家公園

建立自然保護地一直被認為是最有效的環(huán)境保護方式。自20世紀(jì)50年代以來，我國已建立起2740個自然保護區(qū)，再加上各種其他類型的自然保護地，這些保護地所覆蓋的國土面積達18%，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，但這仍遠遠不夠。從國務(wù)院發(fā)布的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011-2030年）》來看，有29%的國土需要被保護，而如果把所有國家重點生態(tài)功能區(qū)都計算在內(nèi)，這個面積將超越國土面積的一半。

同時，政府部門在實際管理過程中也發(fā)現(xiàn)，我國各類自然保護地建設(shè)由于歷史上“搶救性保護”的方式而缺乏科學(xué)系統(tǒng)的頂層設(shè)計，保護對象、保護目標(biāo)和要求沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，注重數(shù)量和面積的擴張，而忽略了質(zhì)量和管理能力的提升，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象還普遍存在，造成保護地體系仍面臨保護空缺、資金短缺、管理能力薄弱，保護與發(fā)展矛盾突出等問題。

在我國現(xiàn)有的自然保護體系存在著大量的保護空缺和管理缺位的情況下，政府提出建立以國家公園為主體的自然保護地體系，國家公園作為最為重要的一類自然保護地，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，實現(xiàn)對自然資源的科學(xué)保護與合理利用。而要解決我國現(xiàn)有自然保護體系存在的大量保護空缺和管理缺位的問題，公益機構(gòu)是不可或缺的一環(huán)。

攝影：張海江

國家公園建設(shè)需要公益機構(gòu)的參與

相對于政府而言，公益機構(gòu)的保護力量是薄弱的，但從以往的實踐來看，公益機構(gòu)在開展自然保護工作方面也具有非常重要的優(yōu)勢，是政府力量的有益、有力補充。

一方面，公益機構(gòu)可以在以國家公園為主體的保護地外，積極建立由民間力量管理的新的保護地，填補保護空缺。來自基金會中心2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國專注于生態(tài)保護領(lǐng)域的本土基金會已有96家，當(dāng)年總捐贈投入超過7.6億人民幣。這個數(shù)字還在不斷增加，據(jù)2018年發(fā)布的《中國環(huán)境資助網(wǎng)絡(luò)報告》顯示，僅僅7家本土環(huán)保基金會一年的公益投入就超過3.5億。這說明與過去相比，有越多越多的社會資源、資金投入到自然保護領(lǐng)域，并且增長迅速。這直接催生了大量真正關(guān)注環(huán)境問題、開展生態(tài)環(huán)境保護的社會團體和民間機構(gòu)的發(fā)展。

另一方面，在自然保護地內(nèi)，政府可以將可靈活管理的一些保護地部分委托給公益機構(gòu)或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理，或者與公益機構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同管理保護地，這種政府、公益機構(gòu)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)多元治理的模式可以有效提升保護地的管理質(zhì)量和保護成效。相對于政府和保護區(qū)管理機構(gòu)，公益機構(gòu)是一個有著“雙重身份”的保護者——即可以和政府、專家共同對保護工作的頂層設(shè)計進行規(guī)劃、為解決保護區(qū)面臨的問題出謀劃策，也可以深入到保護區(qū)一線，和巡護員共同開展工作、發(fā)現(xiàn)保護問題，為保護工作扎實有效提供助力。因此，公益機構(gòu)可以成為政府政策制定者和一線保護工作者的溝通橋梁和黏合劑，將保護一線面臨的問題和需求直接反饋給政府，然后對接專家，為保護區(qū)提供科學(xué)支持，并將政府的保護要求和政策趨勢帶到保護一線。

另外，公益機構(gòu)的參與可以為國家公園提供各種服務(wù)。比如，公益機構(gòu)可以幫助保護區(qū)鏈接不同的社會資源。公益機構(gòu)覆蓋面、聯(lián)系的專家或機構(gòu)更多，在識別出對保護區(qū)有益的資源后，可以更多更精準(zhǔn)地幫助保護區(qū)引入社會資源。再比如，公益機構(gòu)可以為國家公園提供志愿者服務(wù)，包括公園解說服務(wù)，公園引導(dǎo)服務(wù)等，探索公眾參與的實踐模式；可以對國家公園進行有效宣傳，促進國家公園品牌化建設(shè)；同時也可以對國家公園的管理進行社會化監(jiān)督，讓國家公園可以更好地可持續(xù)發(fā)展。

積極探索建立社會公益自然保護地

自20世紀(jì)90年代開始，公益機構(gòu)在自然保護領(lǐng)域做了很多工作，包括調(diào)查研究、能力建設(shè)、促進保護交流、專項問題解決方案的探索等。尤其值得關(guān)注的是，公益機構(gòu)還逐步探索出了“社會公益自然保護地”的模式，成為我們自然保護地體系的有益補充。

社會公益型自然保護地是一種由民間機構(gòu)、社區(qū)或個人治理或管理的自然保護地模式，可以補充已有保護地在資金、技術(shù)和人力的不足。

大自然保護協(xié)會(TNC)在社會公益保護地模式的探索和實踐方面開展了很多嘗試，先后在四川老河溝、四川八月林、云南鶴慶西草海等地與本土民間機構(gòu)一起，在政府監(jiān)督和委托下，試驗由公益機構(gòu)建立和管理保護地的不同管理模式。通過TNC的支持，這些保護地極大提升了保護成效，尤其是在實現(xiàn)科學(xué)保護、平衡保護與社區(qū)發(fā)展方面作出了極大改善。作為科學(xué)顧問，TNC在幫助保護地當(dāng)?shù)毓芾頇C構(gòu)提升管理能力后，目前這些公益保護地已經(jīng)逐步實現(xiàn)獨立運營管理。

這類探索、嘗試的公益機構(gòu)在國內(nèi)還有很多，為了更好地凝聚社會公益力量，分享保護經(jīng)驗，共同致力于公益保護地的建設(shè)，2017年年底，包括TNC在內(nèi)的23家公益機構(gòu)，共同發(fā)起成立了“社會公益保護地聯(lián)盟”，并共同約定，力求到2030年，由社會公益機構(gòu)有效保護的國土面積達到1%。

社會公益自然保護地聯(lián)盟的成立，也是一個非常好的交流平臺。聯(lián)盟已先后發(fā)布《社會公益自然保護地定義及評定標(biāo)準(zhǔn)》和《社會公益自然保護地指南》。簡單而言，當(dāng)一個區(qū)域同時符合以下三條標(biāo)準(zhǔn)時，我們將其認定為公益保護地：一是有明確的地理邊界和范圍；二是有政府以外的民間機構(gòu)、社區(qū)或個人參與到保護地的治理或具體管理中；三是非政府主體在保護地內(nèi)有長期、例行開展的保護行動（已實質(zhì)性開展長期保護行動，或是通過協(xié)議約定了保護管理的權(quán)利責(zé)任）。事實上，這些標(biāo)準(zhǔn)不僅是聯(lián)盟識別公益保護地的標(biāo)準(zhǔn)，無疑也是其他公益機構(gòu)建設(shè)公益自然保護地的參考。

習(xí)近平總書記曾說過：“走向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容?！倍袊鴫?，不僅僅是富強中國夢，也是我們的美麗中國夢。沒有美麗的中國，如何能有富強的中國？現(xiàn)在，資源與環(huán)境已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的突出“短板”。而生態(tài)文明不僅關(guān)系當(dāng)代人的福祉，更關(guān)系民族的未來。國家公園作為自然保護體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，意義重大：國家公園能夠保存完整的生態(tài)系統(tǒng)、國家公園是世界認識中國的重要生態(tài)文明名片、國家公園可以增加民族凝聚力和自豪感、國家公園是公眾生態(tài)體驗、環(huán)境教育和自然生態(tài)環(huán)境研究的最佳場所。人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。如今，國家已經(jīng)把生態(tài)文明建設(shè)提高到了從未有過的高度，建設(shè)“美麗中國”、妥善處理資源保護與合理利用的關(guān)系，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，眾多熱心自然保護保護的企業(yè)家已積極行動起來，公益組織更將不遺余力。隨著公益機構(gòu)逐漸發(fā)展壯大，在自然保護方面的投入逐漸增多，我們期待公益機構(gòu)可以在配合國家政策落地、解決自然保護方面的關(guān)鍵問題上作出更多探索與努力。