文 林紅

國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，各種困難和挑戰(zhàn)逐步顯現(xiàn)，基于對(duì)祁連山、三江源兩個(gè)試點(diǎn)地的調(diào)研，筆者認(rèn)為國(guó)家公園建設(shè)需要納入地方性視角。

自1872年美國(guó)設(shè)立世界上第一個(gè)國(guó)家公園以來(lái)，“國(guó)家公園”已發(fā)展為一項(xiàng)世界性的自然文化保護(hù)模式，成為各國(guó)廣泛引用的管理體制?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出，“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門(mén)分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，合理界定國(guó)家公園范圍?！蔽覈?guó)現(xiàn)已在12個(gè)省建立三江源、大熊貓、東北虎豹、神農(nóng)架、錢(qián)江源、南山、武夷山、長(zhǎng)城、普達(dá)措和祁連山10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)；根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》，“到2020年，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。到2030年，國(guó)家公園體制更加健全，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護(hù)管理效能明顯提高。”

國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，各種困難和挑戰(zhàn)逐步顯現(xiàn)，其一便是如何處理國(guó)家公園建設(shè)與規(guī)劃區(qū)內(nèi)及周邊原住民的關(guān)系?；趯?duì)祁連山、三江源兩個(gè)試點(diǎn)地的調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)在國(guó)家公園體制試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中，當(dāng)?shù)孛癖婋m然普遍認(rèn)同國(guó)家公園的意義，但對(duì)因國(guó)家公園建設(shè)帶來(lái)的生計(jì)方式轉(zhuǎn)變心存憂(yōu)慮。兩地以牧區(qū)為主，原住民多從事牧業(yè)生產(chǎn)，牧民們“日益增長(zhǎng)的美好生活”的需求一直以來(lái)都是建立在當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源之上；而建設(shè)國(guó)家公園則意味著牧民們賴(lài)以維持生計(jì)的自然資源基礎(chǔ)可能被剝離，這勢(shì)必成為國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中潛在的社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)。如何更好地應(yīng)對(duì)這種社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)？筆者認(rèn)為需要納入以下三種地方性視角。

基于文化性視角，需要重視地方性知識(shí)

原住民以其身處的自然環(huán)境為生存的物質(zhì)性基礎(chǔ)，在世代生活和生產(chǎn)過(guò)程中，積累了豐富的人與環(huán)境互動(dòng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)代際傳承演化為一種地方性知識(shí)。對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)，原住牧民雖然能夠理解生態(tài)保護(hù)的主旨，但他們基于自己的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，仍存些許擔(dān)憂(yōu)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，禁牧可能導(dǎo)致草場(chǎng)退化

一位牧民直言“完全禁牧是破壞，不禁牧也是破壞。禁牧后草長(zhǎng)得太高，倒在地上以后，草籽落不到地上，新草就沒(méi)法長(zhǎng)；適當(dāng)?shù)纳蟛忍び兄诓莸纳L(zhǎng)，如果沒(méi)有牲畜踩踏了，草根反而無(wú)法往深里扎了。好些禁牧的地方，遠(yuǎn)遠(yuǎn)看著草一坨子一坨子地好像長(zhǎng)得很好，實(shí)際上下面根本不長(zhǎng)草了。我們家不遠(yuǎn)處那片草場(chǎng)，禁牧就三年時(shí)間，大片的草就捂掉了，新草根本長(zhǎng)不出來(lái)，扒開(kāi)看，下面一根青草也沒(méi)有。老人們就說(shuō)‘草長(zhǎng)著就是讓牲畜吃的’，我們也知道，高山細(xì)毛羊?qū)Σ菰钠茐谋容^大，那可以?xún)?yōu)化牲畜品種，而不是一下子禁牧?！?/p>

夏場(chǎng)一瞥

第二，野生動(dòng)物數(shù)量并非越多越好

牧民們與草原世代共居，建立了一套與草原共處的方式，其樸素的觀察結(jié)論認(rèn)為，野生動(dòng)物的數(shù)量過(guò)多也會(huì)造成草原生態(tài)破壞。一位牧民說(shuō)：“野生動(dòng)物的數(shù)量不是越多越好，也要適當(dāng)控制。有的地方禁牧以后狼就多了很多，狼找不到吃的，就會(huì)跑到還沒(méi)有禁牧的地方咬牲畜；有的地方很早就保護(hù)起來(lái)了，各種野生動(dòng)物就多起來(lái)了，比如青羊，一群一群的，對(duì)草場(chǎng)破壞很大?！?/p>

第三，族群文化可能消失

一位老牧民對(duì)此非常擔(dān)憂(yōu)，“裕固族本來(lái)人數(shù)就很少，現(xiàn)在年輕一輩中知道傳統(tǒng)習(xí)俗的人也越來(lái)越少。裕固族世代生活在草原上，風(fēng)俗習(xí)慣的傳承基本上全靠在大山里生活，一旦禁牧，牧民離開(kāi)草原后，恐怕很多原來(lái)的生活生產(chǎn)方式就會(huì)逐漸消失?！?/p>

基于共享性視角，國(guó)家公園建設(shè)需要重視當(dāng)?shù)厝藚⑴c

世界自然保護(hù)聯(lián)盟編寫(xiě)的保護(hù)區(qū)最佳實(shí)踐指南叢書(shū)之一《保護(hù)區(qū)國(guó)家系統(tǒng)規(guī)劃》談到，“大多數(shù)保護(hù)區(qū)在其內(nèi)部或周?chē)加腥司幼?。在絕大多數(shù)社會(huì)里，保護(hù)區(qū)的成功建立和維護(hù)將取決于保護(hù)區(qū)管理人員和社區(qū)之間的一種合作管理。雖然，地方社區(qū)會(huì)有理由聲稱(chēng)，如果他們的需要得不到適當(dāng)?shù)臐M(mǎn)足，保護(hù)區(qū)就會(huì)‘失敗’。但是，他們對(duì)保護(hù)區(qū)的成功管理的確有著至關(guān)重要的真知灼見(jiàn)。在建立和管理保護(hù)區(qū)時(shí)，應(yīng)把生活在其中及其周?chē)漠?dāng)?shù)厣鐓^(qū)當(dāng)作特殊群體看待，保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厝藢?duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以及提高生活質(zhì)量的需求是密不可分的，這一原則是世界公園會(huì)議的明確承諾，具體體現(xiàn)在加拉加斯行動(dòng)計(jì)劃之中”。筆者基于實(shí)地調(diào)研認(rèn)為，當(dāng)?shù)厝酥辽倏稍谌缦聝煞矫鎱⑴c并助力國(guó)家公園建設(shè)：

第一，地方知識(shí)參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施，賦技術(shù)以地方性、社會(huì)性和人性

關(guān)于以草定蓄，一位牧民講了一個(gè)小故事?！吧蟪缘牟輪挝粡囊郧?畝草場(chǎng)/1只羊變成現(xiàn)在16畝草場(chǎng)/1只羊的時(shí)候，牧民們都不知道這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是怎么定出來(lái)的，村里的老書(shū)記專(zhuān)門(mén)跑到畜牧局去問(wèn)。他開(kāi)門(mén)進(jìn)去，里面只有三個(gè)尕小伙，他們只是說(shuō)‘你們老人不懂，這個(gè)16畝一只羊是根據(jù)電腦科學(xué)計(jì)算出來(lái)的’，說(shuō)完之后也沒(méi)有什么解釋。村里說(shuō)，以前定下的5畝草場(chǎng)一只羊，是跟村里老牧民商量以后定下來(lái)的，現(xiàn)在老牧民的意見(jiàn)已經(jīng)沒(méi)人聽(tīng)了?！眹?guó)家公園體制開(kāi)始試點(diǎn)時(shí)，功能區(qū)劃分是牧民討論最多的話題?！耙粭l馬路，路這邊是核心區(qū)，路那邊是緩沖區(qū)，這種劃分方法的依據(jù)是什么？我專(zhuān)門(mén)問(wèn)過(guò)林場(chǎng)的人，他們說(shuō)核心區(qū)一般是有灌喬木等植被覆蓋，有水和沼澤等。如果這么劃分的話，我們的夏場(chǎng)可以劃為核心區(qū)，但是冬場(chǎng)怎么也劃成了核心區(qū)？而且有些人家的夏場(chǎng)居然還沒(méi)有劃入核心區(qū)而被劃成了緩沖區(qū)。按照林場(chǎng)人說(shuō)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該被劃入核心區(qū)的沒(méi)有劃入，不應(yīng)該劃入核心區(qū)的反而被劃進(jìn)去了。這種劃分的標(biāo)準(zhǔn)讓人很難理解?！币晃焕夏撩裾f(shuō)，“不要單方面追求政績(jī)和效率，要事先搞好實(shí)地調(diào)查。我那時(shí)候在村上當(dāng)干部，各村跑界限，開(kāi)會(huì)的時(shí)候，省里來(lái)了一個(gè)技術(shù)人員，拿著地圖說(shuō)要勾圖，說(shuō)要確定村界，我們又看不懂圖，就說(shuō)這條溝到那條梁，我們一邊說(shuō)，那個(gè)技術(shù)員就拿筆在圖紙上勾畫(huà)，最后畫(huà)出來(lái)的村界根本落實(shí)不下去。后來(lái)是我們縣鎮(zhèn)干部和村民一起，拿著定位儀器，大冬天穿著黃大衣跑界限才劃出來(lái)的，就這樣實(shí)地勘測(cè)，現(xiàn)在還有一些地方界限模糊。再不能搞一刀切，一定要搞好實(shí)地調(diào)查?！毕鄬?duì)于地方性知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，科技似乎帶著一種與生俱來(lái)的傲慢，從而導(dǎo)致二者之間出現(xiàn)沖突；其實(shí)二者遵循不同的運(yùn)行邏輯，可以相輔相成。

夏場(chǎng)上的毛帳篷

第二，原住民參與國(guó)家公園建設(shè)，建構(gòu)國(guó)家公園與地方社會(huì)利益共同體

當(dāng)?shù)厝藚⑴c國(guó)家公園建設(shè)具備兩方面的資源優(yōu)勢(shì)。

首先是地方文化的資源優(yōu)勢(shì)，包括富有族群特色的生產(chǎn)和生活文化，例如裕固族的游牧生活方式、畜牧生產(chǎn)儀式、人生儀式、信仰儀式等。把這些文化因素有效納入國(guó)家公園建設(shè)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)人文社會(huì)與自然環(huán)境的有機(jī)整合，還能夠建立原住民和周邊社區(qū)對(duì)國(guó)家公園的心理認(rèn)同。

其次是物質(zhì)性的資源優(yōu)勢(shì)，包括人力資源、資本投入、地方社區(qū)網(wǎng)絡(luò)等，當(dāng)?shù)厝瞬粌H能夠以護(hù)林員和護(hù)草員的身份參與國(guó)家公園的管護(hù)，還可以通過(guò)旅游、生態(tài)教育等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身和社區(qū)的發(fā)展?！督?guó)家公園體制總體方案》提出“完善社會(huì)參與機(jī)制。在國(guó)家公園設(shè)立、建設(shè)、運(yùn)行、管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，以及生態(tài)保護(hù)、自然教育、科學(xué)研究等各領(lǐng)域，引導(dǎo)當(dāng)?shù)鼐用瘛?zhuān)家學(xué)者、企業(yè)、社會(huì)組織等積極參與。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。建立健全志愿服務(wù)機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。依托高等學(xué)校和企事業(yè)單位等建立一批國(guó)家公園人才教育培訓(xùn)基地?！崩纾谌磭?guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，當(dāng)?shù)厝俗园l(fā)自主創(chuàng)建了“環(huán)保人網(wǎng)絡(luò)”，通過(guò)共同開(kāi)展環(huán)保行動(dòng)建構(gòu)了一種地方認(rèn)同；建設(shè)環(huán)保社區(qū)，如“德迦環(huán)保學(xué)堂”，這是三江源地區(qū)第一個(gè)零廢棄社區(qū)；基于當(dāng)?shù)丶漓胨吹奈幕?，舉辦水源保護(hù)生態(tài)文化節(jié)。

基于發(fā)展性視角，國(guó)家公園需要以主體性身份參與地方社會(huì)發(fā)展

英國(guó)通過(guò)《環(huán)境法》確定的國(guó)家公園2個(gè)法定目標(biāo)：一是保護(hù)自然美、野生生物和文化遺產(chǎn)，并提升其價(jià)值；二是促進(jìn)公眾理解國(guó)家公園并提供享受?chē)?guó)家公園的機(jī)會(huì)；此外，根據(jù)國(guó)家公園內(nèi)及周邊存在較多社區(qū)的情況，國(guó)家公園管理部門(mén)還有一個(gè)附加目標(biāo)，即促進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)及周邊社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的發(fā)展；故而，英國(guó)的國(guó)家公園保留了相當(dāng)水平的人類(lèi)活動(dòng)，包括農(nóng)、林、牧生產(chǎn)及住宅建設(shè)和旅游設(shè)施建設(shè)。而在南非，建立國(guó)家公園不僅為了保護(hù)野生動(dòng)物資源，還承擔(dān)了發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)和改善生活條件的重任。我國(guó)尚處于國(guó)家公園體制試點(diǎn)過(guò)程中，雖然試點(diǎn)地面臨的自然和人文社會(huì)境況各不相同，但也需要有意識(shí)地把原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)納入國(guó)家公園建設(shè)的系統(tǒng)性規(guī)劃，國(guó)家公園亦應(yīng)以行動(dòng)主體的身份參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展，承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。對(duì)原住民而言，建設(shè)國(guó)家公園意味著部分或完全的生計(jì)與生活轉(zhuǎn)變。祁連山國(guó)家公園進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃分之后，核心區(qū)草場(chǎng)實(shí)行禁牧，牧民整體搬遷，但搬遷后，牧民就業(yè)、生活等生計(jì)問(wèn)題如何公正妥善解決成為制約國(guó)家公園建設(shè)的一個(gè)重要因素。此外，對(duì)于部分牧民而言，雖然其家庭承包的四季草場(chǎng)分布在不同的生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，并未全部禁牧，但同樣面臨著生計(jì)發(fā)展的問(wèn)題。一位牧民說(shuō)：“冬場(chǎng)在緩沖區(qū)，海拔高的地方都是夏場(chǎng)，夏場(chǎng)被劃為核心區(qū)，外圍是實(shí)驗(yàn)區(qū)、緩沖區(qū)，很多人家的冬春場(chǎng)在實(shí)驗(yàn)區(qū)，秋場(chǎng)在緩沖區(qū)，夏場(chǎng)在核心區(qū)。夏場(chǎng)被劃為核心區(qū)，實(shí)行禁牧后，只留下實(shí)驗(yàn)區(qū)和緩沖區(qū)的草場(chǎng)，也沒(méi)辦法放牧?！?/p>

劉紅純?cè)凇妒澜缰饕獓?guó)家國(guó)家公園立法和管理啟示》一文中梳理美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、日本、南非等國(guó)的國(guó)家公園立法和管理制度后發(fā)現(xiàn)，各國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)雖然存在很大差異，但不論是以美國(guó)為代表的中央政府垂直管理體制，以德國(guó)為代表的地方政府主管模式，還是以英國(guó)、日本為代表的中央、地方各級(jí)分級(jí)管理的綜合管理模式，與我國(guó)相比，存在許多共同點(diǎn)，其中之一就是“有一定數(shù)量的原住民”。有的國(guó)家公園原住民較多，如英國(guó)、日本等國(guó)，建設(shè)過(guò)程中或多或少會(huì)出現(xiàn)與我國(guó)類(lèi)似的挑戰(zhàn)。雖然各國(guó)基于差異化的實(shí)際情況制定出的解決方案?jìng)?cè)重點(diǎn)不一樣，如英國(guó)在發(fā)展規(guī)劃層面強(qiáng)調(diào)對(duì)原住民生產(chǎn)生活和建設(shè)活動(dòng)的管控作用，日本則強(qiáng)化了管理機(jī)構(gòu)對(duì)園區(qū)內(nèi)人類(lèi)活動(dòng)的管控和處罰力度，但這些解決方案均存在一個(gè)共性，即：絕大部分國(guó)家并未采取將原住民全部遷出或犧牲原住民利益及原有生產(chǎn)生活方式的保護(hù)方式。

各國(guó)國(guó)家公園均制定了相關(guān)法律法規(guī)鼓勵(lì)公眾參與國(guó)家公園保護(hù)和管理的內(nèi)容，從選址、規(guī)劃到管理、保護(hù)等，均規(guī)定了國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的個(gè)人和社區(qū)權(quán)益。以新西蘭為例，在規(guī)劃階段即非常重視毛利人文化，通過(guò)鼓勵(lì)、引導(dǎo)原住民社區(qū)參與規(guī)劃討論和實(shí)施監(jiān)督，把自然景觀和土著文化有機(jī)融合；基于系統(tǒng)性的資源本底調(diào)查，建立了統(tǒng)一的資源數(shù)據(jù)庫(kù)，引入綠色環(huán)球21標(biāo)準(zhǔn)體系，制定了統(tǒng)一的旅游規(guī)劃工具包，為國(guó)家公園的可持續(xù)保護(hù)和利用提供有效指導(dǎo)；同時(shí)注重產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，將大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)作為技術(shù)支持單位，鼓勵(lì)研究成果及時(shí)轉(zhuǎn)化，為國(guó)家公園的管理和規(guī)劃提供科學(xué)性指導(dǎo)。他山之玉，可作借鑒，對(duì)于我國(guó)尚處于試點(diǎn)期間的國(guó)家公園體制建設(shè)而言尤其如此。