李成　韓東

摘 要：近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈放緩趨勢(shì)，國(guó)家為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，采取了加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等一系列措施。在此形勢(shì)下，地方政府債務(wù)壓力不斷加劇，國(guó)家也在不斷要求控制地方政府債務(wù)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目無法在短時(shí)間內(nèi)實(shí)施。為加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府也在不斷嘗試其他建設(shè)模式。PPP模式就是一種新型建設(shè)模式，在國(guó)外也有不少成功的案例，這也給我們國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了一個(gè)選擇參考。

關(guān)鍵詞：PPP;高速公路;建設(shè);管理;SPV公司

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2019.23.151

1 引言

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

近年來，以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目不斷增加，也有不少地方政府假借PPP的名義擴(kuò)大地方債務(wù)。國(guó)家對(duì)PPP的管控也越來越嚴(yán)，審批也進(jìn)一步收緊，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)管理辦法、制度、文件等，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的實(shí)施。筆者結(jié)合在杭紹臺(tái)高速公路臺(tái)州段建設(shè)指揮部工作期間的諸多體會(huì)，談一些對(duì)PPP模式下建設(shè)期政府方管理的思考，與各位同仁探討學(xué)習(xí)。

2 以PPP模式實(shí)施高速公路建設(shè)的意義

一條高速公路的實(shí)施，對(duì)地區(qū)乃至全省、全國(guó)大路網(wǎng)的連接、完善有著重要意義，能夠緩解類似功能高速飽和的交通壓力，為沿線經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有利條件，讓當(dāng)?shù)仉y以開發(fā)的森林、礦產(chǎn)、旅游和人力等資源得到開發(fā)利用的機(jī)會(huì)。特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、交通發(fā)展滯后的地區(qū)，越早實(shí)施就越有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但因?yàn)檎?cái)政能力有限等原因，導(dǎo)致高速公路建設(shè)不斷推后。

高速公路是收費(fèi)項(xiàng)目，采用使用者付費(fèi)，完全符合實(shí)施PPP模式的基本條件。在此種情況下，基于上述條件，政府以將一定年限的收費(fèi)權(quán)等（特許經(jīng)營(yíng)權(quán)）轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方的形式引進(jìn)社會(huì)資本投資，促使高速公路建設(shè)盡早實(shí)施，這樣既減輕地方政府的財(cái)政壓力、更早的帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)資本方也能獲得合理的投資回報(bào)，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與高速公路建設(shè)的積極性，形成一個(gè)社會(huì)資本方、地方政府及沿線居民“三贏”乃至“多贏”的局面。

3 高速公路建設(shè)PPP模式實(shí)施流程

政府方開展項(xiàng)目的前期工作，如項(xiàng)目建議書、工程可行性研究、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、PPP項(xiàng)目實(shí)施方案等，包括但不僅限于以上工作。通過公開招標(biāo)選定社會(huì)資本方參與高速公路建設(shè)，政府方與社會(huì)資本方簽訂《投資協(xié)議》，由社會(huì)資本方按照招投標(biāo)文件及《投資協(xié)議》要求組建SPV公司（建設(shè)單位），SPV公司與政府方簽訂《PPP合同》繼承了項(xiàng)目業(yè)主的權(quán)利和義務(wù)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)管理等一些列工作，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，SPV公司按照《PPP合同》約定將項(xiàng)目移交給政府方。杭紹臺(tái)高速公路工程臺(tái)州段PPP模式結(jié)構(gòu)如圖1所示。

4 建設(shè)期政府方管理的重點(diǎn)

高速公路建設(shè)是一項(xiàng)民生工程，有著投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)、不可復(fù)制性、不可重復(fù)性等特點(diǎn)，關(guān)系著人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。政府方在選定投資方后不可能聽之任之，必然要在建設(shè)過程中對(duì)其建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督管理。在這里我們所探討的政府方管理是指揮部對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管理，對(duì)SPV公司的監(jiān)督與協(xié)調(diào)配合。

（1）合理劃分指揮部與SPV公司的責(zé)任。PPP模式與傳統(tǒng)模式管理的不同之處在于有政府方組織成立的指揮部和社會(huì)資本方注冊(cè)成立的SPV公司兩個(gè)業(yè)主，也就是我們常說的“大業(yè)主”和“小業(yè)主”。為避免在建設(shè)過程中兩家業(yè)主單位之間相互扯皮推諉，就需要明確約定各方的責(zé)任和義務(wù)。

杭紹臺(tái)高速公路工程臺(tái)州段的操作是，首先在PPP合同中約定雙方的權(quán)利義務(wù)，并參考《高速公路項(xiàng)目建設(shè)管理規(guī)范》（浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)）在項(xiàng)目開工前編制了《建設(shè)管理大綱》，在大綱中明確細(xì)化雙方的權(quán)利和義務(wù)。

指揮部主要負(fù)責(zé)與地方政府和上級(jí)政府協(xié)調(diào)關(guān)系、SPV公司成立前的項(xiàng)目建設(shè)管理工作，SPV公司成立后以巡查監(jiān)督SPV公司建設(shè)及政策處理工作為主，資金監(jiān)管（監(jiān)督資本金的注入、建設(shè)資金的籌措及使用），工程質(zhì)量、安全信息的報(bào)送，主導(dǎo)參建單位的信用評(píng)價(jià)，后續(xù)設(shè)計(jì)的進(jìn)度質(zhì)量及設(shè)計(jì)變更情況的監(jiān)督等。根據(jù)省級(jí)主管部門規(guī)定，PPP模式下監(jiān)理單位的招標(biāo)及管理工作必須由指揮部負(fù)責(zé)。

SPV公司負(fù)責(zé)除指揮部承擔(dān)的建設(shè)單位工作以外的全部建設(shè)單位工作，包括但不限于工程建設(shè)資金的籌措與使用，按照國(guó)家規(guī)定的基本建設(shè)程序，全面完成項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、養(yǎng)護(hù)工作，對(duì)工程建設(shè)的“五控兩管一協(xié)調(diào)”全面負(fù)責(zé)。同時(shí)還要服從政府、行業(yè)主管部門的監(jiān)督等。

在大綱中還明確了：項(xiàng)目總進(jìn)度計(jì)劃及各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的完成時(shí)間;制定明細(xì)表格明確每一項(xiàng)工作的主辦單位與配合單位，乃至主辦科室和配合科室，做到責(zé)任分明;細(xì)化了SPV公司所需設(shè)置部門、人員配置數(shù)量和資格要求;項(xiàng)目實(shí)施期間需要制定的管理制度及責(zé)任單位等。

（2）加強(qiáng)對(duì)SPV公司的監(jiān)督管理與指導(dǎo)。PPP模式可以發(fā)揮各方特長(zhǎng)，密切配合，爭(zhēng)取項(xiàng)目利益最大化。社會(huì)資本方發(fā)揮在融資、管理及技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，特別是上市公司，有著一套成熟的風(fēng)險(xiǎn)控制體系及質(zhì)量管理體系，有著專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)。政府方發(fā)揮在土地征遷、政策處理、與各相關(guān)政府部門的溝通協(xié)調(diào)等方面的優(yōu)勢(shì)。

實(shí)際操作過程中，常見參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方有施工企業(yè)、由投資財(cái)團(tuán)和施工企業(yè)組成的聯(lián)合體，通常社會(huì)資本方會(huì)自行承擔(dān)施工。以往社會(huì)資本基本沒有機(jī)會(huì)以建設(shè)單位的身份參與以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在這方面的經(jīng)驗(yàn)非常少，在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中存在著許多問題。比如經(jīng)常性的將角色轉(zhuǎn)換至施工單位，對(duì)政府部門提倡的一些新做法有抵觸緒情緒、積極性不高;SPV公司人員與施工單位人員角色互換;兼著總承包單位部分職能等。

PPP模式下，政府方可以針對(duì)上述問題加強(qiáng)對(duì)SPV公司的監(jiān)管與指導(dǎo)。第一，《PPP合同》中明確約定組建的SPV公司人員配置資格、數(shù)量要求，人員更換的要求等?？擅鞔_約定主要管理及技術(shù)人員原則上不得更換，除非政府方認(rèn)為不具備該崗位能力要求更換，同時(shí)更換的人員不得低于被更換人員資格條件。第二，要求SPV公司和施工單位劃清界限，SPV公司不得兼總承包單位任何職能，保證時(shí)刻以建設(shè)單位的角度考慮問題，確保作出最有利于項(xiàng)目的決策。第三，制定相關(guān)管理辦法，規(guī)定SPV公司人員和施工單位人員不得相互調(diào)換崗位，便于監(jiān)理單位等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的管控。第四，《PPP合同》還需要約定，SPV公司不但要遵守相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，還要落執(zhí)行地方政府部門最新出臺(tái)的相關(guān)文件，比如品質(zhì)工程建設(shè)、淘汰落后工藝、立功競(jìng)賽等。在實(shí)施過程中，SPV公司還遵守社會(huì)資本方管理考核要求，投資收益是社會(huì)資本方考慮的重中之重，當(dāng)需要增加投入的時(shí)候，總是會(huì)出現(xiàn)抵觸情緒，不愿意增加額外投入，這就需要代表政府方的指揮部加強(qiáng)管理指導(dǎo)。

（3）監(jiān)督指導(dǎo)合理劃分施工標(biāo)段。杭紹臺(tái)高速公路工程臺(tái)州段全長(zhǎng)45.184Km，采用PPP模式實(shí)施，由社會(huì)資本方自行承擔(dān)施工?？紤]便于組織協(xié)調(diào)管理，本項(xiàng)目按照縣域劃分成兩個(gè)標(biāo)段，在后續(xù)的建設(shè)管理過程中發(fā)現(xiàn)，這樣的標(biāo)段劃分并不是很合理。兩個(gè)標(biāo)段項(xiàng)目部為了管理方便，自行劃分為兩個(gè)工區(qū)，名義上還是兩個(gè)標(biāo)段，實(shí)際上可以看成四個(gè)標(biāo)段獨(dú)立組織施工，只是在對(duì)外還是以標(biāo)段的名義開展工作，如此直接劃分成四個(gè)標(biāo)段反而更便于建設(shè)單位管理，更符合法律法規(guī)規(guī)定。

標(biāo)段劃分過少、規(guī)模過大，既不利于施工組織，有效控制工程進(jìn)展，也不利于各項(xiàng)目部之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，更不能有效促進(jìn)項(xiàng)目部之間的比學(xué)趕超。如何科學(xué)合理的劃分標(biāo)段，不光是PPP模式管理決策的重點(diǎn)，也是其他模式下管理決策的重點(diǎn)?？茖W(xué)合理劃分標(biāo)段更有利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)，有利于質(zhì)量、安全的管理，有利于立功競(jìng)賽的開展。

（4）加強(qiáng)對(duì)分包的控制管理。分包是工程建設(shè)常見的現(xiàn)象，特別是規(guī)模大、投資高、戰(zhàn)線長(zhǎng)的高速公路項(xiàng)目，往往分包越多，業(yè)主、監(jiān)理和總承包方等協(xié)調(diào)管理的難度越大。杭紹臺(tái)高速公路工程臺(tái)州段每個(gè)標(biāo)段合同額約30億元左右，分包是不可避免的，考慮到PPP模式的特殊性，指揮部不干涉分包實(shí)施過程。實(shí)施過程中，施工單位分包較多，加之未采用公開招標(biāo)方式選擇分包單位，分包合同的簽訂存在諸多“隱患”。在施工過程中與分包單位之間產(chǎn)生很多爭(zhēng)議糾紛。對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展不利、增加成本、影響進(jìn)度，乃至對(duì)當(dāng)?shù)卣穆曌u(yù)也有影響。

在此情況下，加強(qiáng)對(duì)分包的管控，合理確定分包工程、選擇分包單位，既有利于項(xiàng)目管理，也有利于建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)降低管理風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)約施工成本。另一方面還要加強(qiáng)對(duì)分包的備案及合同管理，加大對(duì)分包的合同履約情況檢查，包括人員機(jī)械到位情況，內(nèi)部各項(xiàng)管理體系、制度的制定及運(yùn)行情況。

（5）加強(qiáng)對(duì)施工單位人員的監(jiān)管。在杭紹臺(tái)高速公路工程臺(tái)州段實(shí)施過程中，為了發(fā)揮SPV公司的建設(shè)單位作用和積極性，指揮部對(duì)施工單位人員的管理基本完全放權(quán)。因?yàn)镾PV公司與施工單位人員都受社會(huì)資本方的統(tǒng)一調(diào)配管理。導(dǎo)致在實(shí)際管理過程，出現(xiàn)施工單位人員更換頻繁、更換率高、人員配置不足等現(xiàn)象。既不利于項(xiàng)目管理的連續(xù)性，也不利于工作的開展。

人是工程建設(shè)關(guān)鍵，是將原材料轉(zhuǎn)化成工程實(shí)體的橋梁和紐帶，管理能提升效率、降低成本、保障質(zhì)量安全。管理技術(shù)人員更是工程管理的核心，即使是PPP模式，指揮部也不能將施工單位人員的最終管理審批權(quán)限完全放給SPV公司。

5 建議

PPP模式下，政府僅用少量的資金撬動(dòng)大量的社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也提高了社會(huì)資源利用率。近年來社會(huì)資本比較熱衷參與PPP項(xiàng)目，政府方還有很多可以控制改進(jìn)的。第一，政府行業(yè)主管部門可優(yōu)化信用評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)，將分包單位納入信用評(píng)價(jià)，有利于對(duì)分包單位的監(jiān)督管理。第二，在《PPP合同》中就明確約定分包的工程內(nèi)容，避免出現(xiàn)肢解分包等違法分包、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象，以利于質(zhì)量、進(jìn)度、安全管理。要求SPV公司（或者施工單位）采取公開招標(biāo)（或者邀請(qǐng)招標(biāo)）的方式選擇分包單位，保證分包的合法性，有利于選擇優(yōu)秀的分包單位參與工程建設(shè)。第三，在社會(huì)資本招標(biāo)文件和《投資協(xié)議》中明確項(xiàng)目建設(shè)需要遵照和執(zhí)行地方政府出臺(tái)的工程建設(shè)要求，貫徹執(zhí)行地方政府新出臺(tái)的相關(guān)文件精神。

6 結(jié)語(yǔ)

PPP模式是近年來的熱門話題，不少地方也在嘗試探索，各地也陸續(xù)推出一批PPP項(xiàng)目，取得了一定的成果。國(guó)家也在不斷出臺(tái)相關(guān)辦法、文件，指導(dǎo)規(guī)范著PPP項(xiàng)目的實(shí)施。但在實(shí)施過程還存在著諸多困難與障礙，希望國(guó)家能夠進(jìn)一步完善相關(guān)立法，出臺(tái)更加明細(xì)、操作性強(qiáng)的制度辦法，帶動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。本文僅是筆者結(jié)合實(shí)際工作提出對(duì)PPP模式的一些拙見劣解，局限性大，還請(qǐng)大家批評(píng)指正。

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