蔣可可

摘要：保障性安居工程是政府組織建設(shè)以實(shí)際成本價(jià)向城市中低收入的住房困難群體提供的具有社會(huì)保障性質(zhì)的住宅工程。作為國(guó)家確立的重點(diǎn)民生工程之一，已多年被審計(jì)署列為重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目。文章將從歷年來(lái)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題內(nèi)容著手，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，并依據(jù)現(xiàn)狀提出相應(yīng)的對(duì)策及建議。

關(guān)鍵詞：保障性安居工程;跟蹤審計(jì)

1.研究的背景與意義

保障性安居工程作為國(guó)家確立的重點(diǎn)民生工程之一，已連續(xù)多年被審計(jì)署列為財(cái)政績(jī)效審計(jì)和民生審計(jì)的重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，社會(huì)關(guān)注度高，政府責(zé)任重大。為切實(shí)推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)和相關(guān)政策落實(shí)，提高安居工程資金使用績(jī)效，2012年以來(lái)，審計(jì)署統(tǒng)一部署，組織各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)保障性安居工程持續(xù)進(jìn)行跟蹤審計(jì)。這既是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)力度的具體舉措，又及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切。

盡管該項(xiàng)審計(jì)項(xiàng)目從設(shè)立至今已發(fā)展出一套日趨成熟的政策體系，但是由于不同時(shí)間不同地區(qū)都面臨不同的審計(jì)環(huán)境，項(xiàng)目的落實(shí)情況也不盡相同，許多審計(jì)問(wèn)題懸而未決。為了保障國(guó)家該項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)工程的有效推進(jìn)，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保對(duì)安居工程建設(shè)過(guò)程審計(jì)的全覆蓋，并進(jìn)一步突出審計(jì)重點(diǎn)，充分發(fā)揮審計(jì)的防護(hù)性作用，為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、惠民利民目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出積極貢獻(xiàn)。

2.文獻(xiàn)綜述

從國(guó)外來(lái)看，“跟蹤審計(jì)”的概念最早由西方審計(jì)理論界提出，此后，學(xué)者們開(kāi)始注重審計(jì)建議是否切實(shí)可行和審計(jì)整改效果。William（2007）通過(guò)研究對(duì)跟蹤審計(jì)路線圖展開(kāi)詳細(xì)分析，提出如果想在有效時(shí)間內(nèi)執(zhí)行審計(jì)建議，就要明確跟蹤審計(jì)的模式。

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，自2009年起，我國(guó)的學(xué)者們開(kāi)始研究跟蹤審計(jì)的課題，并且在實(shí)踐中證實(shí)了跟蹤審計(jì)的必要性及其所產(chǎn)生的作用。柴嚴(yán)（2009）是我國(guó)第一個(gè)介紹跟蹤審計(jì)理論內(nèi)容的學(xué)者，同事提出了其效用性和必然性。譚勁松（2012）隨后按照跟蹤審計(jì)的三個(gè)階段的“免疫功能”，提出了“三道防線”理論，具體內(nèi)容：第一，審計(jì)單位進(jìn)行自查，尋找問(wèn)題的所在;第二，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行普查，進(jìn)一步了解潛在的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn);第三，專門(mén)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行專門(mén)的審查，直接指出問(wèn)題，避免相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)保障性安居工程跟蹤審計(jì)方面的研究較為活躍，發(fā)表于各類雜志刊物的關(guān)于保障性安居工程跟蹤審計(jì)的論文也已積累了相當(dāng)大的數(shù)量，為本文寫(xiě)作提供了大量的文獻(xiàn)資料。

3.保障性安居工程審計(jì)的具體內(nèi)容

保障性安居工程審計(jì)的重點(diǎn)審計(jì)內(nèi)容涉及資金審計(jì)、工程審計(jì)、分配管理審計(jì)和政策落實(shí)審計(jì)四項(xiàng)。資金審計(jì)是保障性安居工程審計(jì)最重要的部分和切入點(diǎn)。保障性安居工程資金來(lái)源渠道多，因此在該審計(jì)環(huán)節(jié)重點(diǎn)是審查中央和地方對(duì)資金的安排、審批、下達(dá)和調(diào)整情況，關(guān)注專項(xiàng)資金是否存在結(jié)余、閑置、挪用的問(wèn)題。工程審計(jì)以工程建造為主線，審查保障性安居工程的建設(shè)過(guò)程、驗(yàn)收、完工情況，審查工程的真實(shí)性，揭露工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)、未批先建等工程方面問(wèn)題。分配管理審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注分配的公平、公正、公開(kāi)性，重點(diǎn)披露城鎮(zhèn)保障性住房分配過(guò)程中是否存在暗箱操作、以權(quán)謀私等問(wèn)題。政策落實(shí)審計(jì)則將土地供應(yīng)、稅收優(yōu)惠等政策的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，在政策上為保障性安居工程護(hù)航。

4.審計(jì)結(jié)果和存在的主要問(wèn)題

從審計(jì)署發(fā)布的2017年保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果來(lái)看，全國(guó)棚戶區(qū)改造、公共租賃住房、農(nóng)村危房改造任務(wù)完成數(shù)量不達(dá)標(biāo)，城鄉(xiāng)住房困難群眾居住條件未改善，安居工程住房分配使用和管理不規(guī)范等問(wèn)題正得到逐步整改。但是，當(dāng)前保障性安居工程仍存在資金使用不規(guī)范、項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué)、分配政策不透明、退出機(jī)制不健全等問(wèn)題。本文對(duì)審計(jì)署公布的2012～2017年度的保障性安居工程跟蹤審計(jì)結(jié)果公告進(jìn)行分析和統(tǒng)計(jì)，通過(guò)歸類，發(fā)現(xiàn)保障性安居工程歷年跟蹤審計(jì)中揭示的問(wèn)題主要集中在以下幾個(gè)方面：

4.1部分地區(qū)安居工程住房和資金管理使用績(jī)效不高

審計(jì)結(jié)果公告顯示，部分地區(qū)存在住房空置或未及時(shí)分配入住、資金未及時(shí)安排使用、已建成項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收備案、未按照設(shè)計(jì)圖紙施工等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前地方政府對(duì)保障性安居工程開(kāi)工數(shù)量的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高過(guò)對(duì)保障性住宅的實(shí)際使用及分配，這是由考核任務(wù)的導(dǎo)向所決定的，只重視建設(shè)不關(guān)注績(jī)效將在保障住房困難群體的正常權(quán)益上大打折扣。同時(shí)地方政府對(duì)應(yīng)保家庭、居住條件、住房需求沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)的調(diào)查與了解，對(duì)資金的使用與管理缺乏合理調(diào)度，導(dǎo)致保障安置的效果未達(dá)到預(yù)期。

4.2項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué)，目標(biāo)任務(wù)完成不理想

部分地方政府未將保障性安居工程納入地方政府建設(shè)規(guī)劃，沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定工作目標(biāo)和措施，大多是為應(yīng)付完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，缺乏在調(diào)查基礎(chǔ)上的統(tǒng)一規(guī)劃，地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有能力保障到什么范圍、什么程度，基本上沒(méi)有清晰思路和具體措施。個(gè)別地方由于當(dāng)?shù)刎?cái)政較為困難，用來(lái)建設(shè)來(lái)配套建設(shè)安居工程的資金較為有限，為多爭(zhēng)取上級(jí)安居工程建設(shè)補(bǔ)助資金，于是采取亂立項(xiàng)、多立項(xiàng)的方式，以多報(bào)任務(wù)數(shù)來(lái)套取上級(jí)補(bǔ)助資金，攤子鋪得過(guò)大，建設(shè)進(jìn)展緩慢，最終導(dǎo)致安居工程建設(shè)目標(biāo)任務(wù)未能如期完成。

4.3建設(shè)單位未嚴(yán)格履行管理責(zé)任

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，工程項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)工前，建設(shè)單位必須向政府關(guān)部門(mén)取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、施工許可證等證件，符合條件的必須進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，項(xiàng)目竣工后須按規(guī)定辦理竣工驗(yàn)收。這方面的問(wèn)題主要體現(xiàn)在：一是由于各級(jí)政府對(duì)保障性安居工程的工期要求緊及審批手續(xù)煩瑣等原因，建設(shè)單位經(jīng)常是在未完全取得上述證件的情況下即開(kāi)工建設(shè)，邊施工邊報(bào)批;二是許多工程項(xiàng)目在未進(jìn)行施工圖合格審查的情況下開(kāi)工建設(shè)，這既不符合國(guó)家的相關(guān)建筑法規(guī)規(guī)定，也增加了工程返工的風(fēng)險(xiǎn)，使工程建設(shè)存在一定的隱患;三是項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)未按規(guī)定進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，竣工驗(yàn)收程序不規(guī)范。

4.4保障對(duì)象動(dòng)態(tài)監(jiān)管難度大，退出機(jī)制不健全

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，政府應(yīng)規(guī)范準(zhǔn)入審核和健全退出機(jī)制。目前各地雖然出臺(tái)了監(jiān)管文件，但現(xiàn)有機(jī)制和手段難以適應(yīng)住房保障管理需要，特別是公證信息、房產(chǎn)交易、公安戶籍、銀行賬戶、稅務(wù)及工商等信息管理系統(tǒng)資源不能實(shí)現(xiàn)共享，不利于及時(shí)掌握動(dòng)態(tài)實(shí)情，以及對(duì)公共租賃住房騰退、貨幣補(bǔ)貼等動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)，目前尚未建立有效的個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，居民隱形收入無(wú)法準(zhǔn)確核實(shí)與掌握，導(dǎo)致住房被不符合安置條件的人員長(zhǎng)期占用，政策無(wú)法惠及真正的住房困難人群。

5.審計(jì)整改對(duì)策及建議

5.1加強(qiáng)保障性住房的動(dòng)態(tài)監(jiān)管

應(yīng)建立完善與各部門(mén)之間的資源信息共享機(jī)制，公證處、房產(chǎn)交易、公安戶籍、銀行、稅務(wù)及工商等切實(shí)履責(zé)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人資產(chǎn)信息資源共享，解決各級(jí)保障部門(mén)動(dòng)態(tài)審核難的問(wèn)題，對(duì)租賃住房騰退、貨幣補(bǔ)貼等手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。同時(shí)探索建立有效的個(gè)人信用制度和個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制，以便開(kāi)展對(duì)居民“隱形收入”的核查。

5.2科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

保障性安居工程項(xiàng)目在立項(xiàng)時(shí)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，集中解決政策處理中可能遇到的問(wèn)題，尊重工程建設(shè)的客觀規(guī)律，合理預(yù)計(jì)工期，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)前期規(guī)劃涉及項(xiàng)目建議、選址、可行性研究等諸多環(huán)節(jié)，確保項(xiàng)目在開(kāi)工后可以順利實(shí)施并如期完工。

5.3加強(qiáng)監(jiān)督，明確建設(shè)主體責(zé)任

進(jìn)一步明確建設(shè)單位的管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、檢測(cè)等單位的監(jiān)督管理，督促其履行責(zé)任。嚴(yán)格遵守法定的項(xiàng)目建設(shè)程序，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)行為，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)用地不落實(shí)、盲目虛報(bào)項(xiàng)目、政策措施不到位、工程建設(shè)進(jìn)度緩慢的，明確處罰依據(jù)和責(zé)任，從制度和措施上為項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量提供保障。

5.4 建立針對(duì)保障房審計(jì)的后續(xù)整改監(jiān)督機(jī)制

保障性安居工程審計(jì)后問(wèn)題整改不到位是一個(gè)頑疾，部分問(wèn)題存在“屢審屢犯”的現(xiàn)象。因此審計(jì)人員在出具審計(jì)意見(jiàn)或建議后，必須明確責(zé)任到具體的單位及個(gè)人，并持續(xù)跟蹤相關(guān)責(zé)任整改措施的落實(shí)，確保問(wèn)題在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)得到解決。對(duì)于住房質(zhì)量不合格的問(wèn)題，審計(jì)應(yīng)建議住建部門(mén)進(jìn)行積極整改，請(qǐng)第三方單位對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)，確保住戶的權(quán)益得到保障;對(duì)于不符合要求的居住人員偽造申請(qǐng)，強(qiáng)占保障房資源的，審計(jì)應(yīng)建議公安聯(lián)合物業(yè)等部門(mén)按程序要求對(duì)方限期騰退，對(duì)于拒絕騰退的住戶，應(yīng)當(dāng)采取必要的強(qiáng)制措施。