編譯 方陵生 梁偲

2018年12月，美國商務(wù)部（DOC）和國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）聯(lián)合發(fā)布了年度特別出版物——《釋放美國創(chuàng)新的投資回報(bào)計(jì)劃》綠皮書。該投資回報(bào)計(jì)劃的愿景是要將創(chuàng)新注入美國經(jīng)濟(jì)中，通過聯(lián)邦科技投資實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

自二戰(zhàn)以來，美國在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新發(fā)展方面一直處于世界領(lǐng)先地位，但目前這種領(lǐng)導(dǎo)地位正在全球范圍內(nèi)受到挑戰(zhàn)，特別是美國在人工智能、量子計(jì)算和機(jī)器人等未來行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位。與快速、根本性的技術(shù)進(jìn)步相結(jié)合的創(chuàng)新對(duì)美國經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力和國家安全從未像今天這樣重要。

兩個(gè)法案促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展

美國的創(chuàng)新體系在很大程度上是由聯(lián)邦政府資助的大學(xué)、研究所和聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的研究開發(fā)所產(chǎn)生的發(fā)現(xiàn)和發(fā)明推動(dòng)的。1980年頒布的《拜杜法案》（Bayh-Dole Act）和《史蒂文森-懷德勒法案》（Stevenson-Wydler Act）對(duì)美國產(chǎn)生了革命性的影響，明確了公眾的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬，并通過激勵(lì)措施促進(jìn)對(duì)美國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響的技術(shù)發(fā)明的商業(yè)化開發(fā)。這些具有里程碑意義的立法以及隨后的更新對(duì)美國起到了很好的作用。

《拜杜法案》主要解決由聯(lián)邦政府資助發(fā)明的所有權(quán)問題。具體來說，它允許公司、非營利組織和大學(xué)保留由聯(lián)邦政府資助的研發(fā)發(fā)明的所有權(quán)，以促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展。根據(jù)《史蒂文森-懷德勒法案》，作為機(jī)構(gòu)任務(wù)的一部分，每個(gè)聯(lián)邦資助的研發(fā)機(jī)構(gòu)都被授權(quán)確保知識(shí)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，并通過技術(shù)轉(zhuǎn)移直接為美國創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有義務(wù)將具有潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值的發(fā)明轉(zhuǎn)移給私營部門，有效地將創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)讓給美國公司和企業(yè)家所用。通過這些立法，技術(shù)轉(zhuǎn)移行業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，美國經(jīng)濟(jì)也因此一直增長。

自這兩個(gè)法案的實(shí)施以及隨后對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的修訂以來，美國的競(jìng)爭環(huán)境發(fā)生了巨大變化。技術(shù)轉(zhuǎn)移立法的框架在世界各地得到廣泛效仿和進(jìn)一步調(diào)整。隨著全球創(chuàng)新步伐不斷加快，技術(shù)轉(zhuǎn)移及其實(shí)踐已取得長足進(jìn)展。更短的產(chǎn)品生命周期、顛覆性的商業(yè)模式、新的合作戰(zhàn)略、全球化的研發(fā)和供應(yīng)鏈，都得益于數(shù)字、通信、生物、材料和量子技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的研發(fā)與革命性進(jìn)步。

事實(shí)證明，聯(lián)邦研發(fā)部門和私營部門之間的合作是一種有效的模式。僅2017年一年，聯(lián)邦政府在研發(fā)上就投入了約1 500億美元（約有1/3投資在全國聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室，2/3在大學(xué)和私營研發(fā)機(jī)構(gòu)），聯(lián)邦政府的研發(fā)資金約占美國研發(fā)支出的1/3。1996年到2015年美國技術(shù)轉(zhuǎn)移指標(biāo)顯示，經(jīng)濟(jì)增長超過了1萬億美元，創(chuàng)造了數(shù)以百萬計(jì)的新工作崗位。拯救生命的藥物、疫苗和醫(yī)療設(shè)備、互聯(lián)網(wǎng)、全球定位系統(tǒng)（GPS）等關(guān)鍵技術(shù)，以及支撐美國生活方式各個(gè)方面、不勝枚舉的其他創(chuàng)新，都可以追溯到聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)邦資助的大學(xué)和私營部門研發(fā)機(jī)構(gòu)的開創(chuàng)性工作。

實(shí)現(xiàn)“從實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)”的目標(biāo)

盡管聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法律和技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)在近40年來一直秉承為國家服務(wù)的宗旨，并鍥而不舍地支持創(chuàng)新，但美國近來卻遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)這種挑戰(zhàn)，美國于2018年3月20日發(fā)布的《總統(tǒng)管理議程》為21世紀(jì)聯(lián)邦政府的現(xiàn)代化制定了一個(gè)長期愿景。而《釋放美國創(chuàng)新的投資回報(bào)計(jì)劃》（Return on Investment Initiative for Unleashing American Innovation）綠皮書是對(duì)管理議程的一個(gè)直接支持，旨在釋放美國的創(chuàng)新能力，推動(dòng)總統(tǒng)管理議程中“從實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)”跨部門優(yōu)先目標(biāo)，使得美國人民在聯(lián)邦研究與開發(fā)上的投資為國家經(jīng)濟(jì)和國家安全帶來回報(bào)。

“從實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)”的目標(biāo)旨在促進(jìn)技術(shù)從聯(lián)邦資助的研發(fā)轉(zhuǎn)移到私營部門，進(jìn)而促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)增長和國家安全?！皬膶?shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)”的目標(biāo)由美國商務(wù)部通過美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院和白宮科技政策辦公室（OSTP）共同主導(dǎo)實(shí)施。商務(wù)部是負(fù)責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實(shí)施的主要聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，商務(wù)部長授權(quán)NIST負(fù)責(zé)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策的管理工作，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移，并向國家報(bào)告技術(shù)轉(zhuǎn)移的進(jìn)展。NIST的使命是促進(jìn)美國的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭力，NIST也是聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室技術(shù)轉(zhuǎn)移聯(lián)盟（FLC）召集美國各聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的組織機(jī)構(gòu)。

投資回報(bào)計(jì)劃綠皮書是基于對(duì)美國利益相關(guān)者反饋評(píng)估的一份討論文件，文件提供了關(guān)鍵利益相關(guān)者的初步總結(jié)，陳述了美國21世紀(jì)技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵性需求，并確定要進(jìn)一步加強(qiáng)美國公私合作創(chuàng)新的短期和長期行動(dòng)。綠皮書還綜合了以往報(bào)告的廣泛性審查結(jié)果，以及與聯(lián)邦資助的研發(fā)技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實(shí)踐相關(guān)的研究。

2018年4月19日，“釋放美國創(chuàng)新”研討會(huì)在華盛頓特區(qū)的美國和平研究所舉行

投資回報(bào)計(jì)劃將通過聯(lián)邦科技投資實(shí)現(xiàn)美國經(jīng)濟(jì)效益最大化，實(shí)現(xiàn)方式包括以下兩個(gè)方面：一是在快速變化的技術(shù)市場(chǎng)中滿足當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家安全的需求，增強(qiáng)美國在全球的競(jìng)爭力；二是吸引更多私營部門投資創(chuàng)新產(chǎn)品、流程和服務(wù)，投資新的企業(yè)和行業(yè)。為進(jìn)一步釋放美國創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)“從實(shí)驗(yàn)室到市場(chǎng)”的目標(biāo)。綠皮書中提出了以下5個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)和15項(xiàng)行動(dòng)方案。

確定聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移政策和實(shí)踐中的監(jiān)管障礙，提出改進(jìn)措施

旨在使產(chǎn)業(yè)界更容易與聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室合作，并通過消除實(shí)際的監(jiān)管或行政障礙，促進(jìn)聯(lián)邦政府資助的研發(fā)成果轉(zhuǎn)化。

行動(dòng)1.政府使用許可證界定“政府使用許可證”的使用范圍，即供政府或政府承包商在與政府達(dá)成協(xié)議時(shí)直接使用的產(chǎn)品或服務(wù)，僅用于政府目的，包括在研發(fā)中的繼續(xù)使用。如果不是直接使用或消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)，政府使用許可證的適用范圍就不應(yīng)擴(kuò)展到有關(guān)商品或服務(wù)的制造、銷售，或以其他方式提供給第三方。

行動(dòng)2.介入權(quán)確定政府可以在何種情況下行使介入權(quán)（March-In Rights），授權(quán)某項(xiàng)發(fā)明的進(jìn)一步開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)際應(yīng)用。介入權(quán)的使用要與法規(guī)規(guī)定一致，而不能作為聯(lián)邦政府控制商品或服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格的監(jiān)管機(jī)制。在其他補(bǔ)救措施失效的情況下，在重大國家問題或宣布國家進(jìn)入緊急狀態(tài)下保留介入權(quán)。

行動(dòng)3.向美國制造業(yè)傾斜的政策保護(hù)并加強(qiáng)美國制造業(yè)，聯(lián)邦政府資助產(chǎn)出的產(chǎn)品必須在美國境內(nèi)大規(guī)模生產(chǎn)。在政府范圍內(nèi)簡化程序，并實(shí)施統(tǒng)一的豁免程序。確定美國制造業(yè)優(yōu)先的途徑包括：將現(xiàn)行法規(guī)中的獨(dú)家許可證修改為針對(duì)所有的許可證；除被許可人之外，還包括任何等級(jí)的所有承包商。

行動(dòng)4.軟件著作權(quán)為聯(lián)邦政府研發(fā)的軟件產(chǎn)品建立著作權(quán)保護(hù)。這種小范圍定制化的調(diào)整符合“將研發(fā)創(chuàng)建的知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移至私營部門，以開發(fā)市場(chǎng)化的產(chǎn)品和服務(wù)”的原始法定意圖。

行動(dòng)5.商業(yè)機(jī)密為保護(hù)與聯(lián)邦政府實(shí)驗(yàn)室開展研發(fā)合作的公司所持有的商業(yè)機(jī)密，建立清晰一致的定義和所需權(quán)限。擴(kuò)大保護(hù)商業(yè)機(jī)密的權(quán)限，如果商業(yè)合作者在實(shí)現(xiàn)合作研發(fā)協(xié)議產(chǎn)品的實(shí)際應(yīng)用上有顯著需求，則可將潛在的信息保護(hù)期從當(dāng)前的5年延長至10年。

行動(dòng)6.促進(jìn)聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)轉(zhuǎn)讓精簡聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法，授權(quán)商務(wù)部頒布實(shí)施與《史蒂文森-懷德勒法案》一致且簡明的政策和實(shí)踐。確定所有從事研發(fā)的政府實(shí)體需要為美國創(chuàng)新做出貢獻(xiàn)的使命要求。為支撐美國創(chuàng)新，促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展和出口，制定和實(shí)施與國際知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中的“合理使用”相一致的政策。根據(jù)《2018年國防授權(quán)法案》，需要就聯(lián)邦雇員向非發(fā)明形式的知識(shí)產(chǎn)權(quán)支付特許使用費(fèi)做出立法修正，此項(xiàng)修正延伸至所有的聯(lián)邦雇員。

行動(dòng)7.對(duì)雇員發(fā)明權(quán)的規(guī)定向聯(lián)邦政府提供聯(lián)邦雇員當(dāng)前的發(fā)明權(quán)轉(zhuǎn)讓現(xiàn)狀，規(guī)定發(fā)明權(quán)的現(xiàn)有分配方式，簡化發(fā)明權(quán)的確定過程。

加強(qiáng)與私營部門技術(shù)開發(fā)專家和投資者的合作

旨在使私營部門更容易與聯(lián)邦研發(fā)機(jī)構(gòu)合作，吸引私營部門對(duì)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化的投資，加速技術(shù)成熟和商業(yè)化。

行動(dòng)8.精簡合作機(jī)制確立立法解釋、許可政策與實(shí)行最佳實(shí)踐之間的一致性，同時(shí)精簡執(zhí)行程序，將包括許可和賠償條款在內(nèi)的合作透明化，為每項(xiàng)許可定制具體的財(cái)務(wù)條款。在政府范圍內(nèi)，通過開發(fā)、使用基于業(yè)務(wù)發(fā)展速度的最佳實(shí)踐和工具，獲得現(xiàn)代化、精簡化和快速響應(yīng)的客戶體驗(yàn)。聯(lián)邦研發(fā)項(xiàng)目承包商、受讓人和合作者的一致性賠償條款將考慮使用替代條款，包括在《聯(lián)邦侵權(quán)索賠法》范圍內(nèi)的免除責(zé)任。

行動(dòng)9.新建或擴(kuò)展合作機(jī)制批準(zhǔn)建立新機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大現(xiàn)有機(jī)構(gòu)，簽訂合作伙伴關(guān)系協(xié)議。擴(kuò)大技術(shù)商業(yè)化協(xié)議（ACT）權(quán)限的使用；建立研究交易管理局（RTA），以商業(yè)發(fā)展的速度來簡化、加速、定制和執(zhí)行合作協(xié)議，以促進(jìn)研發(fā)合作成果的轉(zhuǎn)化，確保RTA傳遞與《拜杜法案》相一致的知識(shí)產(chǎn)權(quán)政策；授權(quán)所有聯(lián)邦研發(fā)機(jī)構(gòu)建立非營利基金會(huì)，制定和使用一致的政策和實(shí)踐來運(yùn)營此類非營利基金會(huì)，通過吸引私營部門投資來加速成果轉(zhuǎn)化、促進(jìn)技術(shù)成熟和商業(yè)化，促進(jìn)研發(fā)機(jī)構(gòu)使命的完成；向所有聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室擴(kuò)展租賃使用權(quán)限，以便將未使用的不動(dòng)產(chǎn)租賃給私營部門，支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓和商業(yè)活動(dòng)的開展。

行動(dòng)10.技術(shù)成熟基金允許有限度地使用研發(fā)資金來保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，尤其是為了確保政府對(duì)專利發(fā)明的權(quán)利和利益。與美國小企業(yè)管理局合作進(jìn)行小企業(yè)創(chuàng)新研究，總結(jié)公眾對(duì)技術(shù)成熟基金和對(duì)小企業(yè)管理局的改進(jìn)意見，以便制定后續(xù)行動(dòng)方案。

建立更具創(chuàng)業(yè)精神的研發(fā)團(tuán)隊(duì)

旨在深化研發(fā)團(tuán)隊(duì)對(duì)行業(yè)需求的了解，靈活地支撐行業(yè)需求，以推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移工作，促進(jìn)初創(chuàng)企業(yè)成長，創(chuàng)造就業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

行動(dòng)11.技術(shù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目在聯(lián)邦研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)廣泛設(shè)立技術(shù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，聯(lián)邦研發(fā)機(jī)構(gòu)利用這些項(xiàng)目推廣最佳實(shí)踐。在政府范圍內(nèi)，制定和使用連續(xù)性的政策和實(shí)踐來實(shí)施和運(yùn)行聯(lián)邦研發(fā)機(jī)構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。針對(duì)NSF的項(xiàng)目、能源部的實(shí)驗(yàn)室嵌入式企業(yè)家項(xiàng)目等就公眾意見進(jìn)行匯編總結(jié)，以供其他部門采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)。通過招聘、培養(yǎng)和留住具有商業(yè)和科學(xué)技術(shù)背景的專業(yè)人才形成特定的職業(yè)體系，以從事聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移工作。

行動(dòng)12.管理利益沖突執(zhí)行政府要求，更好地管理各方利益沖突，促進(jìn)創(chuàng)新，包括任何經(jīng)濟(jì)利益，由機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與機(jī)構(gòu)的法律顧問協(xié)商批準(zhǔn)。授予隸屬聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室的科學(xué)技術(shù)專業(yè)人員、高級(jí)管理人員長達(dá)3年創(chuàng)業(yè)假休的權(quán)利，允許他們參與有償或無償?shù)拇龠M(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移和商業(yè)化的企業(yè)活動(dòng)，并具有恢復(fù)職位的權(quán)利。

優(yōu)化支持技術(shù)轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新工具和服務(wù)

旨在使聯(lián)邦研發(fā)資助產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)更易獲取，也方便公眾獲取聯(lián)邦研發(fā)資產(chǎn)信息。

行動(dòng)13.聯(lián)邦知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)報(bào)告系統(tǒng)建立一個(gè)現(xiàn)代化、安全可靠、可互操作的數(shù)據(jù)平臺(tái)，用于公布政府范圍內(nèi)的由聯(lián)邦研發(fā)產(chǎn)出的知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)數(shù)據(jù)。保障聯(lián)邦研發(fā)基金的獲得者以及負(fù)責(zé)管理知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)的相關(guān)人員能夠方便地獲取、分析和使用數(shù)據(jù)。在政府層面，制定一致和簡化的監(jiān)管要求和相關(guān)實(shí)踐，以保證能及時(shí)、透明地公布聯(lián)邦研發(fā)資助產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)。

行動(dòng)14.擴(kuò)大聯(lián)邦研發(fā)資產(chǎn)訪問權(quán)建立聯(lián)邦數(shù)據(jù)門戶，方便公眾對(duì)數(shù)據(jù)的訪問、使用和分析。該門戶提供的信息包括政府層面聯(lián)邦內(nèi)外部研發(fā)計(jì)劃產(chǎn)生的知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及聯(lián)邦的研發(fā)項(xiàng)目、專業(yè)知識(shí)、設(shè)施、工具、服務(wù)和其他相關(guān)資產(chǎn)等。為聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室提供一致和簡化的實(shí)施規(guī)則，以方便公布其研發(fā)的最新數(shù)據(jù)。

提高對(duì)全球科技趨勢(shì)和基準(zhǔn)的把握和理解

旨在更好地獲取、評(píng)估和改進(jìn)聯(lián)邦研發(fā)成果，提高影響力和優(yōu)化技術(shù)轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)流程。

行動(dòng)15.基準(zhǔn)和指標(biāo)建立測(cè)度指標(biāo)體系，以便對(duì)全球科技趨勢(shì)和基準(zhǔn)有更好的把握。更好地獲取研發(fā)成果、評(píng)估其影響和改進(jìn)支持技術(shù)轉(zhuǎn)讓的運(yùn)營流程。

編制權(quán)威分析報(bào)告，為聯(lián)邦政府資助的研發(fā)項(xiàng)目提供有意義的測(cè)度指標(biāo)。這些測(cè)度指標(biāo)可用于評(píng)估和改進(jìn)研發(fā)成果及其影響力，還能預(yù)測(cè)研發(fā)成果產(chǎn)生影響所需的時(shí)間。在政府層面，對(duì)評(píng)估聯(lián)邦研發(fā)計(jì)劃的研發(fā)成果和影響力的指標(biāo)提出法定要求，制定和使用對(duì)研發(fā)成果和影響力進(jìn)行評(píng)估的指標(biāo)，并與高校進(jìn)行比較，同時(shí)對(duì)其經(jīng)濟(jì)影響進(jìn)行研究和評(píng)估。

美國經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力的增強(qiáng)得益于私營企業(yè)有能力推動(dòng)基礎(chǔ)研發(fā)產(chǎn)生的新技術(shù)，并提供推動(dòng)美國經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù)。這一生態(tài)系統(tǒng)使美國享受到了科技進(jìn)步帶來的經(jīng)濟(jì)利益，并保持了國家的繁榮和強(qiáng)大。綠皮書中的行動(dòng)措施旨在簡化聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移政策流程，減少政府官僚作風(fēng)和繁文縟節(jié)，以加速向私營部門的技術(shù)轉(zhuǎn)移，加快創(chuàng)新。我們的目標(biāo)是消除技術(shù)轉(zhuǎn)移與合作中的障礙，消除創(chuàng)新障礙，實(shí)現(xiàn)伙伴關(guān)系模式的現(xiàn)代化，擴(kuò)大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，加速經(jīng)濟(jì)價(jià)值的創(chuàng)造，通過研發(fā)投資回報(bào)美國人民，創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。