◆王 園/中國人民銀行西安分行

2006年，新頒布的《審計法》確立了經(jīng)濟責(zé)任審計在審計體系中的法律地位。2010年12月，中辦、國辦正式頒布了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2010〕32號印發(fā)），對經(jīng)濟責(zé)任審計的目標(biāo)、主體、內(nèi)容、步驟及成果運用等作出了具體規(guī)定，成為了指導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計工作的綱領(lǐng)性文件。2014年7月，審計署等部委聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》（審經(jīng)責(zé)發(fā)〔2014〕102號印發(fā)，后簡稱《實施細(xì)則》），對經(jīng)濟責(zé)任審計目標(biāo)、原則、內(nèi)容、實施及成果運用等作了進一步的細(xì)化和完善。因此，在人民銀行系統(tǒng)開展經(jīng)濟責(zé)任審計既是嚴(yán)格執(zhí)行中央的規(guī)定和要求，也是健全干部監(jiān)督機制，督促領(lǐng)導(dǎo)干部正確行使職權(quán)、不斷提高管理水平的現(xiàn)實需要。

一、人民銀行系統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)展現(xiàn)狀

2013年和2015年，總行分別修訂了《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》和《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法》。對比之前的離任審計制度，離任審計口徑由“領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行職責(zé)情況”聚焦為“履行經(jīng)濟責(zé)任情況”，內(nèi)容上刪減了對金融機構(gòu)實施監(jiān)管、重大問題反映報告、執(zhí)行干部管理制度等情況，更加凸顯了履行經(jīng)濟責(zé)任的情況。新的履職審計辦法較原履職審計辦法，將經(jīng)濟活動列為首位，并給出了經(jīng)濟活動的審計內(nèi)容框架。新修訂的兩項文件均強調(diào)了對審計對象履行經(jīng)濟責(zé)任情況的高度關(guān)注，與《實施細(xì)則》中“經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)當(dāng)堅持任中審計與離任審計相結(jié)合”的要求一致。

二、西安分行在經(jīng)濟責(zé)任審計方面的探索

（一）理論探索

雖然總行新修訂的履職和離任審計制度在審計內(nèi)容方面給出了框架性指導(dǎo)，但未明確具體的經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)容。西安分行在探索中細(xì)化了轄內(nèi)離任、履職審計實施細(xì)則及審計方案，按部門對離任和履職審計中涉及經(jīng)濟責(zé)任的內(nèi)容進行了明確。

一是重點突出、功能側(cè)重。力求在突出經(jīng)濟責(zé)任審計這一重點時，通過細(xì)化審計內(nèi)容明確兩者的功能差異，將《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計制度》中規(guī)定的七方面二十一類審計內(nèi)容進行了細(xì)化，分為了三十六個具體項目，將《中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)審計辦法》中規(guī)定的經(jīng)濟活動、行政活動、其他業(yè)務(wù)與管理活動三方面審計內(nèi)容劃分為十六大類六十一個具體項目，與此同時將辦公用房清理、公務(wù)用車改革、津補貼發(fā)放、公務(wù)出國與出差、公務(wù)接待、會議計劃執(zhí)行等細(xì)化項目納入審計內(nèi)容，確保審計監(jiān)督服務(wù)于政治要求和中心工作。

二是以“務(wù)實標(biāo)桿”為原則設(shè)計了績效評價指標(biāo)體系。西安分行內(nèi)審處在以問題和風(fēng)險為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，以“務(wù)實標(biāo)桿”為原則重新設(shè)計了績效評價指標(biāo)體系。鑒于西安分行原有基于“平衡計分卡”原理的績效評價體系存在指標(biāo)過多、數(shù)字難取、打分主觀等不足，新的履職績效審計方案中，按照發(fā)達(dá)國家中央銀行開展績效審計所采用的“務(wù)實標(biāo)桿”原則，把經(jīng)濟活動、行政活動、其他業(yè)務(wù)與管理活動從12個方面，按照事先分析確定的“三性”（經(jīng)濟性、效益性、效果性）組合，細(xì)化設(shè)計了140個具體指標(biāo)組成的參考指標(biāo)體系。在具體審計項目中，內(nèi)審人員可根據(jù)業(yè)務(wù)特點和審計目標(biāo)，靈活選取能夠反映問題嚴(yán)重程度或者證明工作績效高低的指標(biāo)。

三是對審計報告進行優(yōu)化。一方面，對報告總字?jǐn)?shù)和篇幅進行了要求，并在審計報告前加摘要頁，方便閱讀者快速了解審計報告相關(guān)內(nèi)容。另一方面，要求審計報告中不能出現(xiàn)審計對象的業(yè)績描述，所有數(shù)據(jù)和語言必須客觀真實精煉，必要時將被審計單位相關(guān)材料作為報告附件。

（二）實踐探索

自總行印發(fā)新的審計制度及辦法以來，西安分行按照新的審計制度及辦法，共開展地市中支行長履職審計25項，共發(fā)現(xiàn)審計問題780個。具體情況見表1。

表1 西安分行開展經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)問題的情況 單位：個

如表1所示，近年來地市中支行長履職審計發(fā)現(xiàn)問題分?jǐn)偟矫總€項目之后的問題數(shù)量浮動不大；經(jīng)濟活動、行政活動和其他業(yè)務(wù)與管理活動占比分別為38.08%、18.08%、43.85%，各自占問題總數(shù)的比例變動情況如下圖1所示。

圖1 經(jīng)濟活動、行政活動、其他業(yè)務(wù)與管理活動變動情況

1.經(jīng)濟活動類問題呈上升趨勢。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2016年經(jīng)濟活動類問題占比為38.71%，較2015年略降3.51%，主要是由于2015年底總行推動解決了分支機構(gòu)人員經(jīng)費和工資不匹配的問題，硬性調(diào)賬、擠占串用等問題相應(yīng)減少。但由于近幾年隨著中央八項規(guī)定、厲行節(jié)約、反對浪費等新規(guī)推行，以及審計對經(jīng)濟責(zé)任的重點關(guān)注，2017、2018連續(xù)兩年經(jīng)濟活動類問題持續(xù)上升，其中，由于經(jīng)費充足后產(chǎn)生的預(yù)提虛列、采購不合規(guī)等問題尤為突出，有部分單位還存在集中采購制度執(zhí)行不嚴(yán)等較嚴(yán)重的問題，給基層人民銀行帶來了較高的資金風(fēng)險和舞弊風(fēng)險，需引起重視并重點關(guān)注。

2.行政活動類問題開始下降。為規(guī)范各分支機構(gòu)“用權(quán)”，降低潛在的法律風(fēng)險，總行從2016年起將依法行政審計納入常規(guī)審計，要求每年對履行行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰職責(zé)情況進行審計。從近年的審計情況看，行政活動類問題從2015年的13.6%下降到2018年的9.38%，地市中支的行政活動逐步得到規(guī)范，依法行政審計已初顯成效。

3.業(yè)務(wù)和管理活動類問題占比較高。為了凸顯經(jīng)濟責(zé)任，圍繞“一把手”的履職情況進行審計，西安分行于2017年對經(jīng)濟責(zé)任審計方案進行了精簡，由于此客觀原因，業(yè)務(wù)與管理活動類問題比例有所下降，但仍占比較高，且多集中于基礎(chǔ)性操作層面，是現(xiàn)階段地市中支工作的薄弱環(huán)節(jié)，對持續(xù)提升履職整體效率和效果的影響不容忽視。

三、人民銀行經(jīng)濟責(zé)任審計中存在的問題

（一）審計成果運用存在“審、用兩張皮”現(xiàn)象。

所謂“審、用兩張皮”，就是審計工作對被審計單位管理工作未發(fā)生應(yīng)有的作用。根據(jù)前文分析，經(jīng)濟責(zé)任審計中經(jīng)濟活動類問題呈上升趨勢，業(yè)務(wù)和管理類活動占絕對比重，而對這兩類問題進行統(tǒng)計分析，有62.8%的問題不止一次出現(xiàn)，尤其是業(yè)務(wù)管理類問題，大多集中在基礎(chǔ)性操作方面。分行內(nèi)審處每年均對經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的問題向全轄進行通報，但問題仍有較高的重復(fù)發(fā)生率，這表明審計成果沒有得到較好的轉(zhuǎn)化運用。

目前，經(jīng)濟責(zé)任審計主要由內(nèi)審部門負(fù)責(zé)實施，成果運用主要依靠各個業(yè)務(wù)部門，客觀上造成了審計與結(jié)果運用的隔離。審計部門完成項目審計，提交審計報告就標(biāo)志著該項目審計工作的基本完結(jié)，至于投入大量人力物力形成的審計結(jié)論能否發(fā)揮作用、能發(fā)揮多大作用，關(guān)注較少。重審輕用的現(xiàn)象比較普遍，這無疑是對審計資源的一種浪費。

（二）注重合規(guī)，未體現(xiàn)績效，缺乏合理明晰的評價指標(biāo)體系。

西安分行最初采用“平衡計分卡”原理設(shè)計了一整套績效評價指標(biāo)體系，但存在指標(biāo)過多、數(shù)字難取、打分主觀等不足，為加以改進，在以問題和風(fēng)險為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，以“務(wù)實標(biāo)桿”為原則重新設(shè)計了績效評價指標(biāo)體系，把經(jīng)濟活動、行政活動、其他業(yè)務(wù)與管理活動從12個方面，按照事先分析確定的“三性”（經(jīng)濟性、效益性、效果性）組合，細(xì)化設(shè)計了140個具體指標(biāo)組成的參考指標(biāo)體系。但實踐中該指標(biāo)體系至今仍難以大規(guī)模運用，根據(jù)收集到的轄區(qū)審計報告來看，只有1.6%的報告存在績效評價部分。

績效評價中會涉及到各類財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)，部分財務(wù)指標(biāo)本身難以量化，同時影響被審計單位績效的因素較為復(fù)雜，因此衡量被審計單位的績效標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，存在較高的不確定性。與此同時，審計人員能力水平和實踐經(jīng)驗的差別，也為績效評價的隨意性留下了很大的空間。

（三）離任和履職審計存在功能趨同、差異模糊的現(xiàn)象。

雖然總行出臺了新的離任、履職審計制度及辦法，西安分行也出臺了配套制度對二者予以明確，但實踐過程中由于二者均涉及落實中央八項規(guī)定精神和厲行節(jié)約、反對浪費等各項規(guī)定，在辦公用房清理、公務(wù)用車改革、津補貼發(fā)放、公務(wù)出國與出差、公務(wù)接待、會議計劃執(zhí)行等內(nèi)容上，審計內(nèi)容、權(quán)限、程序、責(zé)任界定和處理等方面較接近，二者各自重點并不突出，因此分支行普遍感覺離任和履職審計存在功能趨同、差異模糊的現(xiàn)象。

四、完善經(jīng)濟責(zé)任審計的相關(guān)舉措

（一）多渠道推動審計成果運用。

實行經(jīng)濟責(zé)任審計是加強干部管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，通過多種方式運用審計成果，將審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部管理的重要環(huán)節(jié)，為組織人事和紀(jì)檢監(jiān)察提供第一手資料，才能不斷提高經(jīng)濟責(zé)任審計的效力。針對目前離任審計大多于領(lǐng)導(dǎo)干部離任后開展，功能性較弱的現(xiàn)象，可以前移干部監(jiān)督關(guān)口，在安排經(jīng)濟責(zé)任審計時，可適當(dāng)安排在其任中，結(jié)合年度崗位目標(biāo)責(zé)任制執(zhí)行情況，開展履職審計，將事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮斜O(jiān)督，這一方面有利于及時發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間存在的各種問題，另一方面，離任審計可以直接利用任中審計的結(jié)果，減輕離任審計的工作量，達(dá)到事半功倍的效果。

（二）健全審計問責(zé)機制，確保整改效果。

可以通過建立經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)合工作機制，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計數(shù)據(jù)庫，運用統(tǒng)計計量、數(shù)據(jù)模型等方式，對審計結(jié)果進行計量分析，從中發(fā)現(xiàn)一些帶有普遍性、傾向性、規(guī)律性的問題，找出體制、機制方面的原因，提出針對性的意見和建議。與此同時，對審計發(fā)現(xiàn)的問題，加大問責(zé)力度，根據(jù)其嚴(yán)重程度的不同，采用限期整改、通報批評、談話、建議免職等多種方式，對審計對象進行問責(zé)，通過審計問責(zé)機制，促使審計成果得到有效的落實。

（三）優(yōu)化履職評價，突出績效審計。

為進一步區(qū)分履職審計和離任審計，應(yīng)當(dāng)強化履職審計中的績效評價部分，需要建立一套科學(xué)、合理、規(guī)范、實用的評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人民銀行的業(yè)務(wù)特點和管理模式，可以以實務(wù)標(biāo)桿的模式，進一步進行深入研究，將定性與定量相結(jié)合，涉及包含履職各個方面的評價體系，并運用統(tǒng)計計量、數(shù)學(xué)模型等方法和手段.通過縱向、橫向的比較分析，建立開放式的績效評價指標(biāo)體系，科學(xué)反映不同區(qū)域相同職位的領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任和義務(wù)的業(yè)績與效果，與此同時，根據(jù)業(yè)務(wù)變化不斷調(diào)整相應(yīng)指標(biāo)，建立動態(tài)、均衡的績效評價體系，為全面合理的評價被審計對象提供參考和依據(jù)。