朱笑笑 錢愛兵

南京中醫(yī)藥大學衛(wèi)生經(jīng)濟管理學院，南京，210023

養(yǎng)老服務政策是為滿足老年群體因年齡增長、疾病等因素引起的多種心理、生理需求而采取的政府措施[1]。其以養(yǎng)老保障為基礎，提供生活照料、康復護理及精神文化等服務。江蘇省最早步入老齡化階段，全省人口基數(shù)大且老齡化進程較快。系統(tǒng)梳理養(yǎng)老服務政策文本，有助于把握府際間合作博弈關系，明確不同群體養(yǎng)老待遇差異等政策紅利與不足[2-3]。本研究采用內(nèi)容分析法，通過三維分析框架量化江蘇省不同老齡化階段、為滿足不同需求的政策工具使用偏好，以期為其他省市積極應對人口老齡化提供參考。

1 資料來源與方法

1.1 政策來源

從省人民政府網(wǎng)、江蘇民政網(wǎng)等官網(wǎng)中檢索并篩選2000-2018年省級層面頒布的養(yǎng)老服務政策。納入標準：標題或正文中包含“養(yǎng)老服務”；涉及老年照護、老年教育體育文化活動、老年用品產(chǎn)品等相關領域。排除標準：批復、函類型公文；衛(wèi)生健康政策、醫(yī)療保險制度等與養(yǎng)老服務存在交叉的政策；經(jīng)部門或機構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)的政策；養(yǎng)老機構(gòu)或設施的評分細則。結(jié)果共納入24項政策，涉及省民政廳、省財政廳等32個頒布機構(gòu)。

1.2 研究方法

采用內(nèi)容分析法計量江蘇省養(yǎng)老服務政策文本。內(nèi)容分析法是通過編碼、歸類等方式將定性文本轉(zhuǎn)化為分析單元，再統(tǒng)計定量指標的方法[4]。政策文本涉及對象多元且信息非量化，借助內(nèi)容分析法可以提取大量文本數(shù)據(jù)并客觀比較其內(nèi)容異同。本研究以政策工具維度為主線，養(yǎng)老服務需求層次、老齡化進程為輔助，描述并分析該省養(yǎng)老服務政策特征。

1.3 內(nèi)容編碼及數(shù)據(jù)統(tǒng)計

遵循不可細分原則，按“政策編號-章節(jié)-具體條例”的順序進行人工編碼。共獲得546個分析單元。利用Excel錄入數(shù)據(jù)，按照分析框架，采用分類匯總功能對數(shù)據(jù)進行量化統(tǒng)計。

2 結(jié)果

2.1 政策工具基本情況

政府共使用193項供給型、314項環(huán)境型及39項需求型政策工具。管制法規(guī)類工具使用頻次最高，占28.8%，策略措施類及公共服務類工具其次，分別占17.8%及15.2%，而服務外包類工具僅占0.9%。為滿足老年人生理、安全、社交、尊重及自我實現(xiàn)需求的政策工具分別占37.9%、37.2%、12.3%、7.5%及5.1%，呈階梯狀分布。從需求層次分析政策工具：①69項供給型、113項環(huán)境型及25項需求型工具用以滿足老年人的生理需求。其中，管制法規(guī)類占33.3%，包括明確贍養(yǎng)人義務、規(guī)定政府供養(yǎng)職責、制定養(yǎng)老機構(gòu)收費標準等。基礎設施類占13.5%，包括適老化改造家庭設施、建設公辦養(yǎng)老機構(gòu)、完善居家養(yǎng)老服務模式等。②76項供給型、119項環(huán)境型及8項需求型工具用以滿足其安全需求。其中，管制法規(guī)類占40.9%，包括保障老年人合法權益、為特殊困難老年群體提供醫(yī)療救助等。公共服務類占16.7%，包括設立老年病科、建立老年人健康檔案、提供醫(yī)療上門服務等。③34項供給型、27項環(huán)境型及6項需求型工具用以滿足其社交需求。其中，公共服務類占35.8%，包括免費開放公園、建設老年人活動中心、提供體育文化活動場所等。策略措施類占31.3%，包括組織志愿者慰問空巢孤寡老人、鼓勵家庭成員發(fā)揮精神慰藉及心理支持作用等。④9項供給型、32項環(huán)境型工具用以滿足其尊重需求。其中，策略措施類占61.0%，包括開展“敬老、愛老、助老”教育活動、弘揚尊老美德、設定“敬老月”等。公共服務與目標規(guī)劃類均占12.2%，包括完善尊老金制度、提高尊老金標準、營造積極養(yǎng)老環(huán)境等。⑤5項供給型、23項環(huán)境型工具用以滿足其自我實現(xiàn)需求。其中，策略措施類占67.9%，包括設立老年人才庫、鼓勵老年人發(fā)揮特長、提供多種老年崗位等。目標規(guī)劃類占14.3%。在制定“十二五”、“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，政府均設立“老年志愿者占老年群體比例達到15%”等目標。見表1。

2.2 政策工具使用力度與老齡化進程維度的頻數(shù)分析

供給型工具為養(yǎng)老服務發(fā)展提供推力，環(huán)境型工具用以營造積極健康的發(fā)展環(huán)境，需求型工具則為養(yǎng)老服務發(fā)展的拉力。江蘇省自2014年進入中度老齡化階段(老年人口占比超過20%)，結(jié)果顯示，政府在輕度老齡化階段共使用232項政策工具，在中度老齡化階段新增314項政策工具。環(huán)境型工具在兩階段占比均最高，分別為56.9%及58.0%。供給型工具使用力度略有下降，占39.2%及32.5%。需求型工具占比由3.9%提升至9.6%。對比兩階段政策工具使用偏好：①供給型工具中，政府對科技支撐類工具的關注度顯著提高，其次為人才培養(yǎng)類及信息支持類，但公共服務類工具占比仍最高。②環(huán)境型工具中，金融服務類工具漲幅最大，占比最高的政策工具由策略措施類變?yōu)楣苤品ㄒ?guī)類。③需求型工具使用力度明顯增加，政府主要借助采購服務類工具，也開始使用海外交流類工具，而減少使用服務外包類工具。見表2。

表1 政策工具-需求層次維度頻數(shù)分布表

表2 政策工具-老齡化進程維度頻數(shù)分布表

2.3 需求層次與老齡化進程維度的頻數(shù)分析

進入中度老齡化階段，江蘇省年均政策頒布量由0.8項提升至2.8項。政府對于各層次養(yǎng)老服務需求均有所關注，關注重點仍在于其生理健康及安全需要，其關注度由62.9%上升至83.8%，較更高層次需求的關注度則相應降低。具體表現(xiàn)為：①輕度老齡化階段，政府關注度隨老年人需求層次的升高而下降。35.8%的政策用以滿足老年人的生理需求，27.2%的政策涉及其安全需求。②中度老齡化階段，政府關注重點由生理需求轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩枨蟆?4.6%的政策用以滿足老年人的安全需求，為滿足其生理需求所頒布的政策增長至39.2%。政府對于其社交需求的關注度則由18.1%下降至7.6%，對尊重需求的關注度也由12.1%下降為4.5%。兩階段政府對于老年人自我實現(xiàn)需求的關注度均最弱，政策占比由6.9%下降至4.1%。見表3。

表3 需求層次-老齡化進程維度頻數(shù)分布表

3 討論

3.1 政策已充分滿足基本養(yǎng)老需求，但需提高養(yǎng)老服務需求層次

江蘇省老齡化、高齡化趨勢明顯，政府提出需建立涵蓋社會保障、醫(yī)療保險、法律服務等多層次的養(yǎng)老服務體系。現(xiàn)階段24項政策均以滿足老年人膳宿需求或提供醫(yī)療優(yōu)待為主，政府關注度及政策力度隨養(yǎng)老服務需求層次升高而減小。為滿足老年人生理需求，政府大力完善居家養(yǎng)老服務模式?！督K省“十二五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出“鞏固家庭養(yǎng)老地位”，指出家人及家庭對老年生活的重要性?！督K省“十三五”養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強調(diào)“加強社區(qū)與家庭適老化改造”，改善老年人生活環(huán)境，為其居住、出行提供便利。在此基礎上，政府頒布《省政府關于加快構(gòu)建社會養(yǎng)老服務體系的實施意見》，推行社區(qū)居家養(yǎng)老，并發(fā)揮公辦養(yǎng)老機構(gòu)的托底作用。為滿足其財產(chǎn)安全、醫(yī)療護理等安全需求，政府制定《江蘇省老年人權益保障條例》，鼓勵老年人學法、用法，依法維權。并多次強調(diào)“提升老年醫(yī)療衛(wèi)生服務能力”、“落實老年醫(yī)療服務優(yōu)待政策”，滿足其就醫(yī)、護理需求。同時政府意識到老年群體的生存質(zhì)量與其空巢狀態(tài)、所獲得的社會支持相關[5]，通過補充老年教育、老年體育、老年旅游等服務以充實其精神文化生活。江蘇省率先出臺《關于推進老年人精神關愛工作的指導意見》，提倡“快樂晚年精神關愛行動”，將失獨、失能、高齡老人作為定期慰問、心理疏導的主要服務對象，鼓勵《老年周報》、江蘇云媒體宣傳健康老齡化，并重點開展“溫暖空巢”、“舞動夕陽”等項目。在《關于加快我省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》中，政府提倡各市、縣建設老年人活動中心，免費提供體育文化活動場所，并鼓勵志愿團隊慰問空巢、孤寡老人以滿足其情感交流、精神慰藉等社交需求。為滿足其尊重需求，以上政策均強調(diào)開展“敬老、愛老、助老”教育或“敬老月”活動，并加大社會供給，通過發(fā)放尊老金以提高80歲以上老年人生活水平。為滿足其自我實現(xiàn)需求，在2000年政府就指出需設立老年人才庫，為其再就業(yè)提供平臺。并結(jié)合江蘇省教育資源發(fā)達優(yōu)勢，擴大老年大學辦學規(guī)模，借助電視、網(wǎng)絡媒介開展遠程教學，同時設立社區(qū)老年教育場所全覆蓋等目標，鼓勵老年人接受繼續(xù)教育。綜上，政府已充分滿足基本養(yǎng)老需求，需進一步重視其精神文化需要，通過提高養(yǎng)老服務需求層次改善其生活質(zhì)量。其余省市也需在充分滿足老年人生理、安全需求的基礎上，因地制宜開展老年文化活動，提供個性化精神關愛服務，并加快出臺老年人精神關愛等政策。

3.2 政府應組合使用環(huán)境型及供給型工具，加大需求型工具的使用力度

江蘇省政府側(cè)重使用環(huán)境型、供給型工具。國家層面的養(yǎng)老服務政策也存在需求型工具缺失，政策工具選擇單一且結(jié)構(gòu)失衡的問題[6-7]。整體而言，政府對于拉動養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)需求的刺激較少。但江蘇省已逐步提高需求型工具占比，通過提高海外市場、采購服務類工具使用力度，加大對養(yǎng)老服務市場發(fā)展的拉力以釋放多元消費需求。2015年，12個部門聯(lián)合出臺的《關于加快養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》就提出將養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)納入“十百千”行動計劃，促進其集聚化集約化發(fā)展。同年，《關于加強對外合作交流 鼓勵外資參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的意見》在全國率先出臺，政府采取外資與內(nèi)資同等待遇的激勵措施吸引海外資本及人才，并開放海外市場，舉辦國際養(yǎng)老服務業(yè)博覽會以刺激養(yǎng)老需求。政府購買養(yǎng)老服務的范圍也逐步擴大。由此可見，政府重視消費市場拉力及推力的均衡作用，刺激并釋放社會養(yǎng)老服務需求。隨經(jīng)濟水平提高，老年人的消費能力增加且消費需求多樣，各省市需及時加強需求型工具使用力度，拉動消費需求，多樣化組合使用各類型政策工具，重視工具的協(xié)同作用。

3.3 政府需優(yōu)化政策工具滿足養(yǎng)老需求

江蘇省已進入中度老齡化階段，老年群體規(guī)模增加，然而相關從業(yè)人員短缺且素質(zhì)良莠不齊[8-9]，導致社會養(yǎng)老服務供給不足。故政府應提高人才培養(yǎng)類工具的使用力度，通過培養(yǎng)培訓醫(yī)護人員及從業(yè)人員、推行職業(yè)資格證書制度、提高工資待遇等方式保障養(yǎng)老服務人員供給。此外，應增加信息支持及科技支撐類工具的使用頻次，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等高新技術發(fā)展智能化養(yǎng)老服務，以緩解資源緊張[10]。2014年的《江蘇省政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)完善養(yǎng)老服務體系的實施意見》提出，采用先進技術引導相關企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。2017年政府頒布《江蘇省“十三五”老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，進一步鼓勵養(yǎng)老服務企業(yè)借助信息化技術發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務”，提出養(yǎng)老服務信息覆蓋率達95%以上的目標，并在南京開展智慧養(yǎng)老服務平臺試點。各省市需綜合考慮社會發(fā)展、配套設施及群體特征，優(yōu)化政策工具以保障社會養(yǎng)老服務供給并促進市場規(guī)范化發(fā)展。

3.4 養(yǎng)老對象多元且養(yǎng)老需求多樣，政府需及時調(diào)整養(yǎng)老服務關注重點

隨著老齡化程度加深，少子化、小型化家庭數(shù)量增加，高齡、半高齡，失能、半失能群體規(guī)模擴大，部分家庭面臨不同程度的養(yǎng)老困境，故政府應針對社會迫切養(yǎng)老需求調(diào)整政策。在輕度老齡化階段，政府已采取多項政策保障老年人最基礎的生理需求。2007年《省政府辦公廳關于進一步做好老年人優(yōu)待和服務工作的通知》出臺，完善了城市“三無”及農(nóng)村五保老人供養(yǎng)制度，并提高低保老人補助標準?！督K省老年人權益保障條例》從生活補貼、照料服務等各方面滿足“老有所養(yǎng)”，不斷提高社會保障水平。進入中度老齡化階段，政府

補充完善滿足其生理需求的政策措施，同時推動醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務融合，出臺《關于全面推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的意見》、《關于深入推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合的實施意見》，實現(xiàn)醫(yī)療康復資源與養(yǎng)老資源共享，并探索建立了長期護理保險制度，充分滿足“老有所醫(yī)”。關注重點的變化說明上一階段滿足其生理需求的政策已相對完善且卓有成效，政府開始關注更高層次的養(yǎng)老需求。也說明隨經(jīng)濟水平提高及身體素質(zhì)變化，老年人對財產(chǎn)安全及醫(yī)療服務的需求上升。但政府對其余養(yǎng)老服務需求的關注度下降，可能是因為養(yǎng)老對象多元且養(yǎng)老需求多樣而社會資源有限，現(xiàn)階段無法滿足更高層次需求。各省市需掌握全省老年人特征，將有限資源用于滿足社會主要需求，并在經(jīng)濟允許的范圍內(nèi)提高老年人生活水平。同時也需注意在老齡化程度較輕時及時完善相關政策，充分保障最基礎的養(yǎng)老需求，以積極應對老齡化進程加快導致的復雜化養(yǎng)老問題。