文/吳大明 劉志文

近期，新西蘭民防應急管理部發(fā)布了《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》，本文通過對該計劃的分析介紹，為加強我國地震災害預案制定完善等工作提供參考和借鑒。

新西蘭是地震災害多發(fā)國家，每年發(fā)生地震多達上萬次。由于長期吸取總結(jié)地震災害經(jīng)驗教訓，全面開展實施各類防震減災工作措施，新西蘭的地震災害防范水平越來越高。例如，2016年11月14日，新西蘭南島坎特伯雷地區(qū)北部發(fā)生7.8級地震，僅造成2人死亡。

近期，為了落實新西蘭《國家民防應急管理計劃令（2015）》，新西蘭民防應急管理部（MCDEM）發(fā)布了最新的惠靈頓地震響應計劃，即《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》（以下簡稱“計劃”或WENIRP），用于指導未來首都地區(qū)地震應急管理工作。本文通過對該計劃的分析介紹，為加強我國地震災害預案制定完善等工作提供參考和借鑒。

計劃制定的目的和適用范圍

惠靈頓是新西蘭首都，是新西蘭政治、經(jīng)濟、文化和人口中心，具有重要的戰(zhàn)略地位。同時，惠靈頓也是新西蘭國家生命線等重要基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的集中區(qū)域，是大量交通、通信、電力和物資的交匯集散區(qū)。如此重要的國家區(qū)域，一旦發(fā)生重大地震災害，將會對新西蘭國內(nèi)及海外造成極其嚴重的影響和后果。因此，做好惠靈頓地震災害應對預防工作顯得尤為重要。

從新西蘭地震災害預案體系上來看，WENIRP位于各類預案體系的第三層級，即：第一層級預案是基于《民防應急管理法（2002）》制定的國家級預案；第二層級預案是《國家民防應急管理計劃令（2015）》和《國家民防應急管理計劃令（2015）指南》；第三層級預案是WENIRP；第四層級預案是各組織機構(gòu)的民防應急管理計劃，如《惠靈頓地區(qū)地震計劃》和《國家健康應急計劃》。

從WENIRP的實施主體來看，其主要適用于國家危機管理中心（NCMC）工作人員，民防應急管理部工作人員，中央政府機構(gòu)和參與應急響應的政府官員，包括總理和內(nèi)閣部（DPMC）、國內(nèi)外安全協(xié)調(diào)委員會（ODESC）、各地區(qū)民防應急管理團體和皇家機構(gòu)等。

計劃的主要內(nèi)容

WENIRP的主要內(nèi)容包括五部分，分別為計劃概況、場景預期與實施環(huán)境、響應框架與時間表、響應工作進程和附件。

計劃概況包含計劃的內(nèi)容和實施條件，著重對計劃相關(guān)影響因素作了詳細的說明，指出了計劃啟用的判定條件。一般來說，計劃的啟動分為決策啟動和自動啟動。決策啟動是指當惠靈頓地區(qū)遭受重大地震災害后，經(jīng)過政府機構(gòu)溝通協(xié)商，通過國家警報系統(tǒng)來啟動該計劃；而自動啟動是指在地震災害發(fā)生2 h后，災區(qū)仍無法與相關(guān)政府或國家危機管理中心取得聯(lián)系，此時，災區(qū)相關(guān)機構(gòu)可自行啟動此計劃，并開展相應響應工作。另外，這部分內(nèi)容還對計劃啟動的具體判斷細節(jié)作了規(guī)定，主要為：災害發(fā)生后，位于惠靈頓的國家危機管理中心無法正常開展工作時，將在奧克蘭啟動臨時國家危機管理中心；災害發(fā)生后，組建國家各部門聯(lián)合應急工作組，由民防應急管理部統(tǒng)一指揮管理；災害發(fā)生后，即將在24 h后宣布進入國家緊急狀態(tài)；災害發(fā)生后，通訊、交通（包括陸、海、空）和電力等基礎(chǔ)設(shè)施以及城市基本保障供給（如水和煤氣等）受到不同程度的破壞，且需要一定時間來恢復正常使用；災害發(fā)生后，發(fā)生隨之而來的余震、海嘯、火災、惡劣天氣、洪水、山體滑坡、液化和沉降等次生災害。

場景預期與實施環(huán)境主要是對地震災害發(fā)生后可能對惠靈頓造成的破壞及嚴重程度作了預判評估，分為基礎(chǔ)設(shè)施和受災公眾兩部分。其中，基礎(chǔ)設(shè)施包括道路、鐵路、港口、機場和相關(guān)生命線等5個部分，主要對基礎(chǔ)設(shè)施的破壞程度和恢復時間作了預估，明確了設(shè)施功能恢復過程中相關(guān)工作的逐步開展。例如，重大地震會對惠靈頓相關(guān)港口造成破壞，可先安排滾裝船等裝卸自動化程度較高的船舶開展救援響應；機場遭到破壞后，可先安排民用渦輪螺旋槳飛機等非固定翼飛機開展救援工作；地震會對城市給排水系統(tǒng)造成破壞，在啟用緊急供水分配預案和搶修過程中，應同時開展公共衛(wèi)生監(jiān)測工作，避免群體疾病事件的爆發(fā)。受災公眾部分，對地震可能造成的人員傷亡及財產(chǎn)損失影響作了預判評估。

響應框架與時間表主要指出了響應總體任務(wù)、響應行動、目標、具體任務(wù)和責任部門。其中，響應總體任務(wù)包括動員、指揮和協(xié)調(diào)惠靈頓震后國家級初始響應，以降低傷亡損失，為災區(qū)公眾需求提供直接的幫助，并保障政府工作的連續(xù)開展；響應行動及目標任務(wù)等包括指揮協(xié)調(diào)、信息收集與災情評估、應急醫(yī)療與醫(yī)護、搜救與消費等12個方面，以實現(xiàn)政府職能持續(xù)運行、法規(guī)秩序正常實施、國內(nèi)外交流溝通順暢、重大危險源有效控制和人員物資運輸通順等12個目標。另外，計劃下響應時間表對相關(guān)工作的開展進程也作了明確的規(guī)定，從國家和地區(qū)兩個層面上對災害發(fā)生后7日內(nèi)的響應行動作了細致的梳理和安排。

表 國內(nèi)應急資源需求及要求

響應工作進程主要是對12個響應目標的具體實施條件、步驟和工作開展作了詳細的規(guī)劃。例如，在國內(nèi)應急資源采購需求方面，對駁船、載貨飛機、直升機、給養(yǎng)、燃料、發(fā)電機、重型設(shè)備、通信、衛(wèi)生設(shè)備等18個重要資源的采購需求及責任團體機構(gòu)作了明確的規(guī)定，以指導相關(guān)團體機構(gòu)在災害發(fā)生后迅速開展行動，及時滿足應急響應需求（詳見上表）；在國外應急資源需求方面，除了關(guān)鍵資源需求外，還要求外交和海關(guān)等部門為應急響應提供便利條件，如要求海關(guān)應加快海關(guān)檢查速度，使國外人員和物資盡早投入災區(qū)。

附件主要包括惠靈頓地區(qū)各公路恢復的時間表、各地區(qū)民防應急管理團體分布、災區(qū)公眾應急需求清單和相關(guān)英文詞匯定義縮寫等4部分，對計劃整體內(nèi)容起到了補充說明和解釋的作用。

啟示借鑒

《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》是專門針對新西蘭首都惠靈頓制定實施的地震災害專項應對預案，從預案制定目的來看，它填補了災后國家正式應急響應工作開展的空窗期，即在災后正式應急響應之前的一段時間內(nèi)，各方力量可按照預案規(guī)定自行開展行動，以爭取寶貴的救援時間。同時，該預案在內(nèi)容上也非常詳細，便于各方工作的開展實施?？偨Y(jié)起來，可從以下4個方面來完善我國地震災害應急預案體系建設(shè)。

加強我國重點區(qū)域地震災害應急響應預案完善工作

一般來說，特別重大地震災害需要從國家層面調(diào)動一切可以利用的力量，集中全國乃至海內(nèi)外各界力量來響應救援。但是，通常情況下，國家整體的災害響應計劃未能全面綜合考慮各個地區(qū)的基本特點和情況。因此，通過重點區(qū)域地震災害應急響應預案的完善，可提高特別重大地震災害發(fā)生后的各層級各類別應急預案的銜接性，進而提高國家和區(qū)域地震災害應急響應預案整體的能動性和高效性。

全面創(chuàng)新重點區(qū)域地震災害應急響應預案體系和內(nèi)容

從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》來看，在災情評估方面，將地震災害可能對惠靈頓各基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)社會影響作了較為詳細的預評估，提高了預案響應的科學性、準確性和可操作性，因此，應加強災情科學推演，為應急響應提供更多的科學依據(jù)。

在應急響應流程方面，應在應急響應的橫縱兩個維度來增強響應的針對性，即一方面要加強應急響應預案中職責分工的完善，另一方面還應明確災害發(fā)生后各時段的響應動作。

在應急響應范圍方面，針對國家重點區(qū)域，特別是首都及特大型城市的應急響應預案，要綜合考慮本地、周邊、區(qū)域、國家和國外等應急響應的具體流程和措施；在應急響應資源方面，應在加強對傳統(tǒng)應急響應資源統(tǒng)籌管理的同時，積極探索新形勢下的新設(shè)備、新技術(shù)和新方法的應用。

制定政府持續(xù)性工作方案及創(chuàng)建副應急指揮中心

從國外各類應急預案分析研究來看，大部分發(fā)達國家的應急預案均強調(diào)了政府在災害事故發(fā)生后的持續(xù)性運轉(zhuǎn)，即為了保障災后應對有力，應提前考慮到災害事故對政府機構(gòu)及其工作人員的傷害，制定政府癱瘓后的應對預案。從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》可以看出，一旦災害造成位于首都的應急指揮中心無法啟動，那么，位于奧克蘭的副應急指揮中心將迅速啟動，即對于設(shè)立在重點區(qū)域的應急指揮中心，應在預案制定時考慮到災害對應急指揮中心的沖擊，并在重點區(qū)域之外的地區(qū)建立副應急指揮中心。

凸顯應急響應預案的人文關(guān)懷與相關(guān)工作的開展

從《惠靈頓地震國家初始響應計劃2.0》中可以看出，新西蘭政府的應急響應預案全面考慮了各類人文關(guān)懷的需求，這不僅體現(xiàn)在對生者的心理咨詢服務(wù)，還體現(xiàn)在對死者的殯儀管理。例如，計劃中充分預估了對殯儀管理人員的需求，甚至將國外殯儀管理人員援助納入響應預案。這不僅僅是不同國家民俗風情的反映，更是社會發(fā)展進步的充分體現(xiàn)和實際需求。因此，從我國經(jīng)濟社會發(fā)展進程來看，在未來的地震災害應對中，應一邊做好應急響應物資供給準備工作，一邊加快應急響應人文關(guān)懷建設(shè)，從而提升應急響應預案的整體水平。