張建偉

7月25日，92歲高齡的突尼斯總統(tǒng)埃塞卜西，在當(dāng)?shù)剀婈犪t(yī)院因病去世。隨后，突尼斯議會議長納賽爾宣誓就任突尼斯臨時總統(tǒng)。而此前一個月，埃塞卜西曾數(shù)次住院接受治療，不少國民認(rèn)為總統(tǒng)的健康狀況事關(guān)突尼斯政局穩(wěn)定，因此呼吁政府公開相關(guān)信息。

在這段時間內(nèi)，德國總理默克爾接連3次出現(xiàn)身體顫抖的情況，引發(fā)了人們對其健康狀況的普遍擔(dān)憂。雖然默克爾公開否認(rèn)自己的健康出現(xiàn)問題，但外界的擔(dān)憂卻并未因此而消失。

生老病死，本是人生常態(tài)，但政治人物的健康狀況，卻從來不是簡單的個人家事，而是“國之大事”。領(lǐng)導(dǎo)人的去世不僅可能導(dǎo)致權(quán)力更替、政策調(diào)整，甚至還可能引發(fā)政治沖突與政體更迭，故此“不可不察也”。正是由于事關(guān)重大，各國的憲法或憲法性文件中通常都有明確的規(guī)定，具體處理領(lǐng)導(dǎo)人因嚴(yán)重的健康問題或任內(nèi)去世而引發(fā)的權(quán)力繼任問題。

盡管有制度上的完善規(guī)定，但對于長期任職的政治家們來說，在恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)體面地主動“退場”，或許是更具智慧的選擇，因為這不僅會將權(quán)力交接的風(fēng)險最小化，也可以將自己的形象收益最大化。

高齡政治的隱憂

此次突尼斯總統(tǒng)的去世之所以引起關(guān)注，原因之一就是其“高齡”。俗語云“人生七十古來稀”，雖然現(xiàn)代人的平均壽命在不斷提高，但無論從哪個角度看，埃塞卜西都稱得上是“高齡政治家”。埃塞卜西出生于1926年11月，2014年年底以88歲高齡成為突尼斯政局劇變后的首位民選總統(tǒng)。

在2011年政局劇變之前，突尼斯長期處于威權(quán)政治下。一開始是“民族英雄”布爾吉巴大權(quán)獨(dú)攬，并于73歲高齡之際被確定為共和國的終身總統(tǒng)，接下來是時年51歲的總理兼內(nèi)政部長本·阿里發(fā)動“完美政變”，取代了84歲、不能視事的布爾吉巴。

本·阿里73歲時，第四次連任突尼斯總統(tǒng)，躊躇滿志地開啟了其第五個總統(tǒng)任期?？蓛H僅在兩年之后，這位連續(xù)當(dāng)政23年的“英明領(lǐng)袖”，就因一場“小事”引發(fā)的社會騷亂而黯然垮臺，并遠(yuǎn)走他國。

動蕩結(jié)束之后，突尼斯迎來了首位真正的民選總統(tǒng)—擁有豐富從政經(jīng)驗的埃塞卜西。埃塞卜西與前兩任“終身總統(tǒng)”都有過共事經(jīng)歷，他曾在布爾吉巴手下任外交部長，也曾在本·阿里執(zhí)政期間任議長。這種豐富的從政經(jīng)驗，對于一個剛剛經(jīng)歷動蕩而渴望穩(wěn)定的新興民主國家來說，可謂是一筆寶貴的財富。但局限也非常明顯，那就是埃塞卜西是位高齡老人。在2014年當(dāng)選之際，埃塞卜西就已經(jīng)88歲了，這意味著此后5年突尼斯的政局都可能面臨變數(shù)。

歷史仿佛跟突尼斯開了個玩笑。如果說之前人們擔(dān)心的是，前兩位總統(tǒng)因貪權(quán)而不肯“及時退場”，那么之后人們擔(dān)心的則是，埃塞卜西可能會“過早退場”。遺憾的是，92歲高齡的埃塞卜西還是倒在了任內(nèi)，此時距離11月的新總統(tǒng)選舉，只剩不到半年了。

放眼全球政壇，像埃塞卜西這樣的90歲以上高齡政治家并不少見，依然從事國務(wù)活動的就包括英國女王伊麗莎白二世和馬來西亞總理馬哈蒂爾。如果說1926年出生的伊麗莎白二世只是象征性的國家元首，那么1925年12月出生的馬哈蒂爾則是掌握實(shí)權(quán)的馬來西亞總理。他在2018年“回鍋”擔(dān)任馬來西亞第七任總理，成為世界上最高齡的民選領(lǐng)導(dǎo)人。

雖說“老驥伏櫪，志在千里”，但因高齡而產(chǎn)生的健康風(fēng)險，卻是嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)，在2016年的美國總統(tǒng)大選中，時年70歲的特朗普與時年69歲的希拉里，曾爭相曬出各自的體檢單，因為他們中的任何一人當(dāng)選，都會成為美國歷史上的“高齡總統(tǒng)當(dāng)選者”。特朗普之前，最高齡的美國總統(tǒng)當(dāng)選者是羅納德·里根，時年69歲。而如果1942年11月出生的拜登當(dāng)選美國下屆總統(tǒng)，2021年他上任時將接近79歲。

特朗普之前，最高齡的美國總統(tǒng)當(dāng)選者是羅納德·里根，時年69歲。而如果1942年11月出生的拜登當(dāng)選美國下屆總統(tǒng)，2021年他上任時將接近79歲。

對于高齡政治家來說，年齡問題所帶來的健康風(fēng)險，始終是高懸在頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”。而除了日常的良好醫(yī)療保健措施之外，如何處理領(lǐng)導(dǎo)人因嚴(yán)重的健康問題或任內(nèi)去世而產(chǎn)生的權(quán)力繼任問題，始終是無法回避的現(xiàn)實(shí)問題。

繼任規(guī)則的不同

對于在任領(lǐng)導(dǎo)人因疾病或意外事故等原因去世后的繼任方式，不同國家的規(guī)定不盡相同。大體來講，可以劃分為世襲制與非世襲制。

實(shí)行君主制或君主立憲制的國家，如果在位君主死亡或退位，會依靠世襲原則，由來自同一家族的成員繼承（通常是父傳子，但也有兄傳弟、叔傳侄的情況）。比如，英國王位繼承法和2011年通過的《珀斯協(xié)定》，確認(rèn)了長子女繼承制這一王位繼承原則；日本憲法第二條規(guī)定，“皇位世襲，根據(jù)國會議決的皇室典范的規(guī)定繼承之”。

共和制國家則普遍采取非世襲制。當(dāng)國家元首缺位時，由其他負(fù)責(zé)人繼任，在規(guī)定的時間內(nèi)履行相應(yīng)職權(quán)，直到舉行新的選舉為止。至于具體什么人享有優(yōu)先繼任權(quán)，各國同樣規(guī)定不一。概括起來，大概有三種方式：

第一種方式，由副總統(tǒng)繼任總統(tǒng)或代理總統(tǒng)。最典型的是美國，其憲法第二條第一款規(guī)定：“如遇總統(tǒng)免職、死亡、辭職或喪失履行總統(tǒng)權(quán)力和職責(zé)的能力時，該項職務(wù)應(yīng)移交給副總統(tǒng)；在總統(tǒng)與副總統(tǒng)均為免職、死亡、辭職或喪失履行總統(tǒng)權(quán)力和職責(zé)的能力時，國會得依法律規(guī)定宣布某一官員代行總統(tǒng)職權(quán)，該官員即為總統(tǒng)，直至總統(tǒng)恢復(fù)任職能力或新總統(tǒng)選出為止。”

1945年4月，作為副總統(tǒng)的杜魯門就接替了因病逝世的羅斯福總統(tǒng)。此時羅斯?？偨y(tǒng)的第四屆任期才剛剛開啟半年，杜魯門接替羅斯福完成了余下的三年半任期。隨后，杜魯門在1948年的大選中勝出，又獲得4年完整任期。

1963年11月，肯尼迪總統(tǒng)在約翰遜副總統(tǒng)陪同下，造訪得克薩斯州達(dá)拉斯市，不料遭槍擊身亡。次日，約翰遜便在達(dá)拉斯機(jī)場宣誓就任總統(tǒng)。一年后大選，約翰遜以絕對優(yōu)勢戰(zhàn)勝共和黨籍的參議員戈德華特，獲得連任。

除了憲法之外，美國在1947通過的“總統(tǒng)繼任法案”，進(jìn)一步明確了總統(tǒng)的繼任規(guī)則。該法規(guī)規(guī)定，當(dāng)美國總統(tǒng)因故發(fā)生缺位時，將由副總統(tǒng)、參眾兩院議長及內(nèi)閣成員，依次遞補(bǔ)。其中，排在前四位的分別是美國副總統(tǒng)（兼參議院議長）、眾議院議長、參議院臨時議長、國務(wù)卿，之后則是內(nèi)閣各部部長。

東南亞的兩個典型的總統(tǒng)制國家—印度尼西亞和菲律賓，也屬于這種模式。印尼憲法第八條規(guī)定：“總統(tǒng)如在任職期間逝世、停職或不能執(zhí)行職務(wù)，則由副總統(tǒng)代理直至期滿時為止。”菲律賓憲法第七章第八條規(guī)定：“如總統(tǒng)死亡、永久喪失能力、免職或辭職，應(yīng)由副總統(tǒng)繼任總統(tǒng)至前任未任滿的任期屆滿時為止。如總統(tǒng)和副總統(tǒng)均死亡、永久喪失能力、免職或辭職，應(yīng)由參議院議長代行總統(tǒng)職權(quán)。如果參議院議長不能視事，由眾議院議長代行總統(tǒng)職權(quán)，直至選出合格的總統(tǒng)和副總統(tǒng)為止?！?/p>

在非洲，長期備受病痛折磨的尼日利亞總統(tǒng)亞拉杜瓦2010年5月5日逝世；次日，已經(jīng)擔(dān)任代總統(tǒng)3個月的副總統(tǒng)喬納森繼任總統(tǒng)，政府順利過渡。在南美，身患癌癥的委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)查韋斯2013年去世后，副總統(tǒng)馬杜羅代行總統(tǒng)職能，并在一個多月后的大選中勝出，以50.66%的得票率當(dāng)選總統(tǒng)。

在法國那樣的半總統(tǒng)制國家，由于議會推選的總理可能來自反對實(shí)權(quán)總統(tǒng)的政黨，因此在制度設(shè)計上由參議院議長代理總統(tǒng)職務(wù)，也比較正常。

第二種方式，由參議院議長代理元首職權(quán)。法國、德國和意大利等國屬于這種情況。法國憲法第七條規(guī)定：“共和國總統(tǒng)不論因何原因缺位，或者由政府提出、經(jīng)憲法委員會以其成員的絕對多數(shù)確認(rèn)總統(tǒng)發(fā)生故障時，由參議院議長臨時行使共和國總統(tǒng)的職權(quán)……如果參議院議長也因故不能行使總統(tǒng)的職權(quán)時，由政府臨時行使?！?/p>

德意志聯(lián)邦共和國基本法第57條規(guī)定：“聯(lián)邦總統(tǒng)因故不能視事或任期未滿缺位時，由聯(lián)邦參議院議長代行其職權(quán)。”意大利憲法第86條規(guī)定：“凡遇共和國總統(tǒng)不能履行其職權(quán)時，由參議院議長代行其職務(wù)。在共和國總統(tǒng)長期不能工作或死亡或辭職的情況下，眾議院議長宣布在15天內(nèi)選舉新總統(tǒng)，如遇兩院解散或距兩院任期屆滿不足3個月時，則應(yīng)維持規(guī)定的延長期限?！?/p>

第三種方式，由總理代行元首職權(quán)。韓國憲法第71條規(guī)定：“總統(tǒng)缺位或因事故而不能履行職務(wù)時，依國務(wù)總理、法律規(guī)定的國務(wù)委員的順序代理其權(quán)限。”2016年，韓國國會表決通過了針對總統(tǒng)樸槿惠的彈劾動議案之后，樸槿惠就被中止了總統(tǒng)權(quán)力，由國務(wù)總理黃教安代行總統(tǒng)職權(quán)。

在原蘇聯(lián)加盟共和國摩爾多瓦，憲法第91條規(guī)定：“如果摩爾多瓦共和國總統(tǒng)職務(wù)出現(xiàn)空缺，或者總統(tǒng)被臨時罷免，或者總統(tǒng)暫時不能履行自己的職責(zé)時，由議會主席和總理按規(guī)定程序臨時代理。”今年6月9日，摩爾多瓦憲法法院作出裁決，暫停伊戈爾·多東的總統(tǒng)職務(wù)，任命看守政府總理帕維爾·菲利普接替多東，行使代總統(tǒng)職權(quán)。

上述三種主要方式，都是根據(jù)各國的政體來設(shè)計能夠被大眾接受的繼任模式。如在總統(tǒng)制國家，副總統(tǒng)本來就是總統(tǒng)的備份，接任理所當(dāng)然；在某些不設(shè)副總統(tǒng)、參議院而設(shè)總理的總統(tǒng)制國家，總理通常是實(shí)權(quán)總統(tǒng)的代罪羔羊，特殊時刻代行元首職權(quán)亦無不可。在議會制國家，由于總統(tǒng)通常是虛位元首，由參議院議長代理總統(tǒng)職務(wù)，國家擇期重選元首，也是合理的安排。而在法國那樣的半總統(tǒng)制國家，由于議會推選的總理可能來自反對實(shí)權(quán)總統(tǒng)的政黨，因此在制度設(shè)計上由參議院議長代理總統(tǒng)職務(wù)，也比較正常。

此外，還有國家實(shí)行獨(dú)特的制度。比如伊朗就實(shí)行臨時委員會代理制。伊朗憲法第131條規(guī)定：“在總統(tǒng)逝世、辭職或生病超過兩個月的情況下，或總統(tǒng)被罷免，或發(fā)生其他類似情況，臨時總統(tǒng)委員會有責(zé)任作出安排，最長在50天之內(nèi)選舉新總統(tǒng)。在此期間，臨時總統(tǒng)委員會享有除安排公民投票之外的總統(tǒng)職權(quán)?！边@主要是因為，在伊朗神權(quán)體制下，總統(tǒng)并非最高實(shí)權(quán)擁有者，雖然也配有副總統(tǒng)，但后者的角色分量更輕，不足以代行職權(quán)，所以設(shè)置了臨時總統(tǒng)委員會。

體面退場的智慧

雖然各國憲法上都有明確的繼任規(guī)定，但領(lǐng)導(dǎo)人的突然離世還是會帶來不小的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，這在威權(quán)國家往往更為常見。在成熟的民主國家，由于根深蒂固的法治觀念，領(lǐng)導(dǎo)人在任內(nèi)去世引發(fā)的風(fēng)險不大。但威權(quán)國家就不同了，雖然這些國家也有相應(yīng)的制度安排，但常常無法有效阻止繼承人之間的競爭，制度的邏輯常常讓位于權(quán)力競逐的邏輯。中亞地區(qū)的土庫曼斯坦與烏茲別克斯坦，就是典型的案例。

土庫曼斯坦總統(tǒng)尼亞佐夫，在 2006年因心臟病去世。根據(jù)土庫曼斯坦憲法，在任總統(tǒng)去世，應(yīng)由議長繼任總統(tǒng)職位。于是在當(dāng)年12月21日，議長阿塔耶夫就任代總統(tǒng)。但蹊蹺的是，就在當(dāng)天下午，阿塔耶夫接到國家檢察院的起訴，隨后被逮捕。而時任副總理兼衛(wèi)生部長的別爾德穆哈梅多夫，隨即在國家安全委員會緊急會議上被選為代總統(tǒng)，并在兩個月后于全民選舉中當(dāng)選總統(tǒng)。

十年之后的2016年9月，78歲的烏茲別克斯坦總統(tǒng)卡里莫夫，因嚴(yán)重腦溢血醫(yī)治無效突然去世。按照烏茲別克斯坦憲法的規(guī)定，總統(tǒng)去世后應(yīng)由參議院議長代行總統(tǒng)權(quán)力。但結(jié)果同樣出人意料：總理米爾濟(jì)約耶夫出任代總統(tǒng)，并被推舉為總統(tǒng)候選人，以88.61%的得票率贏得年內(nèi)的大選。

哈薩克斯坦在短時期內(nèi)，順利實(shí)現(xiàn)了新舊領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力轉(zhuǎn)移，這無疑應(yīng)歸功于納扎爾巴耶夫充滿勇氣與智慧的選擇。

正是由于任內(nèi)去世所蘊(yùn)含的不可控風(fēng)險，通過主動讓賢的方式來實(shí)現(xiàn)體面的退場，或許就成為更佳的選擇。深謀遠(yuǎn)慮的政治家，都懂得如何安排身后的權(quán)力布局。道理很簡單，貪戀權(quán)力常常會導(dǎo)致“晚節(jié)不?！保灾缕缴I(yè)付之東流。因此，與其不光彩地被推翻或突發(fā)疾病死在任內(nèi)，倒不如提前布局來實(shí)現(xiàn)早日退出，這樣不僅可以實(shí)現(xiàn)全身而退，而且有助于權(quán)力繼承的軟著陸。

但與華麗的登場一樣，如何選擇退場的時機(jī)和方式，同樣考驗著政治家們的膽識與智慧。

2019年2月，82歲的阿爾及利亞總統(tǒng)布特弗利卡，宣布要第五次競選連任。各界紛紛反對，布特弗利卡不得不改口稱，如果再次獲得連任，將在兩年內(nèi)辭職，把權(quán)力移交給繼任者。外界不依不饒，布特弗利卡索性放棄了競選連任的計劃，試圖延長自己的任期。憤怒的阿爾及利亞人轉(zhuǎn)而要求其立即辭職。

3月26日，阿軍隊總參謀長兼國防部副部長（總統(tǒng)是國防部長）薩拉赫，公開要求總統(tǒng)立即順應(yīng)人民的要求辭職。4月2日，100萬阿爾及利亞人在首都游行，要求總統(tǒng)立即辭職。布特弗利卡被迫在這一天宣布辭職，此時距離他的任期結(jié)束還有半個月的時間。5月，布特弗利卡的親弟弟等人被捕，一個統(tǒng)治該國近20年的政治家族傾覆。

與布特弗利卡遭遇類似甚至更糟的，還有津巴布韋時任總統(tǒng)穆加貝和蘇丹時任總統(tǒng)巴希爾。2017年11月，時年93歲的總統(tǒng)穆加貝突然解除了副總統(tǒng)姆南加古瓦的職務(wù)，9天后穆加貝即遭軍方扣留，之后被迫辭職讓位。2019年4月，蘇丹發(fā)生軍事政變，統(tǒng)治該國30年的巴希爾被逮捕，并被解除一切職務(wù)。

相較而言，哈薩克斯坦前總統(tǒng)納扎爾巴耶夫就顯得智慧十足。今年3月19日，擔(dān)任總統(tǒng)長達(dá)28年的納扎爾巴耶夫，突然宣布自次日起終止自己的總統(tǒng)職權(quán)，并將職權(quán)轉(zhuǎn)交給參議院議長托卡耶夫。6月10日，該國公布大選的最終計票結(jié)果，托卡耶夫以70.96%的得票率當(dāng)選總統(tǒng)。此時距離首任總統(tǒng)納扎爾巴耶夫的辭職日期，尚不足3個月。

哈薩克斯坦在短時期內(nèi)，順利實(shí)現(xiàn)了新舊領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力轉(zhuǎn)移，這無疑應(yīng)歸功于納扎爾巴耶夫充滿勇氣與智慧的選擇。就此而言，參透進(jìn)退之道，是掌權(quán)人必修的功課。