萬(wàn)川

【摘要】國(guó)務(wù)院2014年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，提出了戶(hù)籍制度改革的新框架。按照該意見(jiàn)的精神，公安機(jī)關(guān)要依照戶(hù)籍制度本身的功能定位，調(diào)整戶(hù)籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建立一套新型的戶(hù)籍制度。國(guó)家立法部門(mén)要理順戶(hù)籍制度的外部關(guān)系，準(zhǔn)確區(qū)分戶(hù)籍制度的自身功能與附加功能，從體制、機(jī)制上合理劃分作為戶(hù)籍管理主管部門(mén)的公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門(mén)的戶(hù)口登記管理職權(quán)，大力推進(jìn)戶(hù)口登記管理信息的社會(huì)化應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】戶(hù)籍制度 戶(hù)籍制度改革 內(nèi)部結(jié)構(gòu) 外部關(guān)系

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)逐步建立了一套以戶(hù)為單位、以人為對(duì)象，包括戶(hù)口登記、居民身份證、戶(hù)口遷移、戶(hù)口統(tǒng)計(jì)、常住人口和暫住人口管理等內(nèi)容的戶(hù)籍制度，在證明公民身份、維護(hù)社會(huì)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，原有以嚴(yán)格控制戶(hù)口遷移為主要特征的戶(hù)籍制度引發(fā)了眾多的社會(huì)批評(píng)，學(xué)術(shù)界紛紛發(fā)表戶(hù)籍制度改革建議，全國(guó)或地方也不斷先后出臺(tái)戶(hù)籍制度改革舉措。然而，時(shí)至今日，戶(hù)口遷移落戶(hù)難的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本性解決。2014年7月24日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》，提出了戶(hù)籍制度改革的新框架。認(rèn)真落實(shí)該意見(jiàn)的精神，需要我們從理論上理順戶(hù)籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系。

一、調(diào)整戶(hù)籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

調(diào)整戶(hù)籍制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，是指作為戶(hù)籍管理的主管部門(mén)，公安機(jī)關(guān)要按照戶(hù)籍制度本身的功能定位，通過(guò)比較中外戶(hù)籍管理與民事登記制度，合理解決戶(hù)籍制度自身存在的問(wèn)題，特別是要研究解決戶(hù)籍制度在戶(hù)口登記、居民身份證件管理、戶(hù)口遷移與流動(dòng)、人口信息管理等方面存在的突出問(wèn)題，從立一套與社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)相適應(yīng)的新型戶(hù)籍制度。

其一，我國(guó)現(xiàn)行戶(hù)口登記制度的法律依據(jù)是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》。這個(gè)條例已嚴(yán)重滯后，但至今沒(méi)有修改，給戶(hù)籍管理工作帶來(lái)許多困難。比如，常住人口的住址登記，涉及到的地名經(jīng)常變動(dòng)，給公安機(jī)關(guān)變更《戶(hù)口登記簿》和居民身份證上的住址信息增加了很多工作量，而地名管理是民政部門(mén)的職責(zé)。又比如，常住人口的姓名登記，由于缺乏相關(guān)姓名登記立法，姓名重復(fù)問(wèn)題十分嚴(yán)重，既不利于公民姓名權(quán)的保護(hù)，也妨礙了各項(xiàng)社會(huì)管理。再比如，戶(hù)口登記設(shè)置的宗教信仰、文化程度、服務(wù)處所、職業(yè)、婚姻狀況等登記項(xiàng)目，變動(dòng)性都很大，相關(guān)主管部門(mén)能及時(shí)掌握這些變動(dòng)信息，但不負(fù)責(zé)登記，而公安機(jī)關(guān)登記起來(lái)很困難。如何合理劃分公安機(jī)關(guān)和相關(guān)主管部門(mén)的登記管理職權(quán)，需要通過(guò)修訂《戶(hù)口登記條例》加以解決。還比如，由于各種原因，公民對(duì)戶(hù)口登記的支持配合率在下降，出生不登記、死亡不注銷(xiāo)的現(xiàn)象大量存在，違反戶(hù)口登記管理規(guī)定的行為增加，而相應(yīng)的法律制約手段缺乏。國(guó)外的民事登記，有關(guān)出生、死亡、遷出、遷入、結(jié)婚、離婚、認(rèn)領(lǐng)、收養(yǎng)、失蹤等事項(xiàng)，都被稱(chēng)作生命事件。對(duì)這些事件加以注冊(cè)登記的項(xiàng)目，包括當(dāng)事人的姓名、性別、出生年月日、身份編號(hào)、住所地址、家庭成員姓名及與戶(hù)主關(guān)系、文化程度、職業(yè)、民族、國(guó)籍、宗教信仰等內(nèi)容。通過(guò)對(duì)上述事項(xiàng)依法注冊(cè)登記形成的民事登記證書(shū)，既具有保障公民合法權(quán)利的效力，又可作為各種民事訴訟案件的法律依據(jù)。因此，各國(guó)十分重視登記證書(shū)的簽發(fā)、管理與使用。相比之下，我國(guó)對(duì)戶(hù)口登記證書(shū)的功能、作用還缺乏深入了解，對(duì)簽發(fā)相關(guān)證書(shū)的程序比較忽略。上述問(wèn)題，都有必要納入戶(hù)籍立法的范圍加以研究解決。在信息時(shí)代，公安機(jī)關(guān)可以通過(guò)信息化手段規(guī)范戶(hù)口登記管理流程，改變?cè)袘?hù)口登記管理均在公安派出所分散進(jìn)行的狀況，在人口較為稠密、地理位置較為集中的地方設(shè)置戶(hù)口登記管理中心，統(tǒng)一行使戶(hù)口登記管理職權(quán)，從而節(jié)約警力，讓節(jié)約出來(lái)的警力更好地服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于居民。

其二，我國(guó)戶(hù)籍管理的法律依據(jù)，除《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》外，還有《中華人民共和國(guó)居民身份證法》。兩者都由全國(guó)人大立法，這就牽涉到兩者之間的關(guān)系。從實(shí)踐上看，居民身份證制度是從屬于戶(hù)口登記制度的。居民身份證的登記內(nèi)容，都以戶(hù)口登記制度為依托。沒(méi)有長(zhǎng)期嚴(yán)密的戶(hù)口登記制度，居民身份證制度根本無(wú)法實(shí)施。以居民身份證管理代替戶(hù)籍管理是不可能的。但是，居民身份證制度立法已上升到法律層次，而戶(hù)口登記制度尚處于條例階段，這種法律地位不匹配的狀況亟需得到改變。

其三，改革戶(hù)口遷移制度，逐步落實(shí)公民的遷徙自由權(quán)利，是戶(hù)籍制度改革的重要目標(biāo)。我國(guó)的憲法和法律取消了公民的居住遷徙自由權(quán)利，處理戶(hù)口遷移主要依據(jù)各種行政命令和政策規(guī)定。這種調(diào)節(jié)人口空間分布的辦法，有悖于市場(chǎng)規(guī)律，受到社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。如何建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的人口流遷管理制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)情況下的人口管理，仍是戶(hù)口遷移制度改革面臨的重要課題。在國(guó)外，人口遷移流動(dòng)主要靠市場(chǎng)和法制的辦法調(diào)節(jié)，很少使用行政干預(yù)手段。比如，日本東京的高物價(jià)，將周邊地區(qū)的人口有效地隔離在外。韓國(guó)采取征收特別稅的方法和信貸措施，加大中、小城市的基礎(chǔ)設(shè)施投入，成功地將工業(yè)活動(dòng)和人口從特大城市分流出來(lái)。許多國(guó)家對(duì)遷移人口的注冊(cè)登記，沒(méi)有事前審批環(huán)節(jié)，實(shí)行事后遷移登記的遷徙自由原則。凡有居住條件的遷入者，一般可隨時(shí)向遷入地的人口管理部門(mén)申報(bào)常住人口。如何借鑒國(guó)外控制人口流遷的成功經(jīng)驗(yàn)，也是戶(hù)籍立法需要研究解決的問(wèn)題。

二、理順戶(hù)籍制度的外部關(guān)系

理順戶(hù)籍制度的外部關(guān)系，是指國(guó)家立法部門(mén)要對(duì)戶(hù)籍制度的自身功能與附加功能加以準(zhǔn)確區(qū)分，從體制、機(jī)制上合理劃分作為戶(hù)籍管理主管部門(mén)的公安機(jī)關(guān)和其他相關(guān)部門(mén)的登記管理職權(quán)，大力推進(jìn)戶(hù)口登記管理信息的社會(huì)化應(yīng)用。

首先，恢復(fù)戶(hù)籍制度的本來(lái)面目，正確處理戶(hù)籍制度與相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的關(guān)系?，F(xiàn)有許多戶(hù)籍制度改革理論，大多基于這樣一種認(rèn)識(shí)：中國(guó)當(dāng)代的戶(hù)籍制度，除了包括戶(hù)口登記制度、戶(hù)口遷移制度外，還包括商品糧油定量供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶(hù)等方面衍生出的許多具體規(guī)定，它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜，包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域，措施配套、組織嚴(yán)密的體系。這種認(rèn)識(shí)完全拋開(kāi)了現(xiàn)行戶(hù)籍管理法律法規(guī)的具體規(guī)定，對(duì)戶(hù)籍制度內(nèi)涵與外延做出了擴(kuò)大化理解，把本來(lái)只具有行政法屬性的戶(hù)籍制度泛化為政治制度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度。由于理論指導(dǎo)出現(xiàn)偏差，戶(hù)籍制度改革的目標(biāo)指向往往不是戶(hù)籍制度本身，而是與戶(hù)籍制度掛鉤的眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，從而混淆了社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度改革與戶(hù)籍制度改革的區(qū)別，把戶(hù)籍制度改革引入歧途。近年來(lái)，許多地區(qū)進(jìn)行的戶(hù)籍制度改革嘗試，表面上將各類(lèi)戶(hù)口統(tǒng)稱(chēng)為居民戶(hù)口，但只要涉及社會(huì)福利待遇分配，不同戶(hù)口之間的差別就會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。這說(shuō)明，這些改革都沒(méi)有恢復(fù)戶(hù)籍制度的本來(lái)面目。是不是離開(kāi)了戶(hù)籍制度，上述這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度就難以存在呢？顯然不是。上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施之所以要以戶(hù)籍制度為依托，歸根到底是因?yàn)樯鐣?huì)公共資源供應(yīng)不足，相關(guān)社會(huì)福利還不能不加選擇地惠及所有城鄉(xiāng)居民。如果國(guó)家和地區(qū)能夠充分滿足社會(huì)公共資源的供應(yīng)，各種利益分配制度就能從戶(hù)籍制度中剝離出來(lái)。比如，由于糧油副食品供應(yīng)不足，我國(guó)從1953年開(kāi)始，就把糧油副食品定量供應(yīng)制度與戶(hù)籍制度掛鉤。但是，改革開(kāi)放以后，我國(guó)從根本上解決了農(nóng)產(chǎn)品的短缺問(wèn)題，國(guó)家取消了糧油副食品定量供應(yīng)制度，戶(hù)籍制度就能與糧油副食品供應(yīng)制度完全脫鉤。這表明，與戶(hù)籍制度掛鉤的糧油統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、勞動(dòng)就業(yè)、教育、社會(huì)保障等社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，可以不依賴(lài)于戶(hù)籍制度而獨(dú)立存在。

其次，從體制、機(jī)制上合理劃分戶(hù)籍管理職權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行人口管理體制，存在著部門(mén)分割、交叉重疊現(xiàn)象。比如，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)管理人口的出生、統(tǒng)計(jì)育齡婦女?dāng)?shù)及人口的生育狀況;公安部管理戶(hù)口登記、控制人口遷移、進(jìn)行年末人口統(tǒng)計(jì);國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行人口抽樣調(diào)查;國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)人口的宏觀管理;國(guó)務(wù)院還直接領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人口普查。實(shí)踐證明，人口管理政出多門(mén)，難免出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)的地方。在基層，生育政策的執(zhí)行與出生登記制度經(jīng)常發(fā)生沖撞;戶(hù)口遷移多頭審批，給群眾增添了不應(yīng)有的麻煩，也降低了行政辦事效率;公安部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)分頭統(tǒng)計(jì)人口，使人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)間經(jīng)常有出入;基層戶(hù)籍民警承擔(dān)了大量本屬民政部門(mén)職能的老人贍養(yǎng)和困難戶(hù)照顧等任務(wù)，加之管轄區(qū)域過(guò)大，戶(hù)籍民警不能相對(duì)穩(wěn)定，警力不足的矛盾十分突出。為此，必須通過(guò)戶(hù)籍立法，理順人口管理體制，合理劃分戶(hù)籍管理職權(quán)。理順人口管理體制，還包括在戶(hù)籍立法中明確政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)在人口管理中的職責(zé)。戶(hù)籍管理的某些職能，社會(huì)和企業(yè)能夠行使的，應(yīng)交給社會(huì)和企業(yè)辦理，而不要由政府部門(mén)全部包辦。

再者，大力推進(jìn)戶(hù)口登記管理信息的社會(huì)化應(yīng)用。在人口信息社會(huì)化應(yīng)用方面，許多國(guó)家積累了不少成功經(jīng)驗(yàn)。比如，在丹麥，中央政府的民事登記局負(fù)責(zé)民事登記法規(guī)的制定和檢查，地方政府的民事登記處具體實(shí)施民事登記工作，并隨時(shí)把所注冊(cè)登記的人口信息通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳遞到國(guó)家的人口信息中心數(shù)據(jù)庫(kù)。丹麥的人口信息中心建有頗具規(guī)模的計(jì)算機(jī)房，能隨時(shí)掌握全國(guó)人口變動(dòng)信息，直接進(jìn)行人口信息匯總，人口信息系統(tǒng)實(shí)際上取代了定期的全國(guó)人口普查。丹麥的人口信息數(shù)據(jù)庫(kù)，廣泛服務(wù)于稅務(wù)、社會(huì)福利、教育、衛(wèi)生、建筑、郵政、銀行、保險(xiǎn)、警務(wù)、軍事等社會(huì)領(lǐng)域和私營(yíng)企業(yè)。隨著人口信息服務(wù)領(lǐng)域的擴(kuò)大，社會(huì)對(duì)人口信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)不斷提出新要求，反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了人口信息管理制度的完善。在我國(guó)，公安、計(jì)劃生育、統(tǒng)計(jì)等部門(mén)都建有人口信息管理系統(tǒng)，國(guó)家還每十年舉行一次人口普查，但耗費(fèi)了巨大的人力、物力、財(cái)力得到的人口數(shù)據(jù)，許多政府部門(mén)不會(huì)用，企業(yè)和社會(huì)用不上，形成巨大浪費(fèi)。在人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入信息社會(huì)的今天，迫切需要我們借鑒國(guó)外的先進(jìn)管理辦法，加快國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)的建設(shè)，解決人口信息的綜合應(yīng)用問(wèn)題，讓?xiě)艨诘怯浌芾硇畔⒃诒Ｕ瞎駲?quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。