賈 林

引 言

傳統(tǒng)國(guó)際法的價(jià)值理念主要以國(guó)家利益為本位。近年來，由于環(huán)境問題日漸凸顯，跨國(guó)環(huán)境保護(hù)與全球環(huán)境治理成為各國(guó)關(guān)注的熱點(diǎn)與焦點(diǎn)。相應(yīng)地，以生態(tài)利益為中心的國(guó)際環(huán)境法應(yīng)運(yùn)而生，這促使國(guó)際法的調(diào)整對(duì)象在時(shí)間與空間范圍上逐漸超越國(guó)土、疆界和主權(quán)，所保護(hù)的法益亦延伸至地球生態(tài)系統(tǒng)和全人類的共同環(huán)境利益。[注]參見馬呈元主編：《國(guó)際法》(第四版)，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015年版，第200頁(yè)。與此同時(shí)，隨著國(guó)際投資法治突飛猛進(jìn)的發(fā)展，各國(guó)競(jìng)相修訂其外資法律，且相互締結(jié)了數(shù)量眾多的雙邊投資條約(Bilateral Investment Treaty，以下簡(jiǎn)稱BIT)及區(qū)域?qū)用娴耐顿Y協(xié)定(Regional Investment Treaty，以下簡(jiǎn)稱RIT)，條約彼此間縱橫交疊，所調(diào)整的范圍亦互為交叉，從而引發(fā)了為數(shù)眾多的“意大利面碗”現(xiàn)象。[注]“意大利面碗”這一術(shù)語(yǔ)源于美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家巴格沃蒂1995年出版的《美國(guó)貿(mào)易政策》一書，特指在雙邊、區(qū)域、多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定共存的情形下，各個(gè)協(xié)議確立的不同貿(mào)易及投資規(guī)則就像碗里的意大利面條，一根根地絞在一起，剪不斷，理還亂，為法律適用制造了難題，這種現(xiàn)象被形象稱為“意大利面碗”效應(yīng)。See Haruo H. Horaguchi, Economic Analysis of Free Trade Agreements: Spaghetti Bowl Effect and a Paradox of Hub and Spoke Network, 22 Journal of Economic Integration(2007),p.667.正如中共十九大報(bào)告中所呼吁的，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)全球治理體系變革，已成為當(dāng)代國(guó)際社會(huì)的重要走向和發(fā)展趨勢(shì)。[注]參見謝海霞：“人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建與國(guó)際法的發(fā)展”，載《法學(xué)論壇》2018年第1期，第23頁(yè)。在這一背景下，全球生態(tài)一體化與經(jīng)濟(jì)全球化的步伐均不可阻擋，國(guó)際環(huán)境法與國(guó)際投資法也在發(fā)生著碰撞與融合。[注]參見胡枚玲：“從美國(guó)BIT范本看國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)之協(xié)調(diào)”，載《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期，第150頁(yè)。特別是，隨著可持續(xù)發(fā)展理念的提出，新一代BIT專門設(shè)置了環(huán)境例外條款，此類條款可以有效平衡投資保護(hù)與東道國(guó)的利益，使締約國(guó)承擔(dān)外資保護(hù)義務(wù)的同時(shí)也為環(huán)境保護(hù)預(yù)留一定的空間，因此頗受重視。本文的目的是在對(duì)此類條款與其他例外規(guī)則進(jìn)行對(duì)比的基礎(chǔ)上，分析條約文本的應(yīng)然與投資仲裁實(shí)踐中的實(shí)然，著重對(duì)環(huán)境例外的適用加以評(píng)析。

一、國(guó)際投資條約例外條款的共性及問題

(一)一般例外與具體例外條款的共性

通常，國(guó)際投資協(xié)定的例外規(guī)則可區(qū)分為一般例外、根本安全例外、具體例外。了解環(huán)境例外條款在整個(gè)投資條約例外規(guī)則體系中的定位，有助于廓清其上位概念、關(guān)聯(lián)概念，從而在紛繁復(fù)雜的規(guī)則體系中為締約國(guó)尋求最為恰當(dāng)和適宜的責(zé)任抗辯事由。相比之下，一般例外條款的適用范圍相對(duì)寬泛，其旨在為國(guó)家基于特定公共目的采取必要管制措施預(yù)留出法定政策空間，可用于全部或部分地排除締約國(guó)根據(jù)投資協(xié)定所承擔(dān)的各類義務(wù)，包括公共道德、公共秩序及公眾健康例外等。[注]盡管一般例外條款的適用范圍較為寬泛、適用方式更為靈活，但有學(xué)者批判此類例外規(guī)則存在概念界定模糊不清、早期條款過于簡(jiǎn)單、新一代條款存在制度性缺陷等問題。參見曾建知：“國(guó)際投資條約一般例外條款研究——兼論我國(guó)的選擇”，載《武大國(guó)際法評(píng)論》2015年第1期，第319頁(yè)。具體例外則主要包括環(huán)境例外條款、勞工人權(quán)例外、金融審慎措施例外、文化多樣性例外等，其適用的范圍是特定的，僅針對(duì)某一類具體的投資義務(wù)而不適用于其他。相比于前述兩類例外規(guī)則，根本安全例外堪稱保護(hù)國(guó)家安全利益的最重要條款，對(duì)安全利益內(nèi)涵的理解，無論是由締約方根據(jù)主觀標(biāo)準(zhǔn)自行判斷，抑或由仲裁庭參照客觀標(biāo)準(zhǔn)予以判斷，其適用均具有謙抑性，對(duì)根本安全例外條款的適用所引發(fā)的爭(zhēng)議雖具有可仲裁性，但作為保護(hù)主權(quán)利益的“安全閥”和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的最后措施，此類條款不應(yīng)超越前述兩類條款而頻繁援引。[注]參見劉京蓮：“國(guó)際投資條約根本安全例外條款研究”，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2010年第1期，第189頁(yè)。如此可見，不同的例外規(guī)則往往共存于現(xiàn)代投資條約中，但各自的適用范圍以及所發(fā)揮的實(shí)踐功能有側(cè)重。究其本質(zhì)，相關(guān)條款的功能可否得以實(shí)現(xiàn)，決定性因素端在裁判機(jī)構(gòu)采納何種審查標(biāo)準(zhǔn)。[注]以根本安全例外條款的解釋為例，分別存在WTO針對(duì)GATT第20條的審查標(biāo)準(zhǔn)、歐洲法院確立的裁量余地原則、內(nèi)國(guó)法院在行政司法審查中確立的國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)等不同選擇，對(duì)于同一條款，適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)將得出大相徑庭的結(jié)論，因此必須區(qū)分處理。參見葛辰：“論國(guó)際投資條約下自裁決式根本安全利益條款的審查進(jìn)路——兼論中國(guó)的選擇”，載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期，第616頁(yè)鑒于對(duì)根本安全例外條款的研究自成一體，且學(xué)界對(duì)此的討論相對(duì)成熟，[注]國(guó)家安全例外條款雖然是投資條約中常見的規(guī)則，但對(duì)此類例外的措辭、范圍、內(nèi)容并沒有一致的結(jié)論。由于多數(shù)國(guó)際條約對(duì)根本安全的界定較為抽象、不夠清晰，因此爭(zhēng)端解決中的闡釋就非常關(guān)鍵，安全的內(nèi)涵正逐步從早期的軍事領(lǐng)域拓展至環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人道主義等內(nèi)容。參見李小霞：《國(guó)際投資條約中的根本安全例外條款研究》，法律出版社2012年版，第34頁(yè)。本文不再贅述，而是著重以一般例外與具體例外的異同作為切入，將環(huán)境例外規(guī)則作為研究重點(diǎn)加以討論。

就學(xué)理而言，許多投資協(xié)定都對(duì)特定的政府措施或事項(xiàng)設(shè)定了專門的例外規(guī)則，其功能均在于為國(guó)家的責(zé)任限定必要的范圍，因此可被統(tǒng)稱為“逃避條款”(escape clause)，但各類條款又分別具備不同的側(cè)重與指向。其中，最為常見的莫過于稅收措施例外(如1999年阿根廷與新西蘭BIT第5條第2款)、津貼及補(bǔ)貼例外、政府采購(gòu)例外、金融服務(wù)審慎例外等。之所以如此，原因是每個(gè)國(guó)家都擁有本國(guó)的支柱性行業(yè)部門，基于經(jīng)濟(jì)主權(quán)與自然資源等各方面考慮，這些部門不允許外資介入或限制外國(guó)資本的控制權(quán)。

盡管對(duì)一般例外與具體例外的解讀存在差異，但二者同為例外條款亦存在共性。首先，例外規(guī)則的存在是基于矯正正義的理念對(duì)基本原則所作的必要修正，為了防范“例外吞沒原則”，必須正確地認(rèn)識(shí)例外條款的理論根據(jù)所在，并謹(jǐn)慎解讀例外條款的適用范圍。其次，例外條款是為了服務(wù)于特定的條約目的，但目的本身和規(guī)則之間并非完全等同的關(guān)系，例外規(guī)則可外化為具體的、不被條約所排除的措施，而目的則更多地彰顯于條約序言部分，更近似于締約方開展談判合作的抽象理念。例如，盡管諸多BIT中沒有設(shè)置“可持續(xù)發(fā)展”的例外，但幾乎各類例外無不服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展的宗旨。再次，締約國(guó)依據(jù)例外條款所采取的具體措施，與措施所旨在實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之間需保持合理的關(guān)聯(lián)性、存在必要性、不可或缺性、無可替代性及滿足比例原則等。[注]參見余勁松：“國(guó)際投資條約仲裁中投資者與東道國(guó)權(quán)益保護(hù)平衡問題研究”，載《中國(guó)法學(xué)》2011年第2期，第132頁(yè)。

(二)對(duì)投資條約中例外規(guī)則性質(zhì)的論爭(zhēng)與解釋

當(dāng)前國(guó)際投資條約中常見的例外條款，實(shí)為國(guó)際貿(mào)易規(guī)則范式在投資領(lǐng)域的投射。具言之，“基本規(guī)則+例外條款”的國(guó)際法律規(guī)范模式，最早確立于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱NAFTA)第1114條中，并在《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱GATT1994)第20條與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(以下簡(jiǎn)稱GATS)第14條的推動(dòng)下得到普遍接受。[注]由于國(guó)際貿(mào)易法與國(guó)際投資法一般被認(rèn)為是相互獨(dú)立發(fā)展的法律分支體系，因而在國(guó)際投資協(xié)定中納入GATT式的例外條款，被視為由全球化所帶來的貿(mào)易法與投資法之間交融的重要體現(xiàn)。See Andrea K. Bjorklund, Convergence or Complementarity, 12 Santa Clara J. Int’l L. 65 (2014).例如，現(xiàn)代國(guó)際投資條約中的環(huán)境例外條款正是濫觴于GATT第20條第1款b項(xiàng)(為保護(hù)人類及動(dòng)植物的生命或健康所必需)和g項(xiàng)(關(guān)于養(yǎng)護(hù)可耗竭的自然資源所必需的措施)。相當(dāng)一部分BIT在擬定例外條款時(shí)，直接借用了GATT的措辭。[注]就理論而言，例外條款不失為東道國(guó)留權(quán)在手的一個(gè)武器，如果符合例外條款所規(guī)定的適用要件，則可豁免其對(duì)條約義務(wù)之違反，東道國(guó)不需要承擔(dān)責(zé)任。參見韓秀麗：《中國(guó)海外投資的環(huán)境保護(hù)問題研究——國(guó)際投資法視角》，法律出版社2013年版，第76頁(yè)。因此，盡管投資法與貿(mào)易法分屬于國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的不同分支學(xué)科，但對(duì)WTO體系下例外條款的認(rèn)知有助于理解國(guó)際投資協(xié)定中例外條款的性質(zhì)。對(duì)WTO協(xié)定中的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則所確立的例外條款的性質(zhì)，理論上存在法律漏洞說、安全閥說、協(xié)調(diào)說三者。法律漏洞說的觀點(diǎn)主張例外規(guī)則的存在是多邊貿(mào)易體制本身固有的法律漏洞，這類條款不僅使貿(mào)易體制條約義務(wù)的整體受到了侵蝕，而且由于例外條款措辭的含混模糊，導(dǎo)致其適用上的不確定性和抽象性，在爭(zhēng)端解決實(shí)踐中若被寬松解釋或適用，將直接破壞多邊貿(mào)易體制的可預(yù)見性與安全性。安全閥說則從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為例外條款的存在對(duì)貿(mào)易自由化的國(guó)際條約不可或缺，其為各成員方政府在必要時(shí)違背自由化的承諾提供了途徑，但同時(shí)，其適用應(yīng)加以限制，以避免濫用而損害其自身的有效性。協(xié)調(diào)說認(rèn)為，條約中的例外條款亦通過締約談判的行為得以達(dá)成，因此體現(xiàn)了各締約方就彼此在特定情形下實(shí)施例外措施的權(quán)利達(dá)成了“事先的協(xié)調(diào)同意”，也體現(xiàn)了各成員具備實(shí)施例外措施的權(quán)利與尊重其他成員實(shí)施WTO項(xiàng)下實(shí)體權(quán)利的義務(wù)相互協(xié)調(diào)與平衡。[注]參見陳衛(wèi)東：《WTO例外條款解讀》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2002年版，第5～7頁(yè)。

上述討論，在國(guó)際投資協(xié)定的語(yǔ)境下同樣具有啟發(fā)與借鑒意義，但又都有失偏頗。其一，國(guó)際投資法中缺乏廣泛的、綜合的、統(tǒng)一的多邊法律秩序，因此很難稱例外條款構(gòu)成現(xiàn)有多邊體系的漏洞；其二，安全閥說雖可緩和外資保護(hù)義務(wù)與規(guī)制權(quán)之間的緊張關(guān)系，但是無法回應(yīng)為何對(duì)締約方具有法律拘束力；其三，協(xié)調(diào)說能夠在一定程度上解釋例外條款的適用效果，但是漠視了不同例外規(guī)則的特殊性?？偨Y(jié)而言，例外規(guī)則作為投資條約中的構(gòu)成部分，其性質(zhì)上應(yīng)屬締約方相互博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物，背后蘊(yùn)含著不同的價(jià)值與理念追求，客觀上促使各方之間權(quán)利與義務(wù)的相互平衡，而其獨(dú)特的功能能否實(shí)現(xiàn)，最終取決于其適用于哪些事項(xiàng)范圍。對(duì)此，實(shí)有必要專門就環(huán)境例外條款的形成與演變及其在仲裁實(shí)踐中的解釋與適用做一番考察。

二、國(guó)際投資條約中環(huán)境例外條款的形成與演變

(一)早期締結(jié)的BIT較少訂入環(huán)境例外條款

就調(diào)整國(guó)際投資法律關(guān)系的制度淵源來看，盡管構(gòu)建多邊投資條約的努力尚未成功，但雙邊層面的BIT卻枝繁葉茂，構(gòu)成國(guó)際投資法最重要的淵源。遺憾的是，直至21世紀(jì)初期，龐大的BIT群體中仍然鮮有環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。美國(guó)早期締結(jié)的BIT并沒有專門的環(huán)境例外條款，僅在部分BIT的序言中簡(jiǎn)略申明了締約國(guó)有保護(hù)環(huán)境之義務(wù)。NAFTA是最早全面關(guān)注投資與環(huán)境關(guān)系的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，其綜合運(yùn)用條約序言、正文、附件多重方式調(diào)整外資保護(hù)義務(wù)與環(huán)境協(xié)定的關(guān)系。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，受到NAFTA的影響，加拿大與美國(guó)較早在對(duì)外締結(jié)BIT時(shí)納入環(huán)境條款，而傳統(tǒng)的英國(guó)、德國(guó)、意大利等發(fā)達(dá)國(guó)家則極少將環(huán)境條款納入BIT。[注]參見金學(xué)凌：“國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)問題研究——投資條約視角”，載《燕山大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期，第102頁(yè)。

就早期締結(jié)BIT的適用效果而言，一旦確立了環(huán)境例外條款，則締約方采取合理的環(huán)境措施并不構(gòu)成應(yīng)予賠償?shù)姆欠ㄕ魇?，也并不?gòu)成對(duì)公正公平待遇的違反，這正是因?yàn)檠杆侔l(fā)展中的法律體系賦予了東道國(guó)以環(huán)境保護(hù)方面的管理權(quán)，這種權(quán)力的行使只要滿足合理必要的前提、在非歧視的準(zhǔn)則下公平實(shí)施、不超出比例原則的限度，即可優(yōu)先于投資條約中的外資保護(hù)義務(wù)，因此構(gòu)成國(guó)際投資協(xié)定的重要例外。值得一提的是，即使投資條約中沒有明確列出環(huán)境例外規(guī)則，其亦可借助其他例外規(guī)則的解釋而并入其中，例如，如果國(guó)際投資條約中列明了東道國(guó)有權(quán)基于保護(hù)人類健康及社會(huì)福利采取相應(yīng)的措施，則被訴東道國(guó)可以據(jù)此為由對(duì)其環(huán)境措施提出抗辯。

(二)環(huán)境例外條款的逐漸普及

有學(xué)者通過對(duì)現(xiàn)有的國(guó)際投資協(xié)定中的環(huán)境條款進(jìn)行實(shí)證研究，指出盡管早期的投資條約大多數(shù)都不包含環(huán)境條款，但是晚近締結(jié)或重訂的投資條約中越來越普遍地納入了環(huán)境條款。[注]See Manjiao Chi, The ‘Greenization’ of Chinese Bits: An Empirical Study of the Environmental Provisions in Chinese Bits and its Implications for China’s Future Bit-Making, 18 Journal of International Economic Law(2015), p.511.具言之：在全球范圍內(nèi)，自1958年至1985年締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中不包含任何環(huán)境條款；自1985年至2001年締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中，包含環(huán)境保護(hù)條款的不足10%；自2001年至2005年期間締結(jié)的投資協(xié)定中，包含環(huán)境條款的條約超過了50%；2008年締結(jié)的國(guó)際投資協(xié)定中，多達(dá)89%的條約都包含環(huán)境條款。[注]See Gordon, K. and J. Pohl, Environmental Concerns in International Investment Agreements: A Survey, OECD Working Papers on International Investment, OECD Publishing, 2011, p.8.

表一 代表性投資協(xié)定中的環(huán)境措施例外條款

(三)環(huán)境例外條款的內(nèi)容趨于細(xì)化

隨著締約實(shí)踐的發(fā)展，國(guó)際投資協(xié)定的例外條款經(jīng)歷了從無至有、從抽象到具體的過程，措辭愈發(fā)精細(xì)化，相關(guān)文字表述與規(guī)范涵義得以充實(shí)。根據(jù)相關(guān)條款政策目標(biāo)與規(guī)范功能的差異，可以對(duì)條約中提及環(huán)境關(guān)切的條文給出如下分類：在序言中一般性地列出環(huán)境關(guān)切；為東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制權(quán)保留必要的政策空間；排除將非歧視的環(huán)境規(guī)制措施認(rèn)定為間接征收；將環(huán)境事項(xiàng)納入投資者與國(guó)家間爭(zhēng)端解決的管轄范圍；不鼓勵(lì)為吸引外資而降低本國(guó)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)；在條約正文之后訂入附加環(huán)境協(xié)議，普遍地促進(jìn)環(huán)境保護(hù)合作等。[注]參見韓秀麗：《中國(guó)海外投資的環(huán)境保護(hù)問題研究——國(guó)際投資法視角》，法律出版社2013年版，第88頁(yè)。就條約中各類環(huán)境條款的效能而言，其實(shí)效性受到了批判與質(zhì)疑：序言式條款本身沒有法律上的拘束力，僅得作為條約解釋的上下文或輔助要素；實(shí)體類環(huán)境條款多具有軟法性質(zhì)，更多地體現(xiàn)為宣示及建議效果，其執(zhí)行卻難于保障；附件所列的環(huán)境協(xié)議模式，雖然旨在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與投資自由化的雙重目標(biāo)，但整體上過于強(qiáng)調(diào)投資者保護(hù)，環(huán)境附件居于次要的地位，且壓縮了實(shí)體規(guī)則的空間。如何將環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)有效融入國(guó)際投資條約，成為擺在締約方面前的現(xiàn)實(shí)難題。[注]有學(xué)者提出以下建議：在投資條約中引入獨(dú)立的環(huán)境評(píng)估機(jī)制；在綜合性經(jīng)貿(mào)條約談判中運(yùn)用“一攬子”方式確保環(huán)保規(guī)則成為與貿(mào)易規(guī)則、投資規(guī)則一樣“長(zhǎng)牙齒”的條款；謹(jǐn)慎處理投資者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，限定國(guó)際仲裁管轄權(quán)；在條約執(zhí)行中強(qiáng)化環(huán)境專家的參與；減少抽象條款的運(yùn)用，引入有強(qiáng)制拘束力的實(shí)體條款，采取“一步到位”的立法模式。參見劉筍：“國(guó)際投資與環(huán)境保護(hù)的法律沖突與協(xié)調(diào)——以晚近區(qū)域性投資條約及相關(guān)案例為研究對(duì)象”，載《現(xiàn)代法學(xué)》2006年第6期，第41頁(yè)。相比之下，非排除措施式的立法模式更能彰顯環(huán)境例外條款所追求的締約意圖，因此頗受學(xué)者的關(guān)注，而美式BIT范本中環(huán)境條款的代際演變恰恰折射出了投資規(guī)則與環(huán)境規(guī)則相沖突時(shí)的處理準(zhǔn)則。

相比于2004年美國(guó)BIT范本，2012年美國(guó)BIT范本作出了一定修改。盡管二者均肯定了吸引及鼓勵(lì)外資的目標(biāo)不應(yīng)與締約國(guó)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)相抵觸，但前者較后者更進(jìn)一步，2004年范本規(guī)定的防止削弱環(huán)境以鼓勵(lì)外資的條款是設(shè)定軟法義務(wù)的“最佳努力條款”，而2012年的條款則將此改造為具有強(qiáng)制拘束力的義務(wù)條款，使東道國(guó)為環(huán)境保護(hù)而采取措施的依據(jù)與動(dòng)力更為充分。[注]2004年美國(guó)BIT范本第12條注釋中指出，對(duì)美國(guó)而言，第12條所稱的“法律”是指國(guó)會(huì)制定的法律，或者根據(jù)國(guó)會(huì)制定的法律頒布并由中央層級(jí)的政府采取行動(dòng)予以實(shí)施的法規(guī)。直言之，第12條不適用于為吸引外國(guó)投資而根據(jù)州或者地方法律實(shí)施的削弱環(huán)境保護(hù)的行為。參見[美]肯尼斯J.范德威爾德：《美國(guó)國(guó)際投資協(xié)定》，蔡從燕、朱明新等譯，法律出版社2017年版，第804頁(yè)。截止目前，中國(guó)與毛里求斯、坦桑尼亞締結(jié)的BIT及中日韓投資協(xié)定中明確訂入了環(huán)境例外條款，尤其是中日韓投資協(xié)定，不僅明確了締約國(guó)可基于環(huán)境考慮而實(shí)施投資限制措施，還設(shè)定了棘輪規(guī)則，只能保持或提升現(xiàn)有的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而不能通過降低環(huán)境保護(hù)來吸引外資。[注]參見韓立余主編：《國(guó)際投資法》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018年版，第181頁(yè)。

三、國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中對(duì)環(huán)境例外條款的解釋

法律的生命力在于實(shí)施，國(guó)際投資條約也不例外，其主要通過國(guó)際投資仲裁實(shí)踐對(duì)特定條款的涵義進(jìn)行解釋與適用，從而使例外條款更具可操作性。在早期案件中，Santa Elena訴哥斯達(dá)黎加案的仲裁庭提出，環(huán)境保護(hù)與跨國(guó)投資毫不相關(guān)，這種觀點(diǎn)一度代表了主流仲裁實(shí)踐的普遍看法。[注]See Compaia del Desarrollo de Santa Elena S.A. v. Republic of Costa Rica, ICSID Case No. ARB/96/1, Final Award, 17 February 2000.然而，近些年來，環(huán)境問題越來越普遍地成為與投資相伴生的問題，上述無視二者聯(lián)系的片面觀點(diǎn)業(yè)已過時(shí)。對(duì)于東道國(guó)基于環(huán)境考慮而對(duì)外資實(shí)施的特定管制措施，是否構(gòu)成間接征收并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任？東道國(guó)能否援引環(huán)境例外條款主張免責(zé)抗辯？對(duì)此，不同歷史時(shí)期、不同仲裁庭的結(jié)論各異，NAFTA框架下的爭(zhēng)端解決機(jī)制與ICSID仲裁程序中對(duì)環(huán)境條款的解釋及與環(huán)境有關(guān)的投資管制措施是否構(gòu)成征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。

表二 NAFTA體系下涉及環(huán)境爭(zhēng)端的投資仲裁案件 [注]應(yīng)予說明的是，根據(jù)《華盛頓公約》第25條第1款，ICSID仲裁庭管轄投資爭(zhēng)端的前提是作為當(dāng)事人的外國(guó)投資者與東道國(guó)政府均具有公約締約國(guó)的身份，且投資者不能同時(shí)擁有東道國(guó)的國(guó)籍。美國(guó)早在1966年6月10日就批準(zhǔn)了公約，加拿大直至2013年12月1日才批準(zhǔn)加入《華盛頓公約》，墨西哥于2018年1月11日簽署了公約但迄今仍未批準(zhǔn)。因此，NAFTA體系下的投資仲裁案件多數(shù)是在聯(lián)合國(guó)貿(mào)法會(huì)適用《UNCITRAL仲裁規(guī)則》進(jìn)行的，少部分是在ICSID適用《ICSID附加便利規(guī)則》進(jìn)行的。參見https://icsid.worldbank.org/en/Pages/icsiddocs/List-of-Member-States.aspx,最后訪問時(shí)間：2018年7月21日。

在NAFTA體系下的投資爭(zhēng)端案件中，仲裁庭主要從涉案環(huán)境措施是否符合非歧視原則、目的與效果相一致原則、科學(xué)證據(jù)確鑿充分三個(gè)角度考察有關(guān)索賠抗辯的合法性；與NAFTA有所不同的是，ICSID仲裁庭據(jù)以判定涉案環(huán)境措施構(gòu)成間接征收與否的關(guān)鍵在于政府行為對(duì)外國(guó)投資及投資者是否產(chǎn)生消極的經(jīng)濟(jì)影響。[注]參見胡曉紅：“論美國(guó)投資條約中的環(huán)境規(guī)則及其對(duì)我國(guó)的啟示”，載《法商研究》2013年第2期，第148～149頁(yè)。從實(shí)踐來看，早期的NAFTA仲裁實(shí)踐更加側(cè)重于投資者權(quán)益保護(hù)與投資自由化，例如，在Ethyl公司訴加拿大案(NAFTA)中，被申請(qǐng)人加拿大政府曾坦誠(chéng)，沒有證據(jù)證明申請(qǐng)人所投資的汽油抗爆劑對(duì)人類健康和環(huán)境造成直接的損害效果，因此仲裁庭否決了環(huán)境條款在本案中的適用，而是支持了申請(qǐng)人的征收索賠請(qǐng)求。[注]See Ethyl Corporation v. The Government of Canada, UNCITRAL, Award on Jurisdiction, 24 June 1998.再如，在Metalclad公司訴墨西哥案(NAFTA)中，盡管投資者申請(qǐng)?jiān)O(shè)立危險(xiǎn)廢物垃圾處理廠前已經(jīng)通過了標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查并取得了東道國(guó)政府的許可，但在強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力下(垃圾站可能對(duì)飲用水源造成嚴(yán)重污染并導(dǎo)致水質(zhì)惡化)，東道國(guó)最終撤回了對(duì)投資者的許可。[注]See Metalclad Corporation v. The United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/97/1, Award, 20 August 2000.本案仲裁庭合議后，一致認(rèn)定墨西哥政府的行為欠缺適當(dāng)通知，也沒有通過聽證程序給予申請(qǐng)人以抗辯機(jī)會(huì)，即便投資措施的初衷系出于環(huán)境目的，但程序上的違法導(dǎo)致例外條款難以啟動(dòng)，抗辯無法得到支持，最終判定墨西哥的行為構(gòu)成間接征收，應(yīng)支付相應(yīng)的金錢賠償。[注]墨西哥政府在本案敗訴后，曾向仲裁地加拿大不列顛哥倫比亞最高法院申請(qǐng)撤裁，以期借助國(guó)內(nèi)司法監(jiān)督及撤銷程序挽回國(guó)家主權(quán)利益。就結(jié)果來看，法院支持了仲裁庭對(duì)墨西哥頒布生態(tài)保護(hù)區(qū)法令的行為構(gòu)成征收的裁決，但對(duì)仲裁庭以透明度為根據(jù)判定墨西哥違反公正公平待遇的結(jié)論不予支持，最終部分撤銷了仲裁裁決。參見梁丹妮：《北美自由貿(mào)易協(xié)定投資爭(zhēng)端仲裁機(jī)制研究》，法律出版社2007年版，第185頁(yè)。相比之下，在ICSID仲裁實(shí)踐中，東道國(guó)并不會(huì)因?yàn)樵庥鐾顿Y者的仲裁索賠而陷入“寒蟬效應(yīng)”(chilling effect)[注]“寒蟬效應(yīng)”原本用來形容上層權(quán)力階級(jí)的某些不當(dāng)言行或?qū)δ呈碌牟还幹盟鶎?dǎo)致的社會(huì)民眾不良的后果與反應(yīng)。在法律語(yǔ)境下，“寒蟬效應(yīng)”特指因?yàn)閾?dān)心受到法律的制裁或威脅而使自然權(quán)利的正當(dāng)行使受到抑制或挫敗。參見https://en.wikipedia.org/wiki/Chilling_effect，最后訪問日期：2018年8月8日。，政府規(guī)制權(quán)為東道國(guó)實(shí)施環(huán)境措施提供了充分的理由。例如，在Gabriel資源公司訴羅馬尼亞案(ICSID)中，羅馬尼亞政府拒絕向申請(qǐng)人的采礦項(xiàng)目簽發(fā)環(huán)境許可證，原因是申請(qǐng)人利用氰化物提取貴金屬的方式在當(dāng)?shù)匾l(fā)了環(huán)保人士的抗議。盡管本案申請(qǐng)人在ICSID向羅馬尼亞提出征收指控，索賠金額高達(dá)44億美元，占羅馬尼亞年度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(約2200億美元)的2%之多，但羅馬尼亞并沒有因此而撤回其環(huán)境措施。目前，本案尚未審結(jié)，仲裁庭還未進(jìn)行開庭審理，也沒有作出裁決，但據(jù)羅馬尼亞反對(duì)申請(qǐng)人采礦項(xiàng)目的環(huán)保人士報(bào)道稱，申請(qǐng)人控股的蒙大拿州金礦公司實(shí)施了非法的洗錢行為和逃稅行為，這進(jìn)一步增強(qiáng)了羅馬尼亞強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的信息，一旦有關(guān)證據(jù)確鑿，仲裁庭亦將在外資保護(hù)與環(huán)境公益間作出抉擇。[注]See Cecilia Jamasmie, Romania Says Gabriel Resources $4.4bn Lawsuit over Halted Project Can’t Be Heard by Arbitrators, available at: http://www.mining.com/romania-says-gabriel-resources-4-4bn-lawsuit-over-halted-project-cant-be-heard-by-arbitrators, last visited on July 22nd 2018.

相比于早期的仲裁實(shí)踐，在21世紀(jì)以來的投資仲裁案例中，仲裁庭越來越關(guān)注投資背后所承載的環(huán)境訴求，對(duì)被申請(qǐng)人基于環(huán)境例外條款所提的抗辯也傾向于采取更加包容的態(tài)度。例如，在Myers公司訴加拿大案(NAFTA)中，仲裁庭著重從被申請(qǐng)人實(shí)施的投資限制措施對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所產(chǎn)生的效果進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)定涉案出口禁令屬于東道國(guó)的合法規(guī)制權(quán)，因此不構(gòu)成間接征收。[注]See S.D. Myers, Inc. v. Government of Canada, UNCITRAL, Final Award, 30 December 2002.Methanex訴美國(guó)案(NAFTA)的仲裁庭亦明確指出，當(dāng)東道國(guó)為了事先避免環(huán)境污染或生態(tài)破壞而不得不采取某類限制投資的舉措時(shí)，只要這些舉措符合正當(dāng)程序、符合非歧視的要求，即使客觀上對(duì)外資產(chǎn)生了消極后果，也不被認(rèn)定為構(gòu)成管制性征收。據(jù)此，仲裁庭不認(rèn)為本案中加利福尼亞州采取的禁令構(gòu)成征收，因而駁回了申請(qǐng)人的索賠。[注]See Methanex Corporation v. United States of America, UNCITRAL, Final Award of the Tribunal on Jurisdiction and Merits, 3 August 2005.由此可見，如果外國(guó)投資者的投資項(xiàng)目直接導(dǎo)致了東道國(guó)的環(huán)境退化，且損害后果已經(jīng)可以量化，則此時(shí)東道國(guó)為拯救環(huán)境而采取的管制措施將獲得正當(dāng)性。就一般國(guó)際法而言，出于公共目的、根據(jù)正當(dāng)程序進(jìn)行立法、對(duì)外國(guó)投資者及其投資雖然產(chǎn)生消極影響但不具有歧視性的管制措施不應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為構(gòu)成可要求補(bǔ)償?shù)姆欠ㄕ魇?，除非政府曾在締約時(shí)對(duì)假定的潛在外國(guó)投資者作出過不會(huì)采取類似管制措施的絕對(duì)承諾。[注]在歐洲人權(quán)法院和歐洲法院的司法實(shí)踐中，也朝著類似的方向發(fā)展，例如在Hatton訴英國(guó)案中，法庭指出：政府在自由行動(dòng)的范圍內(nèi)、法院在自由裁量的范圍內(nèi)，均應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境保護(hù)。參見[尼泊爾]蘇里亞P.蘇貝迪：《國(guó)際投資法：政策與原則的協(xié)調(diào)》(第二版)，張磊譯，法律出版社2015年版，第175頁(yè)。在Glamis公司訴美國(guó)案(NAFTA)及Chemtura訴加拿大案(NAFTA)中，仲裁庭繼續(xù)貫徹一貫的立場(chǎng)，肯定了東道國(guó)有權(quán)基于環(huán)境考慮而采取必要的外資管制措施，認(rèn)定不存在對(duì)投資權(quán)益的剝奪，也不構(gòu)成間接征收。[注]See Glamis Gold, Ltd. v. The United States of America, UNCITRAL, Award, 8 June 2009; Chemtura Corporation v. Government of Canada, UNCITRAL, Award, 2 August 2010.

縱觀案例法發(fā)展與演進(jìn)的歷史，可以發(fā)現(xiàn)，東道國(guó)雖然根據(jù)國(guó)際投資條約承載了外資保護(hù)的義務(wù)，但是其仍然有權(quán)根據(jù)條約中的環(huán)境例外條款實(shí)施必要的投資管制措施。通過比較早期仲裁實(shí)踐與最新進(jìn)展，應(yīng)當(dāng)肯定的是，政府出于公益考慮而采取的環(huán)境措施得到了更為普遍的尊重。對(duì)環(huán)境措施是否構(gòu)成間接征收的判定，不僅需考察其對(duì)投資權(quán)益造成的客觀損抑，還要顧及目的與效果，以及涉案措施的采取須為善意的、非歧視性的。如此，既可避免大量國(guó)際投資仲裁索賠造成的“寒蟬效應(yīng)”，又可預(yù)防爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)以環(huán)境為借口偽裝開展投資限制。[注]典例如Sakhalin訴俄羅斯案中，東道國(guó)政府出于油氣價(jià)格上漲的原因試圖更換投資伙伴，雖然其并沒有直接終止特許協(xié)議，但是通過重新評(píng)估投資項(xiàng)目的環(huán)境影響而撤銷了許可，將環(huán)境手段用作“特洛伊木馬”有選擇性地驅(qū)除某些境內(nèi)的外資，構(gòu)成了歧視措施。參見石儉平：“國(guó)際投資視角下東道國(guó)環(huán)境管制與間接征收之沖突與協(xié)調(diào)”，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2012年第2期，第129頁(yè)。

四、中國(guó)國(guó)際投資締約中環(huán)境條款的實(shí)踐

(一)現(xiàn)有投資條約中環(huán)境條款存在的問題

隨著國(guó)際投資自由化趨勢(shì)的增強(qiáng)，一些發(fā)展中國(guó)家相繼轉(zhuǎn)變了原本保守且謹(jǐn)慎的態(tài)度，全盤接受了ICSID的管轄權(quán)，而BIT中的最惠國(guó)待遇條款、寬泛的間接征收條款、公正公平待遇條款等直接形成了對(duì)國(guó)家主權(quán)的沖擊與挑戰(zhàn)。為了盡可能促進(jìn)利益平衡，以美國(guó)式友好通商航海條約(FCN)為代表的BIT設(shè)置了非排除措施條款(Non-Precluded Measures，以下簡(jiǎn)稱NPM)，明確規(guī)定東道國(guó)為維護(hù)公共秩序、公眾健康、公共道德或特定的緊急情況而采取的某些具體的投資措施，即便有損于外國(guó)投資者的私益，亦可排除不法性，從而免除東道國(guó)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)。[注]參見李灃樺：“中國(guó)雙邊投資條約中ICSID管轄權(quán)的改革：基于國(guó)家主權(quán)與投資者保護(hù)的平衡”，中國(guó)政法大學(xué)2012年博士學(xué)位論文，第143頁(yè)。這類條款發(fā)揮著安全閥與風(fēng)險(xiǎn)調(diào)配的雙重作用，但其在仲裁實(shí)踐中的解釋與適用卻常引發(fā)爭(zhēng)議。從ICSID不同實(shí)踐的比較來看，爭(zhēng)論焦點(diǎn)往往集中于NPM條款的解釋是否應(yīng)引入習(xí)慣國(guó)際法中的危急情況及GATT/WTO條約體系中的必要性抗辯。[注]參見王楠：“危急情況之習(xí)慣國(guó)際法與投資條約中的不排除措施條款”，載《比較法研究》2010年第1期，第112頁(yè)。依據(jù)《維也納條約法公約》第31條第3款c項(xiàng)及第32條，仲裁庭在解釋特定例外條款時(shí)，應(yīng)一并考慮嗣后協(xié)定及補(bǔ)充資料，不過，為了避免因涵義選擇的多重可能性導(dǎo)致條約解釋的泛化，對(duì)參照系當(dāng)作出嚴(yán)格的限定。[注]參見陳正健：“國(guó)際投資條約中不排除措施條款的解釋”，載《法學(xué)論壇》2013年第6期，第141頁(yè)。其中，鑒于GATT/WTO中的例外條款歷經(jīng)實(shí)踐的充分檢驗(yàn)已發(fā)展出豐富的解釋要素(如因果關(guān)聯(lián)、充分可替代性、合乎比例原則、對(duì)投資者造成最小損害等)，因此援引這些已成型的要件來解讀投資條約中的NPM條款頗具可行性。

事實(shí)上，在擬定國(guó)際投資條約的過程中，尤其是對(duì)于一些發(fā)展中國(guó)家而言，其既需要吸引外資以支持本國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、充實(shí)資金來源，又需要維持本國(guó)內(nèi)部關(guān)系國(guó)計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)與民族工業(yè)主導(dǎo)權(quán)。此時(shí)，比較理想的可選方案是在條約中接受國(guó)際義務(wù)的同時(shí)，訂入重要的例外規(guī)定。[注]參見王海浪：《ICSID管轄權(quán)新問題與中國(guó)新對(duì)策研究》，廈門大學(xué)出版社2017年版，第140頁(yè)。這些條款可以在相當(dāng)程度上為東道國(guó)在外資準(zhǔn)入、管理方面保留必要的審查權(quán)和監(jiān)管權(quán)，從而增強(qiáng)政策調(diào)整的靈活度，這在規(guī)制與克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)、防控及處理經(jīng)貿(mào)風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)投資仲裁請(qǐng)求方面尤其具有現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，在訂入相關(guān)例外條款的基礎(chǔ)上，關(guān)鍵在于明確例外條款的適用范圍，及該條款所體現(xiàn)的東道國(guó)主權(quán)與投資者利益的平衡原則。

自2002年簽署中國(guó)與特立尼達(dá)和多巴哥BIT之日起，我國(guó)開始在對(duì)外締結(jié)的BIT中納入環(huán)境條款，以緩和外資保護(hù)與非投資義務(wù)之間緊張關(guān)系。依據(jù)文本的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)不同，相關(guān)條款包括了序言(如中國(guó)與特立尼達(dá)和多巴哥BIT)、環(huán)境例外條款(如中國(guó)與東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架投資協(xié)議)、“序言+一般例外”模式(如中國(guó)與烏茲別克斯坦BIT)、不降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)義務(wù)條款(如中國(guó)與新西蘭BIT)、與環(huán)境相關(guān)的爭(zhēng)端解決程序性條款以及環(huán)境專章或?qū)ｉT的環(huán)境附件協(xié)定等。[注]參見馬迅：“我國(guó)國(guó)際投資協(xié)定中環(huán)境條款及其未來進(jìn)路”，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2016年第11期，第184頁(yè)。相比于美式BIT中的環(huán)境例外條款，中國(guó)對(duì)外所簽BIT的環(huán)境條款存在著立法模式混亂、規(guī)則粗略等等問題，相關(guān)規(guī)范所用概念較為抽象，粗線條的措辭缺乏對(duì)關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的準(zhǔn)確定義，既沒有凸顯環(huán)境規(guī)制權(quán)的正當(dāng)運(yùn)用，也沒有強(qiáng)化公眾參與意識(shí)。在這種狀況下，當(dāng)我國(guó)與歐盟、美國(guó)等國(guó)家開展BIT談判工作時(shí)，難免限于被動(dòng)，因此相關(guān)規(guī)范亟待細(xì)化。[注]參見胡曉紅：“論美國(guó)投資條約中的環(huán)境規(guī)則及其對(duì)我國(guó)的啟示”，載《法商研究》2013年第2期，第152頁(yè)。

表三 中外投資協(xié)定中的環(huán)境條款 [注]1986年中國(guó)與英國(guó)BIT、2001年中國(guó)與荷蘭BIT、2006年中國(guó)與俄羅斯BIT、2007年中國(guó)與法國(guó)BIT、2010年中國(guó)與瑞士BIT等重要的BIT中均不存在環(huán)境條款，而是單一地以追求投資保護(hù)作為BIT的價(jià)值導(dǎo)向。

具言之，針對(duì)中國(guó)簽訂的投資條約中環(huán)境條款失范的狀況，可以圍繞以下幾個(gè)角度進(jìn)行改進(jìn)：其一，包括國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇在內(nèi)的非歧視待遇通常被視為投資條約中的相對(duì)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，兩類待遇在國(guó)際投資協(xié)定都受到一般例外的約束，且遵循稅收例外、政府采購(gòu)例外、知識(shí)產(chǎn)權(quán)例外、金融審慎例外及重大安全例外，但卻幾乎均沒有納入環(huán)境例外，而公正公平待遇中的環(huán)境例外規(guī)則更是完全缺失，這無疑是公共利益保護(hù)的重大缺陷和漏洞，必須及時(shí)在BIT的更新重訂過程中引起高度重視并加以彌補(bǔ)。[注]參見劉艷：《論發(fā)展權(quán)在國(guó)際投資協(xié)定中的實(shí)現(xiàn)》，武漢大學(xué)出版社2016年版，第209頁(yè)。其二，征收條款是國(guó)際投資協(xié)定中的關(guān)鍵條款，但也應(yīng)當(dāng)受到例外規(guī)則的限制，兼而采取性質(zhì)與效果并重的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)成為今后判定間接征收的主流路徑。條約的談判者必須以文本方式明確，國(guó)家為維護(hù)特定環(huán)境利益并基于規(guī)制權(quán)采取的環(huán)境行動(dòng)和擬定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不構(gòu)成間接征收。[注]參見徐崇利：“利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償”，載《環(huán)球法律評(píng)論》2008年第6期，第55頁(yè)。其三，通過前文對(duì)例外規(guī)則性質(zhì)的討論可知，例外條款的存在對(duì)多邊秩序的構(gòu)建不可或缺，但其適用應(yīng)加以限定，對(duì)環(huán)境利益的范圍界定將直接關(guān)系到環(huán)境例外條款的適用空間。因此，通過在BIT正文中訂入定義條款或者借助附件中的列舉與說明性文字，澄清優(yōu)先于投資規(guī)則的環(huán)境保護(hù)范圍，十分必要。其四，例外條款在類型上涵蓋了默示與明示兩類，前者從消極的角度規(guī)定條約不排除哪些措施(也稱不符措施或非排除措施)，后者則運(yùn)用正面規(guī)定締約國(guó)可以采取哪些舉措，兩類規(guī)則的效果一致，但措辭和表達(dá)方式卻頗為不同。綜合運(yùn)用兩類規(guī)則構(gòu)造一整套“組合拳”，有助于為締約國(guó)在不同情形下發(fā)揮程序抗辯與免責(zé)作用，2005年美國(guó)與烏拉圭BIT第14條與第18條是可參鑒的條款范例。

(二)中國(guó)國(guó)際投資條約環(huán)境例外條款完善的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

2017年6月，我國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)布了新版《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(以下簡(jiǎn)稱2017年版《自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》)，對(duì)原有的2015年版清單進(jìn)行了修訂，具體列明了自貿(mào)區(qū)之內(nèi)不符合國(guó)民待遇原則的外商投資管制措施，通行于上海、廣東、天津、福建等全國(guó)各地自貿(mào)區(qū)。2017年版《自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》對(duì)原有的清單內(nèi)容作了進(jìn)一步的放寬，以符合新一輪高水平對(duì)外開放的實(shí)踐需求。[注]參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2017年版)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2017〕51號(hào))。在清單中，不僅囊括了農(nóng)林牧副漁業(yè)的具體投資要求，而且明確列入了野生動(dòng)植物資源保護(hù)及其他涉及水利、環(huán)境、公共設(shè)施管理的禁止性規(guī)定。這表明，我國(guó)雖然總體上放開外資準(zhǔn)入限制，但是在觸及環(huán)境的重要利益時(shí)，并不以犧牲本國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)為代價(jià)，這符合國(guó)際投資法中環(huán)境例外條款的宗旨。

然而，《自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單》中的環(huán)境條款與美式BIT中的環(huán)境例外條款存在明顯的區(qū)別：其一，法源位階與法律效力有別，清單只具有國(guó)內(nèi)法上的拘束力，而BIT中的例外條款一旦達(dá)成，具有國(guó)際法效力；其二，適用范圍各異，清單的地域適用范圍僅及于中國(guó)現(xiàn)有及未來可能新設(shè)的自貿(mào)區(qū)，且其內(nèi)容集中于外資準(zhǔn)入，而BIT作為國(guó)家間意志的協(xié)調(diào)則將適用于兩國(guó)領(lǐng)土，不限于某一特定區(qū)域，且相關(guān)例外規(guī)則不僅約束準(zhǔn)入階段，還調(diào)整準(zhǔn)入后的設(shè)業(yè)、運(yùn)營(yíng)、退出階段；其三，修訂要求不同，清單明文規(guī)定其內(nèi)容可據(jù)實(shí)踐需要適時(shí)調(diào)整，而BIT通常存在特定的有效期，到期重訂時(shí)需要締約方正式談判；其四，透明度不同，清單中清晰地列明了具體的特別管理措施，而BIT中的例外條款則相對(duì)抽象、概括，其涵義需要締約方及仲裁庭進(jìn)一步釋明；其五，所適用的爭(zhēng)端解決機(jī)制不同，清單引發(fā)的具體爭(zhēng)議應(yīng)遵照國(guó)內(nèi)司法程序或行政審查機(jī)制尋求救濟(jì)，而協(xié)定所涉環(huán)境例外規(guī)則的爭(zhēng)端，則可依BIT的條款提請(qǐng)國(guó)際投資仲裁，二者在管轄權(quán)、法律適用及裁決執(zhí)行方面都頗為迥異。[注]參見韓冰、姚枝仲：《沖突與趨同：中美雙邊投資協(xié)定談判研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第82頁(yè)。決策者如果能夠?qū)⒍呔C合運(yùn)用，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，更符合國(guó)際環(huán)境法治與投資法治相融合的趨勢(shì)。

黨的十九大報(bào)告特別強(qiáng)調(diào)將建設(shè)生態(tài)文明提升到中華民族永續(xù)發(fā)展千年大計(jì)的高度，提出建設(shè)美麗中國(guó)、美麗世界，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者與引領(lǐng)者。[注]參見習(xí)近平：“決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告”，http://news.cnr.cn/native/gd/20171027/t20171027_524003098.shtml，最后訪問日期：2018年6月17日。隨著“一帶一路”建設(shè)不斷向縱深化發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)型為兼具資本輸出與資本輸入角色的雙重大國(guó)，在全球化時(shí)代的國(guó)際投資法律與實(shí)踐中正發(fā)揮著越來越重要的話語(yǔ)權(quán)，無論是締結(jié)的國(guó)際投資條約抑或參與的國(guó)際投資仲裁案件都深刻留存了時(shí)代印記。在國(guó)家倡議用法制保障生態(tài)文明建設(shè)的總要求下，我國(guó)未來締結(jié)投資條約時(shí)應(yīng)更為積極地運(yùn)用環(huán)境例外條款等國(guó)際規(guī)則維系自身投資權(quán)益。

結(jié) 論

國(guó)際投資協(xié)定中的例外條款，就其定位而言，屬于國(guó)際投資法治從正面清單模式向負(fù)面清單模式轉(zhuǎn)軌的重要標(biāo)志，其為東道國(guó)就不法行為主張責(zé)任抗辯提供了有效的法定基礎(chǔ)，也對(duì)維護(hù)東道國(guó)的社會(huì)公共利益、促使投資者遵守東道國(guó)的外資規(guī)制權(quán)確立了政策前提。[注]參見韓冰、姚枝仲：《沖突與趨同：中美雙邊投資協(xié)定談判研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第73頁(yè)。但是，如果條約中例外條款的范圍在仲裁實(shí)踐中被擴(kuò)大解釋，將在相當(dāng)程度上減損整個(gè)國(guó)際投資法治體系原初的目標(biāo)——保護(hù)外國(guó)投資并促進(jìn)資本的跨國(guó)流動(dòng)。[注]See M. Sornarajah, The International Law on Foreign Investment, third ed., Cambridge University Press, 2010, p.454.為了避免環(huán)境例外條款的濫用，作為國(guó)際投資條約制定者以及條約解釋與適用的權(quán)威主體，各國(guó)締約代表與國(guó)際投資仲裁庭應(yīng)當(dāng)秉持利益平衡的理念與求同存異的取向。我國(guó)政府早期締結(jié)的BIT中，納入環(huán)境例外條款的并不多見，這種締約現(xiàn)象主要出現(xiàn)于2010年以后，如2012年中日韓投資協(xié)定第18條、2012年中國(guó)與加拿大BIT第33條。[注]參見銀紅武：《中國(guó)雙邊投資條約的演進(jìn)——以國(guó)際投資法趨同化為背景》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2017年版，第235頁(yè)。如本文所言，我國(guó)在投資條約中訂入此類條款實(shí)有必要。與此同時(shí)，為了從根本上保障國(guó)際投資法治的持久發(fā)展，環(huán)境例外規(guī)則的制定與解釋應(yīng)當(dāng)遵循利益平衡的理念，并關(guān)注東道國(guó)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，從而為締約國(guó)的外資管制權(quán)提供靈活、自治的空間。