石磊

基金項目：本文受對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)研究生項目資助。

中圖分類號：D816? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.284

一、問題背景：GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈

地球母親已經(jīng)千瘡百孔，各地極端氣候事件頻發(fā)——森林大火、熱浪、暖冬、颶風(fēng)、海洋酸化、冰川融化……煤炭石油能源為引擎的工業(yè)化使我們受益，但其所帶來全球變暖的副作用也讓我們難以承受。

現(xiàn)今，唯一的方法便是世界各國一起行動，努力構(gòu)建低碳經(jīng)濟，推動新能源發(fā)展，最終達(dá)到“給地球降溫”的目標(biāo) 。作為目前全球氣候治理的最新成果，相比于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》《巴黎協(xié)定》在履約機制方面拋棄了原有“自上而下”的模式，而是采用了“自下而上”的自主貢獻(xiàn)模式。國家的自主性、措施的靈活性明顯增強，但強制性缺乏的弊端也影響到其履約的有效性，而透明度機制則彌補了這一不足。

（一）美國特朗普政府宣布退出

美國退出《巴黎協(xié)定》的根本原因?qū)崉t是在“GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈中”選擇了“GDP指標(biāo)”——不想履行減排承諾，不想給予資金援助。在《巴黎協(xié)定》簽署時，美國的承諾是：減排方面，“到2025年將在2005年的基礎(chǔ)上減少26%-28%的碳排放量”;資金援助方面，“從2020年起每年提供不少于1000億美元的資金援助”。與奧巴馬政府不同，特朗普政府認(rèn)為付出這些高成本卻不能換來與之相對應(yīng)的“高收益”。

雖然特朗普政府宣布退出已成定局，但根據(jù)協(xié)定28.1條“自本協(xié)定對一締約方生效之日起三年后，該締約方可隨時向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)定”及28.2條“任何此種退出應(yīng)自保存人收到退出通知之日起一年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效” ，而《巴黎協(xié)定》的生效日期是2016年11月4日，美國最早提出的時間為2019年11月3日，而經(jīng)過一年等待期，正式退出的時間為2020年11月3日。而明年正值美國下輪大選，所以美國是否能真正退出《巴黎協(xié)定》還要取決于特朗普能否繼續(xù)當(dāng)選，以及新任總統(tǒng)對于“GDP與全球變暖”博弈的態(tài)度。

（二）中國積極完成自主貢獻(xiàn)目標(biāo)

雖然美國的舉動引起了小范圍的“逆全球化”思潮，但我國作為世界第一大溫室氣體排放國，在“GDP指標(biāo)與2攝氏度的博弈中”堅定地選擇了“2攝氏度”的目標(biāo)。在美國缺席全球氣候治理之后，中國的地位則顯得尤為重要。

2015年，中國提交了國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contribution，以下簡稱 NDC），確定了到2030年的自主行動目標(biāo)：“CO2排放在2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰;單位國內(nèi)生產(chǎn)總值 CO2排放量比2005年下降 60%～65%;非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到20%左右;森林積蓄量比2005年增加45億㎡左右”，但國際環(huán)保組織對此評價為“中等加不足的碳強度目標(biāo)”。但從現(xiàn)實角度而言，實現(xiàn)這一目標(biāo)對中國已是挑戰(zhàn)重重，再加上與總目標(biāo)的“巨大缺口”，如何使協(xié)定目標(biāo)成為現(xiàn)實，則顯得“任重而道遠(yuǎn)”。

在美國聯(lián)邦政府宣布退出之后，我國需要審慎對待氣候治理，在平衡本國國情與國際期待的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建與《巴黎協(xié)定》相銜接的國內(nèi)制度，完善我國環(huán)境相關(guān)立法，促進(jìn)國家能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

二、《巴黎協(xié)定》透明度機制：從框架到具體規(guī)則

（一）透明度框架：第十三條及相關(guān)條文

第13條透明度框架項下設(shè)15款，從協(xié)定全文來看，是除第4條國家自主貢獻(xiàn)之外內(nèi)容最多的條款，足以可見其重要性。我們必須明確其運行機制與要求，理解靈活性與透明度的互補關(guān)系，其重點內(nèi)容概括如下 ：

（1）構(gòu)成要素：以靈活性為根本，由行動和支助兩個框架構(gòu)成。（2）執(zhí)行方式：“促進(jìn)性、非侵入性、非懲罰性和尊重國家主權(quán)”。（3）信息提供：“行動”框架包括締約方NDC進(jìn)展、適應(yīng)以及減緩的信息;“支助”框架應(yīng)包括締約方在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面的信息，以及為發(fā)展中國家提供資助的項目進(jìn)展信息。（4）審評制度：設(shè)立技術(shù)專家審評制度對提交的信息進(jìn)行專業(yè)評審。（5）明確任務(wù)：在后續(xù)的締約方大會中詳細(xì)確定模式、程序和指南。

透明度并不是一個孤立的條文，而是蘊含在整個條約的方方面面，通過程序性的透明來確保減排目標(biāo)的達(dá)成，比如第13條中多次提到“以便為第十四條下的全球盤點提供信息”，第13條透明度框架是第14條全球盤點順利達(dá)成的前提，透明度實則要求各締約國的各類信息是透明真實的，在全球盤點時能夠真正分析出減排目標(biāo)的完成程度。

（二）卡托維茲一攬子計劃

正如前文所述，第13條明確了大會仍需對透明度框架出臺具體規(guī)則。2018年12月，第24次締約方會議在波蘭卡托維茲召開，出臺了《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則，又稱“規(guī)則書”。其中，《透明度框架模式、程序和指南》是透明度機制所取得的最新進(jìn)展。

相比于現(xiàn)有的《坎昆協(xié)定》，此文件注重強制性與靈活性的結(jié)合，在雙年報、技術(shù)專家評審、多邊評估等方面都做出了重大突破：一方面，締約方須最遲于2024年12月31日前提交第一份兩年期透明度報告和國家清單報告，不晚于 2028 年組織第一次總評審;另一方面，針對發(fā)展中國家不同的能力狀況確立了靈活性機制，比如雖然國家清單報告和減排進(jìn)展信息是必須提供的信息，但是技術(shù)專家審評可以根據(jù)不同國家情況進(jìn)行實地或案卷審評。

此次大會基本完成了實施細(xì)則的磋商，通過對透明度具體規(guī)則的設(shè)定，為全球氣候治理注入了一些強制性色彩，有利于條約的實際履行。但是我們也不可過于樂觀，應(yīng)看到由于“逆全球化”的影響，規(guī)則的實施仍存在很多挑戰(zhàn)。

三、我國實踐：既要金山銀山，也要綠水青山

我國的選擇同美國聯(lián)邦政府不同，我們 “既要金山銀山，也要綠水青山”。在實踐層面，積極發(fā)展低碳經(jīng)濟，建設(shè)全國性的碳排放權(quán)交易市場;在制度層面，對實踐中存在的問題進(jìn)行反饋，形成制度體系。

（一）全國性碳市場穩(wěn)步開展

碳排放權(quán)交易作為推進(jìn)低碳經(jīng)濟的市場工具，在實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》降溫總目標(biāo)有著巨大的作用。2017年12月，在經(jīng)歷了長達(dá)4年多的城市試點之后，我國對電力行業(yè)的全國性碳排放權(quán)交易體系正式啟動。而縱觀世界，各國碳市場也開展的如火如荼，從側(cè)面反映了總量控制與排放交易體系（Cap and Trade System）對于《巴黎協(xié)定》目標(biāo)的實現(xiàn)以及透明度框架的設(shè)計與實踐有著深遠(yuǎn)的意義。

碳排放權(quán)交易的MRV（監(jiān)測、報告和核查）體系與《巴黎協(xié)定》透明度框架安排不謀而合。兩者都重在信息的監(jiān)測與共享、報告與評估，從而達(dá)到現(xiàn)有實踐成果與最終目標(biāo)的平衡。從這一角度而言，碳排放權(quán)交易實則與《巴黎協(xié)定》思路相同：碳排放權(quán)交易是確定了一個總額（即Cap），對總量進(jìn)行控制，而具體如何達(dá)到這個Cap值，則由市場進(jìn)行調(diào)節(jié);協(xié)定則是確定了降溫總目標(biāo)，而具體方案則是由各國以具體國情為考量，進(jìn)行自主選擇。

但是，給予國家或者企業(yè)這些參與主體以靈活性的弊端在于強行性的不足，所以必須建立強有力的透明度予以保障。而碳市場對于《巴黎協(xié)定》透明度具有促進(jìn)作用主要表現(xiàn)在：一是計算自主貢獻(xiàn)，防止雙重核算;二是設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，簡化報告步驟;三是增強國家互信，落實減排透明。

（二）逐步健全環(huán)境法制體系

自上世紀(jì)70年代末以來， 我國環(huán)境立法取得了長足發(fā)展，出臺了一系列法律法規(guī)為環(huán)保事業(yè)保駕護航。但是，現(xiàn)有環(huán)境法體系還停留在針對具體項目出臺具體規(guī)定。現(xiàn)階段，我國的立法重點在于具體與普遍相結(jié)合，出臺《應(yīng)對氣候變化法》。歸結(jié)而言，屬于分布“三層級一關(guān)鍵點”法制體系，即由基本法作為內(nèi)核，由減緩和適應(yīng)單行法作為密切聯(lián)系層，由保障性制度和有關(guān)法律作為支持層，以碳排放交易立法作為關(guān)鍵著力點的法律體系。

《應(yīng)對氣候變化法》在我國環(huán)境治理中，將起到統(tǒng)領(lǐng)和支撐性作用的法律。密切聯(lián)系層法律是我國環(huán)境立法的主體方面也就是我國現(xiàn)階段出臺的各項具體環(huán)保法規(guī)，減緩與適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的主要實施路徑，兩者存在著內(nèi)在一致性。支持層是為氣候變化減緩和適應(yīng)法律的有效實施提供技術(shù)、資金和能力建設(shè)支持等一系列法律制度的合集，而進(jìn)行碳排放交易立法則是我國推動應(yīng)對氣候變化法律體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、展望未來：把《巴黎協(xié)定》內(nèi)化為國內(nèi)共識

（一） 環(huán)境治理，法制現(xiàn)行

中國國內(nèi)要增強立法，國際層面要積極參與具體條文制定;同時在市場措施方面，可以利用中國全國性碳市場的實踐，提高碳市場的透明度，設(shè)立具體標(biāo)準(zhǔn)，以期將來連接各國碳市場時，可以提供中國標(biāo)準(zhǔn)。“最嚴(yán)環(huán)保法”已經(jīng)出臺，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》現(xiàn)已在征求意見階段，有助于為現(xiàn)有碳市場出現(xiàn)的各類問題提供解決方案，應(yīng)盡快建成以《氣候變化法》為核心的環(huán)保法律體系。

（二）節(jié)能減排，社會參與

雖然美國聯(lián)邦政府宣布退出《巴黎協(xié)定》，但是很多州政府及高校聯(lián)合開展了“我們依舊在”（We are still in）的活動，并參與自主貢獻(xiàn)，為解決全球變暖問題貢獻(xiàn)自己的力量。從側(cè)面上，反映了美國的社會群眾的參與度較高。

公民主體是二氧化碳排放法律主體之一，公民日常生活中的能源消耗亦是造成我國碳排放量增長的重要因素之一。只有提高公民環(huán)保意識，使節(jié)能減排深入到每個人的心中，才能真正達(dá)到“自主貢獻(xiàn)”的目的。政府應(yīng)引導(dǎo)社會形成減排風(fēng)尚，采用各種激勵措施，使公民積極參與綠色低碳消費。

注釋：

《巴黎協(xié)定》2.1 （a） “把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2攝氏度之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5攝氏度之內(nèi)，同時認(rèn)識到這將大大減少氣候變化的風(fēng)險和影響”。

《巴黎協(xié)定》第28條。

《巴黎協(xié)定》第13條。

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