馬寒

摘 要：農村集體資產的范圍界定、量化核算和股權分配是構建新型農業(yè)經營體系、推進農業(yè)現(xiàn)代化、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保護農民利益的重要內容和必然要求。對農村集體資產范圍應嚴格區(qū)分，從資源性資產、經營性資產、非經營性公益資產三個基本方面進行科學界定，既要防止集體資產流失，又要防止侵占農村私人資產。集體資產的清產核算，應堅持全面核資、依法核資、資債分離、資賬相符的原則，按照分類量化、市場量化和評估量化的方法進行資產清算。應依據(jù)保護弱者、尊重勞動貢獻、動態(tài)與靜態(tài)相結合以及民主協(xié)商的原則對集體資產股權主體資格進行科學認定，清算后的股權分配按照適應比例嚴格規(guī)范集體股和基本股的配置。對于股權保護應加強法制建設、實施依法管理，充分發(fā)揮農民主體作用和基層黨組織的核心作用，使確權后的農民真正擁有知情權、參與權、占有權、收益權等各項基本權利。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農村集體產權;資產界定;股權分配

中圖分類號：F320

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2019）06-0061-08

改革開放以來，黨中央在推進農業(yè)現(xiàn)代化建設和構建新型農業(yè)經營體系過程中，不斷深化對農村集體產權的認識，在各個歷史階段形成了一系列適應農村經濟發(fā)展的規(guī)范性制度。十八大以來，黨中央著眼于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)經濟協(xié)調推進，把建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的現(xiàn)代產權制度，作為激發(fā)農業(yè)發(fā)展、農村活力和農民積極性，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要保障：出臺了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》《積極發(fā)展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》《關于穩(wěn)定推進農村集體產權制度改革的意見》等一系列重要涉農制度，明確提出要“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展壯大集體經濟”，“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”[1]等更多財產權利。黨的十九大又把“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[2]作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。深化農村集體產權制度改革、穩(wěn)步推進農村集體產權制度建設是當前解決“三農”突出問題的關鍵，對于完善新時代農村基本經營制度，維護農民合法權益、增加農民財產性收入，鞏固農村社會主義公有制和經濟社會穩(wěn)定等都具有重大意義。農村集體產權制度改革涉及方方面面新舊利益關系的交割與平衡。從歷史和現(xiàn)實兩個角度來看，其中最難以解決的是農村集體資產的界定和量化，以及界定、量化后科學化的股權分配問題。

一、當前農村集體資產界定與股權分配面臨的問題

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把推進農業(yè)發(fā)展、促進農村繁榮、實現(xiàn)農民富裕作為全黨工作的重中之重，持續(xù)推進強農惠農富農政策實施、全面深化農村改革，使農村農業(yè)發(fā)展取得了歷史性突破。尤其是自黨的十八屆三中全會提出全面深化農村集體產權制度改革，建立農村現(xiàn)代化產權制度以后，中央制定了一系列制度規(guī)范，對農村集體產權制度改革的原則、內容、方法、目標進行了科學闡明，為保護農民作為農村集體經濟組織成員合法權益提供了堅實的政策保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”[3]作為農村集體產權制度改革的基本方向。2016年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，又根據(jù)實際情況對農村集體產權制度改革的方向和原則進行了調整和完善，明確提出要“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”[1]。建立中國特色社會主義農村集體產權制度必須樹立強烈的問題意識，直面當前農村集體產權界定、管理、運行等面臨的問題和困難。就農村集體資產界定與股權分配而言，目前面臨著三個方面亟待破解的問題和困難。

（一）農村集體產權關系復雜，難以有效界定

能不能理順農村集體產權產系、有效界定集體經濟資產是推進農村集體產權制度改革的核心問題。從宏觀上看，第一，目前全國近10萬個行政村級組織經濟發(fā)展、產業(yè)集聚、資源占有等各不相同，東西部農村、同一區(qū)域中的近城農村與外郊農村的差異化也較大。十八大以來，雖然已經有5.8萬多個行政村和4.7萬多個村民小組進行了集體產權改革試點，并向參與改革試點的農民進行了資產收益分紅，但集體經營性資產收益比例偏低，東西部農村賬面資產平均占有比例相差較大。這就造成了不同區(qū)域農村集體資產量化核算必然面臨復雜情況，并對集體資產量化核算的科學性和精準度提出了更高要求。第二，農村集體資產除已經進行產業(yè)化、規(guī)?；纳a企業(yè)易于統(tǒng)計外，其它集體資產收益因隱蔽性較大往往難以界定和量化。第三，現(xiàn)實農村集體經濟組織收益權往往掌握在少數(shù)人或個別家族勢力手中，在實際運行中往往將集體資產與私人資產混合在一起，難以拆分兩類不同性質資產。

從微觀上看，多年來，土地權屬雖然有法律的界定，但在實際行使時卻存在多種難以理清的權屬關系。第一，土地作為生產資料的有償流轉，在一些地區(qū)農村變成了私人之間的土地買賣。也就是說土地的集體所有權變成了私人所有權。這不僅改變了土地的資產屬性，也對集體土地資產產權改革造成了困難。第二，國家適度放活宅基地等生活資料產權交易，是適應市場經濟發(fā)展需要實施的有效政策舉措。這一政策不是要否定宅基地等集體資產的權屬，而是將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。一些地區(qū)農村混淆“三權”的權利歸屬，將宅基地和宅基地上的建筑物相等同，將集體資產與私人資產相等同，在出賣、轉讓、繼承宅基地上的建筑物的同時，將宅基地所有權一同轉讓。第三，各類市場主體租用農村土地從事生產經營活動，從理論上講應是市場主體與土地所有權歸屬主體即集體，而不是與集體中的某個個體發(fā)生了使用權轉讓關系，更不是一般意義上私有財產的轉讓關系，租賃金應歸集體所有，集體可以按照一定比例進行合理的分配或分紅。但實際上，由于產權不明確，往往出現(xiàn)分配混亂和非法侵占等情況，大多數(shù)集體成員無法獲取正當?shù)睦娣旨t。除土地外，森林、山嶺、草原、荒地、池水、灘涂等資源性資產也存在類似的問題。

（二）農村集體經濟組織成員構成多元，身份認定存在困難

在農村集體產權制度改革中，對集體經濟組織成員身份的認定是明晰集體資產所有權關系的重要環(huán)節(jié)，是確保擁有集體經濟組織成員資格的農民正常行使應得權利的基本前提。推進農村集體產權制度改革不能忽視或回避這一問題。

從目前情況看，農村集體經濟組織成員的構成大致有五類。第一類是戶籍在農村集體經濟組織所轄范圍內的自然人。在這部分農民中，除主動放棄權利的農民外，其余農民自然獲得受法律保護的集體經濟組織成員資格，因而身份易于認定。第二類是戶籍曾在，后因升學、就業(yè)、參軍、投親等原因將戶籍遷移出農村集體經濟組織所轄范圍的農民。這類農民的身份認定比較困難。一方面，當前戶籍制度改革對遷移戶籍的農民法律上依然保護其歷史身份，保護其在農村集體經濟中應得的各項權利。另一方面，如果認定其在農村集體經濟組織中的成員身份，必然要分割和擠占戶籍在集體經濟組織范圍內其它農民的份額，因而遭到他們的反對。第三類是通過勞動付出為農村集體經濟組織作出貢獻的人員，他們雖然不具有農村集體經濟組織戶籍關系，但在事實上長期參與農村集體經濟生產活動。這在發(fā)達地區(qū)農村和農村集體企業(yè)較為密集的地區(qū)情況較為普遍。對他們身份的科學認定與否將直接影響其勞動積極性。第四類是通過資金聯(lián)合和技術聯(lián)合參與農村集體經濟生產活動的人員和組織。他們利用自己掌握的資金、技術、管理經驗等參與農村集體經濟活動，為農村集體經濟創(chuàng)造利潤，在獲取應得的利益回報的同時，也同樣渴望獲得農村集體經濟組織成員身份。如果不加區(qū)分地將這部分人員和組織排除在農村集體經濟組織之外，勢必造成他們的恐慌，帶來撤資撤技術進而影響農村集體經濟發(fā)展的不利后果。第五類是通過區(qū)域聯(lián)合、優(yōu)勢互補形成的交互性農村集體經濟人員。這部分人員天然地具有雙重身份，即在不同區(qū)域、不同農村集體經濟組織中都是參與主體，都作出了貢獻，這類人員的身份認定同樣需要認真考量。以上五類人員在不同地區(qū)農村或同一農村中不同經濟組織中具體情況各不相同，因而甄別難度很大，必須科學劃定認定標準。

（三）農村集體資產的股權配置涉及面廣、問題復雜

與西方發(fā)達國家相比，我國農村集體經濟具有發(fā)展較晚、速度較低、規(guī)模較小等特點。之所以具有這些特點，一方面是由于我國長期存在的封建農業(yè)產權分配模式很難在較短時間內徹底消除，另一方面是由于我國對傳統(tǒng)以人配股的傳統(tǒng)股權分配制度如何向以勞動、資本、技術等多元化股權分配制度轉換在認識上、方法上缺乏經驗。當前，大力發(fā)展農村集體經濟，不僅要明晰產權關系、盤清集體資產的范圍和數(shù)量，而且還要在此基礎上，明確不同類型人員在農村集體資產中的股權占有關系，以科學合理的股權占有激發(fā)各類人員的生產積極性。

從目前來看，農村集體資產的股權配置存在四個方面亟待解決的問題。第一，在資源性集體資產和經營性集體資產中，法制化的股份合作關系尚不完善，傳統(tǒng)份額制分配方式占具主導地位。也就是說，農村集體資產成員分配的基本依據(jù)是按照份額而不完全是現(xiàn)代股權制來獲得合法收益。尤其是經營性集體資產中，一部分靠資本、先進技術和科學管理知識參與生產活動的成員無法獲得更高的收益，造成了生產資料準備階段的差異化與利益分配階段無差異化之間的矛盾。第二，農村集體經營性資產的股權配置不同于一般意義上的工商企業(yè)股權配置，工商企業(yè)配置能夠按照法定合同采用按資、按勞、按技術和管理來分配，但農村集體經營性資產則要充分體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性[1]。農村集體資產的特性要求股權配置要以成員股為主，同時要設置集體股。同時，還應具有不以集體資產人口的增減而調整股權配置結構的規(guī)定。然而，現(xiàn)實情況是，農村集體經營性資產往往集中于少數(shù)人或部分家庭、家族手里，農村集體經營性資產的運行和管理為少數(shù)人或部分家庭、家族所操控，集體成員全體占有的成員股尤其是作為公益部分留存的集體股被非法侵占或根本無法實現(xiàn)。第三，長期以來，由于農村集體產權關系不明晰，不僅沒有形成有效的股權登記審核制度，缺乏法律意義上的股權證明，而且集體資產成員信息不透明。因而，在集體資產成員的相關權益受到侵害時，無法得到有效的法律支持。第四，缺乏健全合理的集體資產股權收益分配制度。這里存在兩個方面的問題，一方面是集體資產尤其是經營性資產缺乏現(xiàn)代企業(yè)財會制度，尤其缺乏國家相關資產監(jiān)管單位（例如證監(jiān)會、銀監(jiān)會等）的第三方監(jiān)管，造成資產收益分配的隨意化和無序化;另一方面是用于農村集體資產成員福利或規(guī)避集體資產運營風險的集體公積金、公益金、儲備金等不透明。集體資產公積金、公益金的提取比例、分配方式等不民主，農村集體資產尤其是經營性資產獲取的公共利益部分，農民因為不參與或無法參與，而難以獲得較為合理的收益分配權。以上四類問題，是農村集體經濟發(fā)展過程中長期積累的問題。造成這些問題的原因，既有我國由傳統(tǒng)股權向現(xiàn)代股權轉型的宏觀環(huán)境因素，也有農民整體法治意識欠缺、權利觀念淡薄，使得農村現(xiàn)有集體收益的權利讓渡和股權再分配面臨著極大的困難等微觀層面因素。深化農村集體產權制度改革應當把解決以上四類問題作為出發(fā)點和落腳點。

二、農村集體資產范圍的有效界定

（一）農村集體資產的基本范圍

對農村集體資產進行量化首先要解決的問題是確定集體資產的范圍并對其進行有效界定。自1956年我國完成對農業(yè)的社會主義改造后，以個體家庭為單位的農村生產資料占有制迅速轉變?yōu)樯a隊、生產大隊、人民公社等集體單位占有制。消滅封建制度、實行土地改革，將個體小農經濟轉變成社會主義性質的集體經濟，使占人口90%以上的農民走上了集體化道路。歷史地看，農業(yè)集體化道路極大地解放了農村生產力，適合當時的中國農村經濟社會發(fā)展實際。在當時的歷史條件下，“不能設想可以在一家一戶的小農經濟的基礎上，建立起現(xiàn)代化的農業(yè)，可以實現(xiàn)較高的勞動生產率和商品率，可以使農村根本擺脫貧困和達到共同富裕?！盵4]471然而，八大以后，由于“共產風”“人民公社化”運動將集體生產和集體資源的公有制屬性絕對化、抽象化，使集體生產資料和在此基礎上形成的資產收益的歸屬權基本上與農民個體脫鉤。個體農民并不實際占有集體土地所有權和集體資產產權，因而被排除在行使對集體資產占有、使用、收益、處分四項基本權能之外。個體農民的勞動權與獲益權兩者的比例關系嚴重失衡，從而導致了個體農民對參與集體生產以及集體資產的保值增值缺乏積極性和主動性，嚴重降低了農業(yè)勞動生產產能和效率。十一屆三中全會以后，黨中央積極清除涉農方面極“左”路線方針，一方面充分肯定“集體經濟是我國農業(yè)向現(xiàn)代化前進的不可動搖的基礎”[4]470，另一方面在堅持農村集體經濟的基礎上，加強和完善農業(yè)生產責任制，保障農民個體、農村家庭以及各類農村集體經營單位的合法權益。十一屆四中全會出臺的《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》首次明確“人民公社、生產大隊和生產隊的所有權和自主權應該受到國家法律的切實保護，任何單位和個人都不得任意剝奪或侵犯它的利益”，“任何單位和個人，絕對不允許無償調用和占有生產隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金、產品和物資”[4]161。在保護農村集體產權的同時，中央還對集體經營權進行了明確，農村集體在接受國家計劃指導下，農村基本核算單位“有權因時因地制宜地進行種植，有權決定增產措施，有權決定經營管理方法，有權分配自己的產品和現(xiàn)金，有權抵制任何領導機關和領導人的瞎指揮”[5]。應當說，“五項權利”是明確農村集體產權的基礎，但是由于當時對農村經濟社會發(fā)展規(guī)律的認識不足，因此對農村集體產權僅僅限定在“人民公社”這一層級，而沒有向生產隊、生產大隊這兩個更為基層的集體單位推進。黨的十二大以后，黨中央大力推行多種形式的生產責任制，切實保障農村集體經濟單位的生產自主權、經營收益權，極大地激發(fā)了農村集體經濟活力。一大批以生產隊、生產大隊、人民公社三級單位為基礎的集體企業(yè)蓬勃地發(fā)展起來，但卻不同程度存在著產權不明晰、歸屬不明確等問題。1982年《憲法》對集體產權從憲法的高度進行進一步確認：“農村人民公社、農業(yè)生產合作社和其它生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟”，除法律規(guī)定屬于國家自然資源外的“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”以及農村宅基地、自留地、自留山等資源產權都屬于集體所有。1995年，中央在《關于加強農村資產管理工作的通知》中首次對農村集體資產所有權進行明確，“農村集體資產是指歸鄉(xiāng)、村集體經濟組織全體成員集體所有的資產?！敝该鲗儆诖迕窠M、小組的“集體所有資產仍歸該成員集體所有”。

黨的十八大以后，黨中央對農村資產的科學管理更加重視，把穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革作為實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的核心任務。同時，對農村集體資產的范圍進行了界定?！吨泄仓醒?國務院關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》明確規(guī)定農村集體資產包括三大基本類型：第一類是“農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等”資源性資產;第二類是“用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等”經營性資產;第三類是“用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面”的非經營性資產[1]。這三類資產是農村經濟組織成員的主要財產，農村經濟組織成員依法享有對三類資產占有、使用、經營、收益、處分等基本權利?？梢钥闯?，中央明確農村集體經濟組織成員的三類資產是從公共屬性上進行界定的，它自然地將集體資產之外的兩類資產排除在外：一類是國家礦產資源和各類產權歸屬于全民所有的自然資源;另一類是歸于屬農民個體或家庭私人占有各類勞動和經營性生產資料。這就說明，依照現(xiàn)有條件，對農村集體產權進行界定一方面既不能將集體資產與國有資產和個體資產混為一談，更不能以集體的名義侵占國有資產和個體資產;另一方面也不能以國家和個體的名義侵占集體資產，防止農村經濟組織內部少數(shù)人實際控制、占有集體資產，防止外部資本以各種名義侵占集體資產，破壞農村資產的集體屬性，造成集體資產私有化和弱化流失。

（二）對農村集體資產的有效界定

1.對資源性資產的有效界定。土地是當前農村最主要的資源性資產。在農村，土地依據(jù)用途具有三個方面的屬性，即作為作物種植和糧食經營具有的生產資料屬性;作為宅基地等生活用途的生活資料屬性;為各類經營組織租賃使用的市場屬性。從土地的歸屬來看，法律規(guī)定國有和集體兩大類，而在農村主要體現(xiàn)為集體所有制。對資源性資產的界定，應在國家相關政策的指導下，因實際情況進行細化。一是對不同用途的土地進行分類界定，這是因為土地用途差異化必然帶來收益率的差異化，因而不能簡單按統(tǒng)一標準進行平均化界定。二是將土地按質量優(yōu)劣劃定不同等級，同級土地可以使用統(tǒng)一標準進行界定。三是對土地資源之外的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產，按照不同等級以及差異化的經營方式進行獨立界定。

2.對經營性資產的有效界定。經營性資產應根據(jù)經營性質和經營方式進行界定。一是對集體企業(yè)進行界定。集體企業(yè)雖然有出資比例的不同，但其天然地具有集體屬性。凡占有和使用集體資產進行企業(yè)化經營的生產單位，無論歷史關系上實際占有人是誰，都應歸入集體企業(yè)界定范圍，防止因被少數(shù)人占有而造成集體資產流失。二是對集體各類有形資產的界定。集體各類有形資產包含十分復雜的具體形態(tài)，但主要體現(xiàn)為在集體土地上營造的用于生產經營的房屋和各類建筑物、用于集體生產經營的機械設備和勞動工具、用于集體農業(yè)發(fā)展的各類基礎設施等。對于這些具體形態(tài)集體資產的界定，應本著實事求是的態(tài)度進行有效界定，防止各類具體形態(tài)集體資產的私有化。三是對以集體名義出資、出技術、出管理并在其它經濟組織中占有集體股份的資產進行界定。這一類資產相對比較隱蔽且名目繁多，如果不從制度上納入界定核算范圍，必然損害集體利益。四是對集體無形資產的界定。農村集體經濟中的無形資產同樣具有收益性，因而不能排除在界定范圍之外。集體無形資產界定范圍應包括在長期經營過程中形成集體品牌、產品品牌、企業(yè)商標等。集體無形資產的界定問題在一些集體經濟發(fā)展較早且規(guī)模較大的農村比較突出，例如華西村、劉莊村、南街村等。

3.對具有公益或公共屬性的非經營性資產的有效界定。當前，學界對具有公益或公共屬性的非經營性資產界定意見分岐較大。第一類觀點認為，非經營性資產不以創(chuàng)造經濟利益為目的，沒有收益分配問題，因而不應納入界定范圍。第二類觀點認為，農村公益性資產多是國家投入，集體出資現(xiàn)象較少，因而應納入國有資產界定范圍，不能算作集體資產。第三類觀點是非經營性集體資產只是在用途上區(qū)別于資源性資產和經營性資產，它并沒有改變資產的集體所有制性質，因而應與資源性資產和經營性資產按照同一標準進行界定?？陀^地看，這三類觀點都有一定的合理性，但也存在明顯的問題。筆者認為，對集體資產的界定和清產核算決不能遺漏非經營性資產這一部分。這是因為，第一，農村非經營性資產存在可變更性;第二，現(xiàn)實中存在利用非經營性資產在稅收、補貼等方面的國家優(yōu)惠政策，開展經營性生產活動并從中謀利的情形;第三，用于公共服務的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等非經營性集體資產，除滿足集體成員的精神文化需求外，有時還存在出租、出賃、轉讓經營權等并獲得一定合法收益的情況。如果不納入界定范圍，必然導制集體資產流失和集體成員利益受損。

三、農村集體資產量化核算的原則和方法

雖然，中央對農村集體資產的范圍進行了界定，但由于農村集體經濟組織千差萬別，因而對集體資產準確詳細的劃分并沒有統(tǒng)一標準，這就為集體資產界定后的量化、核查、核算等帶來了困難。有學者指出，“各地資產量化范圍的不同，是由于人們對集體產權改革的認識不同以及缺少統(tǒng)一的政策依據(jù)”[6]造成的。在我們看來，如果農村集體資產量化是由于認識不同造成的，是可以通過政策宣介和教育引導來解決的，但現(xiàn)實中關鍵問題不在于思想認識缺失，而在于政策依據(jù)和量化方法不足。

（一）確立農村集體資產量化核算的基本原則

開展農村集體資產的清產核資和量化核算是推進集體產權制度改革、保障農村集體利益的基礎和前提。而在開展農村集體資產清產核資和量化核算前，必須確立科學有效的實施原則。

1.全面核資的原則。全面核資就是對農村集體進行全面核查，摸清家底。從宏觀上看，當前，我國正在進行第七次農業(yè)普查，要充分利用這次普查獲取有效數(shù)據(jù)，從整體上把握農村集體資產的總量以及區(qū)域性農村集體資產的總量和分量。這是制訂具體量化核算標準、依法開展量化核算的基本依據(jù)。從微觀上看，由于經濟發(fā)展水平的差異，區(qū)域性農村集體資產各不相同。欠發(fā)達地區(qū)由于集體資產成分相對單一，因而核算難度較小。但在發(fā)達地區(qū)農村，由于集體資產數(shù)量龐大、成分復雜、主體多元，集體資產中的非集體成份較多，因而區(qū)分甄別難度較大，核算過程中容易產生遺漏或重復核算的問題。這就要求，在對不同地區(qū)農村集體資產進行核算時，必須注意劃清集體資產的界限和類別，進行全面核資和有效累加，避免遺漏或重復。