黃紅華 鄭曉東

摘要：社會治理的特性要求對我國壓力型體制進(jìn)行屬地化改造，建立重心下移的治理體制和跨部門跨層級協(xié)作機(jī)制。在這一過程中，由高層地方政府主導(dǎo)的改革，一方面提升了基層社會治理能力，另一方面又推動了從社區(qū)往上層層倒逼鎮(zhèn)街、區(qū)縣市甚至地級市的配套改革。在屬地化改造過程中，形成了不同層級政府間社會治理的柔性分層治理體制。該體制形成的跨部門跨層級的協(xié)作機(jī)制客觀上會增加官僚組織的層次，形成“長鏈治理悖論”。如果倒逼改革可以看作屬地化改造的成績，那么柔性分層治理和長鏈治理悖論則體現(xiàn)了壓力型體制屬地化改造的限度。

關(guān)鍵詞：壓力型體制;社會治理體系;柔性分層治理;長鏈治理悖論

一、問題的提出

在社會治理領(lǐng)域，為了發(fā)揮基層政府“在地”的信息、時間和空間優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“問題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層”的目的，越來越注重推行屬地管理，把上級政府和相關(guān)部門的社會治理權(quán)限和職能下放到下級政府和相關(guān)部門。在屬地管理推行過程中，可能會采取兩種實(shí)現(xiàn)方式：一種是將壓力型體制發(fā)揮到極致，逐級傳遞壓力，把管理責(zé)任委托給下級政府和基層執(zhí)行，“一放了之”，但職權(quán)、人力、物力、財力仍然留在上級，滋生“上級政府和部門有權(quán)無責(zé)”、“下級和基層有責(zé)無權(quán)或者能力欠缺”弊端，最終導(dǎo)致基層的策略主義行為①;另一種是借此對壓力型體制進(jìn)行改造，重新調(diào)整上下級職責(zé)分工，人力物力財力下沉到基層，試圖建立新的分層治理體制，并在此基礎(chǔ)上形成一個任務(wù)導(dǎo)向的、跨部門跨層級的協(xié)作機(jī)制。

前一種方式在實(shí)踐過程中相當(dāng)常見并飽受詬病，后者則可能成為改造壓力型體制、走向好的地方治理的必然選擇。同時，我們也應(yīng)當(dāng)充分預(yù)見到，我國壓力型體制是具有憲法和組織法基礎(chǔ)的，上級習(xí)慣于對下級部署任務(wù)、提供資源、發(fā)布指令、開展指導(dǎo)，下級政府對上級政府負(fù)責(zé)，上下級形成“職責(zé)同構(gòu)”②格局。這一格局因?yàn)辄h的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而得到進(jìn)一步強(qiáng)化，對其進(jìn)行改革需要頂層設(shè)計。社會治理背景下跨部門跨層級協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)固然要求在某些程度上突破傳統(tǒng)的壓力型體制，但只要壓力型體制沒有徹底改變，所有改革的舉措和績效也都將受這一基本制度框架的潛在影響。在壓力型體制的大制度環(huán)境下設(shè)立的跨層級協(xié)作機(jī)制也難以擺脫長鏈治理下政令傳遞效率逐級耗散的規(guī)律于陽：《中國政治時鐘：三千年來國家治理的周期運(yùn)動》，當(dāng)代中國出版社2016年版，第76-77頁。。所以，在新制需求和舊制慣性的雙重影響下，壓力型體制該如何進(jìn)行屬地化改造，重心下移的“分層治理”體制該如何進(jìn)行職責(zé)劃分，新的跨層級協(xié)作機(jī)制應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，都是值得探討的問題。在實(shí)踐過程中，“分層治理”體制下的協(xié)作機(jī)制是否會產(chǎn)生“變種”，新的分工協(xié)作機(jī)制的運(yùn)作績效如何，又會形成哪些新的弊病，則需要結(jié)合公共管理理論的一般規(guī)律和公共管理實(shí)踐的具體案例進(jìn)行推演、分析和驗(yàn)證。

基于以上考慮，本文試圖在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，通過對一個基層社會治理體系建設(shè)案例的描述，呈現(xiàn)通過屬地管理改革傳統(tǒng)壓力型體制、建立分層治理體系和跨層級協(xié)作機(jī)制的過程，并深入討論在這一過程中出現(xiàn)的體制性問題，從而為官僚組織運(yùn)行機(jī)制的相關(guān)理論增加新的素材和補(bǔ)充。

二、文獻(xiàn)回顧：壓力型體制及其改造

在中國公共管理實(shí)踐與理論研究中，有兩大難題歷久彌新：其一是在復(fù)雜治理體制中如何處理整體統(tǒng)一性與地方靈活性之間的關(guān)系，建立科學(xué)的“分層治理”體系;其二是在法治背景下如何處理官僚組織的制度剛性與任務(wù)靈活性之間的關(guān)系，建立問題或任務(wù)導(dǎo)向型組織。在具體管理實(shí)踐中，兩大難題有時會交叉重疊，組合成一個難題。如，在中國體制下，不同層級的政府如何通過有效的分工協(xié)作機(jī)制，應(yīng)對社會治理提出的挑戰(zhàn)？圍繞這一難題，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了長期的研究，積累了豐富的成果。

已有研究首先關(guān)注中國特色的行政體制。多數(shù)中國學(xué)者同意，中國體制可以概括為“壓力型體制”，其最初涵義是“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。，如今這一概念不再局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是廣泛拓展到環(huán)境保護(hù)冉冉：《壓力型體制下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2012年第3期。、社會管理?xiàng)钛┒骸渡鐣芾砩饔脡毫π腕w制》，《決策》，2011年第10期。等領(lǐng)域，所論對象也不僅僅是指縣鄉(xiāng)兩級，而是延伸至各級政府。

改革中國行政體制，必然涉及壓力型體制的改造。壓力型體制的提出者在20多年前就已經(jīng)注意到它導(dǎo)致上級政令不實(shí)、下級欺下瞞上、官員人身依附等弊端，并主張把村民自治的體制上延到縣鄉(xiāng)，建立民主合作體制榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制》，《人民論壇》，2009年第1期。，也有學(xué)者指出壓力型體制往往造成各級政府在社會治理中追求“剛性穩(wěn)定”，對國家暴力依賴越來越強(qiáng)，社會化治理成本高居不下，提出通過政治授權(quán)程序建立縣域政治、實(shí)行地方民主自治于建嶸：《從剛性穩(wěn)定到韌性穩(wěn)定——關(guān)于中國社會秩序的一個分析框架》，《學(xué)習(xí)與探索》，2009年第5期。，部分地區(qū)也進(jìn)行了縣鄉(xiāng)分權(quán)改革和強(qiáng)化地方自治的嘗試黃紅華：《縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整：從權(quán)力收放到職責(zé)分工》，《中共浙江省委黨校學(xué)報》（現(xiàn)《治理研究》），2013年第2期。。但民主合作體制的倡議至今仍未實(shí)現(xiàn)。楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》，2012年第11期。壓力型體制難以改變，不僅是因?yàn)楦邔蛹壵诜侄愔葡抡莆崭嗟呢斄ξ锪χ茱w舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學(xué)》，2006年第6期。，地方政府仍然存在“跑部前進(jìn)”行為模式;也不僅是因?yàn)槿耸律w存在晉升錦標(biāo)賽周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第7期。的設(shè)計，地方官員依然遵循“眼睛向上看”的行為模式;最主要是因?yàn)槊裰骱献黧w制和縣域政治的推行涉及到我國基本政治體制改革。在沒有遭遇重大困境，局部改革空間未用盡的情況下，基本政治體制改革通常難以提上議程。作為替代方案，為了緩解壓力型體制的弊端，我國已經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革，在財稅方面推行分稅制、在人事方面推行民主測評制度、在權(quán)責(zé)方面實(shí)行權(quán)力清單制、在地方自主空間方面給予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)等制度設(shè)計，都試圖進(jìn)一步厘清上下級關(guān)系，給地方政府更多空間，引導(dǎo)地方官員“眼光向下看”。但毫無疑問，這些制度都是在壓力型體制基礎(chǔ)上運(yùn)行的。在更好的制度設(shè)計出來并取代壓力型體制之前，必然要在壓力型體制框架內(nèi)對其進(jìn)行改造。在社會治理領(lǐng)域，垂直管理和屬地管理也是這樣的制度安排，只不過前者加強(qiáng)的是自上而下的制度剛性尹振東、聶輝華、桂林：《垂直管理與屬地管理的選擇：政企關(guān)系的視角》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2011年第6期。，后者加強(qiáng)的是自下而上變故應(yīng)對的靈活性和積極性尹振東：《垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2011年第4期。。兩者都試圖重新理順上下級政府間的關(guān)系，改造壓力型體制。

要應(yīng)對地方治理提出的挑戰(zhàn)、進(jìn)行屬地管理改革，僅僅通過調(diào)整不同層級政府間的職責(zé)分工是不夠的，還需要建立靈活的協(xié)作機(jī)制。相關(guān)理論和機(jī)制設(shè)計在整體性政府[挪威]Tom Christensen、Per Lgreid：《后新公共管理改革——作為一種新趨勢的整體政府》，張麗娜、袁何俊譯，《中國行政管理》，2006年第9期。、協(xié)同政府解亞紅：《 “協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段》，《中國行政管理》，2004年第5期。、協(xié)同治理張立榮、冷向明：《協(xié)同治理與我國公共危機(jī)管理模式創(chuàng)新》，《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》，2008年第2期。等框架下得到了充分的探討。風(fēng)險社會帶來的不確定性石國亮、張乾友：《通過任務(wù)型組織開展風(fēng)險治理——兼評張康之教授的“任務(wù)型組織觀”》，《社會科學(xué)研究》，2012年第6期。和后工業(yè)社會帶來的大量非常規(guī)任務(wù)張康之、李圣鑫：《歷史轉(zhuǎn)型條件下的任務(wù)型組織》，《中國行政管理》，2006年第11期。已經(jīng)使常規(guī)組織不能適應(yīng)需求，任務(wù)型組織進(jìn)入人們的視野。任務(wù)型組織是一類以任務(wù)為導(dǎo)向的、具有臨時性特征且形式靈活的組織張康之、李東：《任務(wù)型組織之研究》，《中國行政管理》，2006年第10期。。各類冠名為委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被認(rèn)為是其中的一種王偉、曹麗媛：《作為任務(wù)型組織的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)》，《中共中央黨校學(xué)報》，2013年第4期。。當(dāng)然，在社會治理實(shí)踐中，任務(wù)型組織不僅包括相關(guān)委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”邱昊：《基層治理體系的“四個平臺”建設(shè)中存在的問題和對策探討》，《山東科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2018年第5期。也是一種重要的探索。

如上所述，垂直管理和屬地管理分別通過職權(quán)上收和下放兩種路徑來實(shí)現(xiàn)對壓力型體制的改造，前者為了提高管理的統(tǒng)一性和規(guī)范性，后者為了提高管理的便利化和靈活性。目前對屬地管理的研究多數(shù)處于案例描述和比較研究階段，比較對象包括垂直管理體制皮建才：《垂直管理與屬地管理的比較制度分析》，《中國經(jīng)濟(jì)問題》，2014年第4期。、跨區(qū)域合作治理體制陶品竹：《從屬地主義到合作治理：京津冀大氣污染治理模式的轉(zhuǎn)型》，《河北法學(xué)》，2014年第10期。等，一些理論性較強(qiáng)的研究已經(jīng)注意到屬地管理會造成行政層級向下延長的后果張錚、包涵川：《屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架》，《中國行政管理》，2018年第6期。。改造壓力型體制的路徑，無論是垂直管理還是屬地管理，都必須有協(xié)作機(jī)制建設(shè)與之相結(jié)合，當(dāng)前的研究不僅涉及縱向跨層級協(xié)作、橫向跨部門協(xié)作，還拓展到了政府與市場組織、社會組織之間的協(xié)作。這些研究對于協(xié)作的必要性和協(xié)作機(jī)制的建設(shè)頗有助益，卻較少關(guān)注屬地管理及其協(xié)作機(jī)制在壓力型體制下的運(yùn)行限度。

本文嘗試提出，對壓力型體制進(jìn)行屬地化改造，建立分層治理體制和社會治理跨層級跨部門協(xié)作體系，既有其必要性，也有明顯的局限性。這一改革，從動力方面看，既有自上而下主動的制度設(shè)計，又有自下而上被動的倒逼改革;從體制方面看，既落實(shí)了權(quán)責(zé)下放目標(biāo)，又暢通了問題上傳通道;從結(jié)果方面看，既緩解了上下左右管理脫節(jié)的舊毛病，又生長出層級內(nèi)和層級間治理鏈條拉長的新弊端。

三、基層社會治理體系建設(shè)

過程中的倒逼改革J省S市T區(qū)與我國其它地區(qū)一樣，實(shí)行中共領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制，下級地方政府對上級負(fù)責(zé)，縣以上地方各級人民政府的職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置大同小異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道成為縣級政府及其部門在行政序列中的“終端觸角”。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道難以獨(dú)自承擔(dān)起自上而下傳遞的壓力，因而將城鄉(xiāng)社區(qū)和村兩委也作為自己的“終端觸角”，納入“行政化”體系當(dāng)中。

正是在這樣的制度基礎(chǔ)上，J省S市T區(qū)在社會治理領(lǐng)域建立了基層社會治理體系。這一體系以社區(qū)層面“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有科室基礎(chǔ)上整合建立綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)“四個平臺”，在區(qū)級層面整合相關(guān)職能部門的力量建立社會治理綜合服務(wù)中心，并將部分事務(wù)向上延伸至設(shè)區(qū)市社會公共服務(wù)平臺，試圖實(shí)現(xiàn)分層治理和跨層級跨部門協(xié)作的社會治理和服務(wù)體系。

在四個層級的社會治理和服務(wù)體系中，最先建立的是“網(wǎng)格”。網(wǎng)格化管理由北京市東城區(qū)于2004年首創(chuàng)，2005年7月由建設(shè)部在第一批10個城市試點(diǎn)基礎(chǔ)上向全國推廣。周志忍、李倩：《政策擴(kuò)散中的變異及其發(fā)生機(jī)理研究——基于北京市東城區(qū)和S市J區(qū)網(wǎng)格化管理的比較》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。2007年底在J省S市T區(qū)H鎮(zhèn)試點(diǎn)，2008年8月按照“網(wǎng)格化定位、組團(tuán)式聯(lián)系、多元化服務(wù)、信息化管理、全方位覆蓋、常態(tài)化保障”的要求，在S市全面推行了“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”工作。從T區(qū)組織部門的總結(jié)材料中可以看出，當(dāng)時即使是組團(tuán)式服務(wù)也主要是在網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行的，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)干部、社區(qū)（村）干部、網(wǎng)格黨小組組長、轄區(qū)民警為骨干，并吸收教師、醫(yī)生、老干部、漁農(nóng)科技人員、鄉(xiāng)土實(shí)用人才等參與。由于北京市東城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)重在信息化和數(shù)字化，所以這一階段跨層級的信息系統(tǒng)已經(jīng)建立起來，網(wǎng)格層面的信息已經(jīng)能夠逐級向縣（市、區(qū)）傳遞，經(jīng)分析梳理后提交相關(guān)部門辦理。

隨后建立的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“四個平臺”。2015年6月，中共J省第十三屆委員會第七次全體會議做出“中共J省委關(guān)于全面加強(qiáng)基層黨組織和基層政權(quán)建設(shè)的決定”，提出“提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，探索建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)等四個平臺”。S市于次年11月發(fā)文在全市推進(jìn)四個平臺建設(shè)，要求“縱向上促進(jìn)市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）、網(wǎng)格等五層聯(lián)動，橫向上促進(jìn)市縣部門派駐隊(duì)伍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有效融合”。

最后建立的是區(qū)社會治理綜合服務(wù)中心。2017年3月，T區(qū)為推進(jìn)矛盾解決“最多跑一次”，建立以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，信息化為支撐的，具有“一體化運(yùn)作、一站式接待、一條龍調(diào)處、一攬子化解”功能的社會治理綜合服務(wù)中心。

從文件資料來看，網(wǎng)格化管理是在北京市東城區(qū)2004年在城市管理數(shù)字化的背景下提出并在平安建設(shè)中引入J省S市T區(qū)的，四個平臺是J省2015年在基層黨建和基層政權(quán)建設(shè)背景下提出的，社會治理綜合服務(wù)中心是在2017年T區(qū)推行“最多跑一次”和網(wǎng)格化管理基礎(chǔ)上實(shí)施的。三者并無統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和建設(shè)背景，卻在建成后被整合進(jìn)了一個完整的體系中，形成包含基層網(wǎng)格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺、區(qū)級中心三個層次的機(jī)制，承擔(dān)信息處理、訴求回應(yīng)和糾紛調(diào)解的功能，而且每個層次都整合了同級其它部門的力量，同時加強(qiáng)了對上對下的銜接。

我們可以推測，在網(wǎng)格化管理階段，社會基層相關(guān)主體已經(jīng)被有效動員起來，社會問題和社會訴求已經(jīng)能夠找到日常表達(dá)渠道，并通過網(wǎng)格員和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)逐級上傳到縣一級，只不過這些問題的處理和訴求的響應(yīng)在原有體制下仍然難以有效實(shí)現(xiàn)。部分原因是越往上級，條塊分割越明顯，跨部門的協(xié)調(diào)成本越高，而且由于壓力型體制的存在，這些問題和訴求中需要跨部門協(xié)調(diào)處理和回應(yīng)的部分，最終都會因?yàn)榭h市區(qū)級的協(xié)調(diào)不力又會通過壓力型體制交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面。因而，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的協(xié)作能力就成為一個必然選擇。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)置“四個平臺”，用來整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有部門和縣市區(qū)級政府駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的力量。也就是說，高層級地方政府希望借助縣市區(qū)級政府的人力和專業(yè)優(yōu)勢、結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)調(diào)整合優(yōu)勢，解決好社會矛盾處理和社會訴求回應(yīng)不力的問題。但問題在于，縣市區(qū)派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員并無決策權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)調(diào)整合優(yōu)勢并不能解決縣市區(qū)政府決策權(quán)的問題，因而屬于縣市區(qū)級決策的問題也沒有辦法解決。這些問題只能上交到縣市區(qū)層面，因而區(qū)級社會治理綜合服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生。

這是基層制度創(chuàng)新動員社會力量，并逐級倒逼政府進(jìn)行系列改革的典型案例。在這個案例中，社會基層在屬地管理改革中被動員起來，提出社會問題和社會訴求，社區(qū)能夠解決的社區(qū)解決，社區(qū)不能解決的鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決;鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有體制不能解決的，整合派駐部門解決;整合之后仍然不能解決的，上交縣市區(qū)解決;縣市區(qū)原有體制并不能很好地解決需多部門協(xié)作才能解決的問題，因而成立了新的協(xié)作機(jī)制（社會治理綜合服務(wù)中心）來解決這一問題。因?yàn)榭h市級的法定職權(quán)與地級市和省級政府相同，又是一級完整的政府，因而再把大量問題上交就不太合適了。當(dāng)然，區(qū)級政府因?yàn)樨敹惡吐毮芊峙渖吓c地級市有密切關(guān)聯(lián)，因而上交個別問題到地級市也是可以理解的。

我們需要關(guān)注的是：為什么這一系列的倒逼式改革能夠次第發(fā)生？為什么從社區(qū)網(wǎng)格化管理倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個平臺改革用了8年，而從鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個平臺改革到區(qū)級社會治理綜合服務(wù)中心只用了2年？這可能與改革發(fā)源地和推動者相關(guān)。社區(qū)網(wǎng)格化管理不是J省原發(fā)的創(chuàng)新，是由國務(wù)院職能部門推廣的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，而四個平臺建設(shè)是J省原發(fā)的創(chuàng)新，是由省委省政府發(fā)文推廣的，所以得到響應(yīng)的速度和推廣的力度也是不一樣的，遇到問題之后的倒逼力度也是不一樣的。這一案例可以解讀為：在高層級地方政府主導(dǎo)下，通過壓力型體制能夠順利推動基層治理屬地化管理改革，并層層倒逼，引發(fā)新的、更高層面的配套改革。

四、基層社會治理體系中的

跨層級跨部門協(xié)作機(jī)制整合后的社會治理體系在社區(qū)網(wǎng)格、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺、區(qū)縣中心三個層面上形成了分工。社區(qū)網(wǎng)格層面，主要通過網(wǎng)格員隊(duì)伍承擔(dān)信息采集和現(xiàn)場解決小微問題的功能;街道平臺層面，主要通過“四個平臺”承擔(dān)基層綜合管理服務(wù)的職能，區(qū)縣中心層面，主要通過“社會治理綜合服務(wù)中心”承擔(dān)重要矛盾糾紛化解的職能。

社區(qū)網(wǎng)格層面。T區(qū)下轄7個鎮(zhèn)（街道）94個社區(qū)9個村。陸上，漁農(nóng)村社區(qū)以經(jīng)濟(jì)合作社、城市社區(qū)以800-1000戶為一個網(wǎng)格單位，全區(qū)劃分網(wǎng)格203個;海上，以一個漁船管理服務(wù)站的編組為一個海上網(wǎng)格，共設(shè)立28個網(wǎng)格。組建了198人的專職網(wǎng)格員隊(duì)伍，另有部分兼職網(wǎng)格員。T區(qū)要求網(wǎng)格員每人每天走訪里程不少于3公里，時間不少于4小時，每周報送各類信息不少于5條。他們承擔(dān)著基礎(chǔ)信息、綜合治理、民生服務(wù)、社會動員、重點(diǎn)工作等方面6類16項(xiàng)工作事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，由街道領(lǐng)導(dǎo)、中層正職、社區(qū)書記、社區(qū)民警、網(wǎng)格志愿者共同組成聯(lián)社駐村服務(wù)團(tuán)隊(duì)，每逢周五進(jìn)網(wǎng)格了解民情，解決實(shí)際問題。在網(wǎng)格層面，群眾反映的問題、提出的訴求，網(wǎng)格員能解決的，當(dāng)場解決，不能解決的，分類依次上報給網(wǎng)格黨小組長兼網(wǎng)格長、社區(qū)總網(wǎng)格長、街道聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)兼第一書記、街道主要領(lǐng)導(dǎo)，他們分別依托網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)、社區(qū)服務(wù)團(tuán)隊(duì)、街道職能科室和班子會議解決問題，不能解決的問題，提交給區(qū)一級（圖1）。

鎮(zhèn)街平臺層面。在鎮(zhèn)街層面，T 區(qū)依托綜治辦，統(tǒng)籌信訪、網(wǎng)格、人武等鎮(zhèn)街職能部門及公安、司法、法院、檢察院等區(qū)級派駐力量成立綜治工作平臺;依托食品安全辦，統(tǒng)籌漁農(nóng)業(yè)服務(wù)、經(jīng)貿(mào)等鎮(zhèn)街職能部門及市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法、衛(wèi)生監(jiān)督等區(qū)級派駐機(jī)構(gòu)成立市場監(jiān)管平臺，依托綜合行政執(zhí)法辦，統(tǒng)籌安監(jiān)、環(huán)保、村鎮(zhèn)建設(shè)等鎮(zhèn)街職能部門及綜合行政執(zhí)法、市場監(jiān)管、公安、國土、規(guī)劃的區(qū)級派駐機(jī)構(gòu)成立綜合執(zhí)法平臺，依托行政服務(wù)中心，統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生、文化廣電、法律服務(wù)、農(nóng)經(jīng)農(nóng)技、人力社保、電訊通信、水電煤等基層站所及家政、養(yǎng)老、志愿者等區(qū)級社會服務(wù)組織力量成立便民服務(wù)平臺。社區(qū)網(wǎng)格層面不能解決的問題上報到街道綜合信息指揮室，指揮室協(xié)調(diào)交辦給四個平臺，四個平臺協(xié)調(diào)給具體的科室辦理，辦理結(jié)果反饋給鎮(zhèn)街綜合信息指揮室。鎮(zhèn)街層面不能解決的問題，通過綜合信息指揮室上報給區(qū)社會治理綜合服務(wù)中心（區(qū)綜合信息指揮中心）（圖2）。T區(qū)為了使市縣（區(qū)）部門派駐在功能區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的干部能夠聽從鎮(zhèn)街的統(tǒng)一安排，使鎮(zhèn)街主導(dǎo)的部門間協(xié)作機(jī)制能夠真正起作用，發(fā)文規(guī)定：市縣（區(qū)）部門派駐在功能區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)構(gòu)的干部，原則上納入當(dāng)?shù)厝粘９芾砗涂己耍瑱C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人任免未經(jīng)當(dāng)?shù)攸h（工）委同意，不得任免。

區(qū)級層面。T區(qū)在區(qū)級層面組建社會治理綜合服務(wù)中心，加掛綜合信息指揮中心牌子，內(nèi)設(shè)綜合科、信息科、管理科、督查科，負(fù)責(zé)信息受理流轉(zhuǎn)、處置督辦和重特大矛盾糾紛多元化解和指導(dǎo)服務(wù)等工作。社會治理綜合服務(wù)中心入駐信訪局、司法局、人社局等區(qū)級部門7個，成立專業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解委員會12個，主要負(fù)責(zé)矛盾糾紛的化解（圖3）。中心對進(jìn)駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常管理、綜合協(xié)調(diào)和督查考核，派駐單位負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)管理指導(dǎo)，考核結(jié)果由中心反饋給派駐單位。這就保證了社會治理綜合服務(wù)中心能夠?qū)ε神v單位的人員進(jìn)行統(tǒng)一管理和有力協(xié)調(diào)。

這一案例可以解讀為，在高層級地方政府主導(dǎo)下，通過壓力型體制能夠?qū)崿F(xiàn)逐級倒逼改革，最終能夠?qū)崿F(xiàn)低層級地方政府之間的分層治理和各層級政府內(nèi)部的協(xié)作治理。這種改革通過上下級之間的相互支持以及跨層級和跨部門的協(xié)作，在壓力型體制框架下形成新的分工協(xié)作機(jī)制，能夠部分緩解壓力型體制中“上級壓力下達(dá)-下級剛性執(zhí)行和高成本協(xié)作-問題上交-再次上級壓力下達(dá)”的無效循環(huán)問題，也能夠緩解直接上下級的共謀行為，提高社會治理的有效性。

五、柔性分層治理與長鏈治理悖論

如前文所述，在由高層級地方政府主導(dǎo)的屬地化改革中，為了響應(yīng)已經(jīng)動員起來的社會公眾的訴求、實(shí)現(xiàn)高層級地方政府預(yù)定的改革目標(biāo)，自下而上層層倒逼進(jìn)行了社區(qū)網(wǎng)格化管理、鎮(zhèn)街四個平臺建設(shè)、區(qū)縣社會治理綜合服務(wù)中心設(shè)置等一系列改革，提升了基層跨部門跨層級協(xié)調(diào)的能力，強(qiáng)化了基層政府社會治理能力。不僅如此，J省S市T區(qū)在社會治理體系建設(shè)的過程中，實(shí)際上還對各層級的社會治理職責(zé)做了柔性重構(gòu)，試圖建立分層治理體系。所謂柔性重構(gòu)，是指村社網(wǎng)格、鎮(zhèn)街四個平臺、區(qū)縣社會治理綜合服務(wù)中心之間的職責(zé)劃分并不是通過明確條文對三個層次的職責(zé)邊界進(jìn)行理清，而是原則性地規(guī)定村社解決小微矛盾、鎮(zhèn)街解決一般矛盾、區(qū)縣解決重大矛盾，約定村社不能解決的上報到街鎮(zhèn)，街鎮(zhèn)不能解決的上報給區(qū)縣，也就是“下級盡力、上級兜底”的治理體系。有資料表明：2017年，T區(qū)社會治理系統(tǒng)共采集信息約2.8萬條，其中75%以上矛盾糾紛在基層（村、社區(qū)）得到化解，在區(qū)社會治理綜合服務(wù)中心專題研判重大問題80起，專案研判重大項(xiàng)目糾紛36起，專家研判復(fù)雜疑難案件25起，成功調(diào)解重特大或?qū)I(yè)性疑難糾紛45起。T區(qū)區(qū)委區(qū)政府辦：《T區(qū)全力探索社會治理新路徑助力打造共建共治共享格局》，《S市信息（工作交流）》，2018年3月28日。據(jù)此推算，大概有24%的矛盾糾紛在鎮(zhèn)街層面化解，1%的矛盾在區(qū)級層面化解。這一治理體系與壓力型體制并沒有根本區(qū)別，其進(jìn)步之處僅僅在于，上級在社會治理需求倒逼機(jī)制下，不得不加強(qiáng)對下級的人力物力財力支持，增強(qiáng)下級的統(tǒng)籌能力，使更多的問題能夠解決在基層。

在社會治理的屬地化管理改革中，比理清不同層級政府社會治理職責(zé)邊界更重要的，是要自下而上地建立跨部門跨層級的協(xié)作機(jī)制。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量下沉至社區(qū)，在社區(qū)層面與社區(qū)工作者隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)協(xié)作;區(qū)縣市部門的力量下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面與鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)組織人員實(shí)現(xiàn)協(xié)作;區(qū)縣層面成立中心，實(shí)現(xiàn)社會治理各相關(guān)部門之間的協(xié)作。具體協(xié)調(diào)工作通常分別由社區(qū)、鎮(zhèn)街、區(qū)縣的分管副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。在社會治理的信息采集、傳遞與處理和糾紛調(diào)解過程中，因?yàn)榻M建社區(qū)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)、整合鎮(zhèn)街管理服務(wù)平臺、運(yùn)作區(qū)綜合服務(wù)中心，不可避免地在原先的管理層級上增加了中間的銜接協(xié)調(diào)層級。也就是說，要整合協(xié)調(diào)原有科層制的組織和人員、建立任務(wù)導(dǎo)向型組織，消減壓力型體制逐級交辦任務(wù)帶來的長鏈治理問題，就必須在原先的鏈條之上，增加一個粘合兩個鏈條的環(huán)節(jié)（自下而上分別是網(wǎng)格、平臺和中心），最終導(dǎo)致鏈條比以前更多。已有研究者注意到：在壓力型體制下，官僚組織運(yùn)行過程中，為了精準(zhǔn)識別管理對象，必然把管理范圍劃到最小;而上級為了更好地監(jiān)管下級，又不允許把管理幅度劃得太大;這樣就必然導(dǎo)致管理層級增加，并將法定的“省（市/自治區(qū)/特區(qū)）-縣（市/區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)/街道）”延伸至“?。ㄊ?自治區(qū)/特區(qū)）-縣（市/區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)/街道）-村社-網(wǎng)格”張錚、包涵川：《屬地管理：一個關(guān)于行政層級延長的分析框架》，《中國行政管理》，2018年第6期。。本案例的分析顯示，壓力型體制的屬地化改造過程中，不但促使了管理層級往基層的下延，還在原先各管理層級之間又增加了新的協(xié)調(diào)層。這也許可以稱作是“長鏈治理悖論”，即，為了避免多層級組織之間行動的脫節(jié)，就必須設(shè)置新的協(xié)調(diào)層作為各環(huán)節(jié)之間的黏連機(jī)制，而這個黏連機(jī)制最終又增加了組織運(yùn)行的環(huán)節(jié)。

上述柔性分層治理與長鏈治理悖論，反映出通過屬地化管理改造壓力型體制的局限性所在。即，屬地化管理雖然倒逼官僚體制自下而上地進(jìn)行逐級改革，充實(shí)了基層力量、加強(qiáng)了跨部門跨層級的協(xié)調(diào)能力，但上下級之間仍然不能形成清晰的權(quán)責(zé)邊界，這一邊界隨著上級的壓力和下級的能力兩大因素變動不居。最為關(guān)鍵的是，推進(jìn)屬地化管理改革的力量源泉，就在壓力型體制內(nèi)部。所以，從根本上說，在壓力型體制的基本制度框架下，難以生長出制度化的分層治理體系。

放眼全國，從湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一府三中心”改革、廣西壯族自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”、全國推行的發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)和推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量等改革可以看出，目前基層社會治理體系仍處于權(quán)力下放和資源整合的階段，并未涉及縣鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。這可以看作是制度變遷的路徑依賴。在壓力型體制的改造仍然有效的情況下，實(shí)行民主合作體制就顯得沒有那么迫切了。學(xué)界倡導(dǎo)的民主合作體制一直未能實(shí)現(xiàn)，也從一個側(cè)面反映出我們對壓力型體制研究的不足，至少對壓力型體制的改革空間以及民主合作體制的實(shí)現(xiàn)條件缺乏現(xiàn)實(shí)的考察和準(zhǔn)確的判斷。壓力型體制仍然是學(xué)界需要進(jìn)一步研究的主題。

（責(zé)任編輯：徐東濤）