于繁苓

【摘 要】《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》把“實施全民參保計劃”，即“我國要基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋”列為重要的目標(biāo)之一。養(yǎng)老保險制度的全覆蓋是實現(xiàn)我國全民參保的必由之路。本文運(yùn)用政府關(guān)系視角，分析養(yǎng)老保險全覆蓋計劃的實施中存在的問題，包括養(yǎng)老保險欠費(fèi)和斷保問題嚴(yán)重；參保資源底數(shù)不清晰，保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢；養(yǎng)老保險制度本身存在城鄉(xiāng)分割、群體分割以及地區(qū)分割等問題，導(dǎo)致保險的公平性弱化；養(yǎng)老保險未能給公眾提供穩(wěn)定的安全期，公眾對養(yǎng)老保險的信任度不夠，參保積極性不高。通過分析中央—省—市三級政府之間和城市政府之間特有的互動關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)每一級政府在養(yǎng)老保險全覆蓋計劃實施以及創(chuàng)新的過程中的重要作用，要想更好的推進(jìn)養(yǎng)老保險計劃的全面覆蓋，必須要要進(jìn)一步明晰思路和目標(biāo)，增強(qiáng)民眾心理安全預(yù)期；要加大養(yǎng)老保險資金信息公開力度；完善激勵機(jī)制；加強(qiáng)國家層面的頂層制度設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】政府間關(guān)系；全民參保；養(yǎng)老保險

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，我們必須緊緊圍繞這一奮斗目標(biāo)來制定新時期的規(guī)劃，所以應(yīng)該特別重視人民生活水平和生活質(zhì)量的普遍提高，增進(jìn)人民的福祉。為實現(xiàn)全體人民共同進(jìn)入全面小康社會，我們必須通過實施“全民參保計劃”普遍提升人民的生活水平。養(yǎng)老保險的全面覆蓋是實現(xiàn)全民參保的必由之路，目前我國參加養(yǎng)老保險的人口超過了8.4億，目標(biāo)群體覆蓋率達(dá)到百分之八十，距離真正意義上的的“養(yǎng)老保險全面覆蓋”還有很大的距離。同時，養(yǎng)老保險有著為全民解除后顧之憂、為民生托底的任務(wù)，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實需求，所以實現(xiàn)養(yǎng)老保險基本全覆蓋的任務(wù)十分迫切。

政策擴(kuò)散，即政策創(chuàng)新的擴(kuò)散，早期的定義是指一項新政策通過一段時間，經(jīng)由一定的渠道，在一個社會系統(tǒng)的成員之間交流和傳播的過程。1在我國，地方政府通過社會政策創(chuàng)新，來回應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣裆枨?，并為其他地方政府以及全國性政策方案提供借鑒?？梢?，“全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的社會福利體系的建立，是在社會政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上經(jīng)由地方逐漸擴(kuò)散到全國的過程，而“以點帶面”是這一過程的基本特征?！渣c帶面的政策擴(kuò)散過程不僅是地方政府的自發(fā)實踐，也不僅是地方政府的政策執(zhí)行，而是在不同層級政府的共同參與下逐步實現(xiàn)的。因此，我們可以探索不同層面的政府間關(guān)系對于社會政策擴(kuò)散的影響，”深入探討如何通過各級政府的積極配合，更好的落實養(yǎng)老保險的全面覆蓋。

一、政府關(guān)系視角下養(yǎng)老保險全覆蓋計劃的實踐情況

從政府關(guān)系視角來看，養(yǎng)老保險全面覆蓋的實施是典型的“由點到面”，首先有中央政府提出目標(biāo)，之后幾個地區(qū)和城市進(jìn)行試點并開展工作，再推廣到全國范圍內(nèi)。

從計劃實施至今，我們已經(jīng)為養(yǎng)老保險的全面覆蓋提供了良好的條件，首先是“十三五”規(guī)劃提出來“共享發(fā)展”的理念，并且積極開展了全民參保的登記計劃，并且提出了明確的全覆蓋人員的范圍。其次，《社會保險法》相關(guān)法律法規(guī)以及配套法規(guī)的陸續(xù)出臺和日趨完善，為擴(kuò)大養(yǎng)老保險覆蓋面打下了牢固的法律基礎(chǔ)。此外，近年來，養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理服務(wù)更加規(guī)范化，并且“互聯(lián)網(wǎng)+”的加入為養(yǎng)老保險登記提供了技術(shù)支持，使養(yǎng)老保險的管理更加專業(yè)化。最后，各個先行試點地區(qū)取得了初步成果，為在全國范圍內(nèi)開展奠定了實踐基礎(chǔ)。

二、實現(xiàn)養(yǎng)老保險全面覆蓋需要突破的瓶頸

1、參保資源底數(shù)不清晰，保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢

導(dǎo)致參保資源底數(shù)不清現(xiàn)象，主要原因有兩方面，一方面是短保和欠費(fèi)問題增多，另一方面，是法定規(guī)定范圍定義模糊。

2、城鄉(xiāng)分割、群體分割以及地區(qū)分割等問題，導(dǎo)致保險的公平性弱化

自從我國實行退休養(yǎng)老金制度以來，公平性問題就一直存在爭議。養(yǎng)老保險制度原來按照行政事業(yè)單位比企業(yè)單位高人一等的雙軌制來運(yùn)行，雖經(jīng)過多次調(diào)整，差距仍舊很大，即使取消雙軌制度，但是城鄉(xiāng)分割、群體分割以及部門分割等問題，依然使養(yǎng)老保險制度有失公平。

3、公眾參保積極性不高

我國雖然堅持養(yǎng)老保險制度的改革，不斷完善養(yǎng)老保險體系，但是公眾的參保積極性卻普遍不高。主要有因為公眾參保意愿低以及繳費(fèi)壓力過大。

三、突破養(yǎng)老保險全覆蓋計劃瓶頸的辦法

要想突破養(yǎng)老保險全覆蓋實施進(jìn)程中的瓶頸，就要分析中央—省—市三級政府之間和城市政府之間特有的互動關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)每一級政府在養(yǎng)老保險全覆蓋計劃實施以及創(chuàng)新的過程中的重要作用，要想更好的推進(jìn)養(yǎng)老保險計劃的全面覆蓋，必須要要進(jìn)一步明晰思路和目標(biāo)，增強(qiáng)民眾心理安全預(yù)期；要加大養(yǎng)老保險資金信息公開力度；完善激勵機(jī)制；加強(qiáng)國家層面的頂層制度設(shè)計。

1、增強(qiáng)民眾心理安全預(yù)期

要想增強(qiáng)民眾心理安全預(yù)期，必須要作實養(yǎng)老保險個人賬戶。首先應(yīng)該明確政府責(zé)任，化解轉(zhuǎn)軌成本。應(yīng)當(dāng)加大財政投入力度變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)，利用國有股減持或出售中小企業(yè)、國有土地和廠房等來進(jìn)行籌資。三是發(fā)行社會保障國債、彩票及開辟一些特殊稅種來籌集資金。

2、要加大養(yǎng)老保險資金信息公開力度

為吸引更多的人加入養(yǎng)老保險，要不斷加大養(yǎng)老保險信息公開的力度。公開內(nèi)容應(yīng)該涉及基金收支總金額，發(fā)放總金額，參保總?cè)藬?shù)，養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)等方面，并且通過及時、準(zhǔn)確、高效發(fā)布信息，切實保障人民群眾對養(yǎng)老保險信息的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3、完善激勵機(jī)制

目前正在進(jìn)行的全民參保登記是實現(xiàn)養(yǎng)老保險全面覆蓋，從而實現(xiàn)我國社會保障全覆蓋的基礎(chǔ)工程。參保登記必須準(zhǔn)確有效實事求是，不能演變成形式主義。

4、加強(qiáng)國家層面的頂層制度設(shè)計

加強(qiáng)國家層面的頂層制度設(shè)計，堅決避免制度設(shè)計的城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、群體分割、部門分割，避免制度碎片化，從而為建立符合我國國情的社會保障制度奠定基礎(chǔ)。

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