孫嘉琳

【摘 要】當今我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，公共服務的管理水平也與日俱增，伴隨著居民生活質(zhì)量的提高，我國政府的負擔壓力也越來越大，需要承擔的責任也越來越多。在一方面，隨著地方政府債務的擴張，地方經(jīng)濟得到了不斷的發(fā)展，但與此同時，許多隱藏的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，并在地方政府債務的壓力也在不斷增加。在當今經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，作為政府經(jīng)濟融資的主要來源，地方政府債務的可持續(xù)性成為亟待解決的問題之一，本文首先分析了我國地方債的發(fā)展現(xiàn)狀及存在風險，從而進一步研究其解決對策。

【關鍵詞】地方債；失控風險；解決方案

一、中國地方債發(fā)展狀況

地方政府債務，簡稱“地方債”，是地方政府用來籌集資金增加財政收入的重要來源，股票的概念。作為地方政府預算的一種，地方債的發(fā)行由地方政府直接安排整頓，地方政府及地方公共機構在財政方面有收入時以承擔還本付息責任為前提，根據(jù)信用原則來發(fā)行籌集資金的債券，以此來促進我國經(jīng)濟事業(yè)的不斷發(fā)展。

盡管在我國地方債的概念很早就出現(xiàn)，但我國法律沒有批準地方政府進行地方債的發(fā)行，早在1994年《中華人民共和國預算法》中就明確要求地方政府不能獨立舉債，財政收支上不能出現(xiàn)赤字。同時，不合理的稅收分享制度的改革進一步加劇了地方財政收支之間的矛盾。因此，當?shù)卣呀?jīng)建立了各種城市投資公司作為融資平臺，從而彌補了政府發(fā)展過程中的資金缺乏。從而，地方政府“舉債換發(fā)展”已成為一種比較普遍的現(xiàn)象。

地方債也分為兩種概念：顯性債務和隱性債務。顯性債務是政府因未履行法律或合同而積欠下來的債務；隱性債務的范圍要大得多，包括缺乏社會保障基金，國有企業(yè)的經(jīng)營虧損，公共投資項目的支出缺口，農(nóng)村社會的基本安全差距以及對金融機構的財政援助。根據(jù)市場預期，政府責任基于政治壓力。然而，這種“開前門、堵后門”的做法也引起了極大的不滿：首先，下放的獨立舉債是給省級政府的，而對融資需求更高的地方政府在本質(zhì)上仍很難擁有靈活的融資效率與集資渠道，地方政府在這種形式下被迫通過企業(yè)融資來促進發(fā)展的問題仍然存在，這種矛盾得不到有效的解決；而且，很多地方政府在上報審計結果時，為了營造一種表面繁華的賬本，將絕大部分的債務排除在政府性債務的范疇之外，因此更多的不受中央監(jiān)管的隱性債務不斷出現(xiàn)。

通過上面的分析，發(fā)現(xiàn)存在很多問題，如地方債在中國的地方債務的快速增長，規(guī)模的過快增長，并從中央監(jiān)管逐漸分離。中央和地方政府之間的博弈正變得越來越激烈，有必要逐步規(guī)范地方債務體系和完善相應的管理辦法。這樣才能盡快解決外的控制在中國地方債務的風險。

二、中國的地方債務發(fā)行風險

2.1中國的地方債債務的總體規(guī)模過大

由于中國當前的經(jīng)濟形勢仍然是靠投資刺激增長為主，地方官員的績效考核體系具有GDP為核心的，所以地方政府為了彌補部分資金缺口，并開展了大量的債權性投資，根地方債在近期快速上漲的原因是流動性過剩和地方政府盲目擴張融資規(guī)模。中國的地方債務還有一個特點是規(guī)模大，增長迅速。此外，由于地方融資平臺的債務尚未納入地方預算，但地方債務規(guī)模的快速增長，項目資金管理問題也日益突出，其潛在的風險也不容忽視。

2.2我國地方債缺乏有效監(jiān)管

最近幾年，中央政府又允許一些地方政府設置所謂的“融資平臺”，把管轄的土地，道路等國有資產(chǎn)交給這個機構，然后讓其轉(zhuǎn)讓以上資產(chǎn)，為當?shù)厣鐣聞栈I資：可是，有的地方不能歸還債務或分配利息時，中央政府仍然幫助他們填補缺乏的資金，維持信用。但是地方政府發(fā)行的債券種類繁多，中央政府無法明確辨析地方政府債務的正常性，而在全國范圍內(nèi)沒有嚴格的監(jiān)管體系，這可能導致通貨膨脹和資源浪費。

2.3中國的地方債務有嚴重的擠出效應

中國地方政府債務的主要表現(xiàn)形式是債務，以地方融資平臺為主要借款人，銀行信貸為主要資金來源，地方政府主要還款或擔保負債。在GDP思維模式的控制下，許多地方政府通過債務發(fā)展了經(jīng)濟。在中國中，由于政策性銀行和商業(yè)銀行是地方政府的主要發(fā)起人，地方公共債務發(fā)行最終將被當?shù)劂y行吸收。例如，根據(jù)IMF的報告（2018），地方政府債券超過四分之三是由區(qū)域性商業(yè)銀行流動性低舉辦。同時，由于外資公司可以連接其母公司和本國的資本市場，因此受到的影響也較小。所以，最終銀行將減少對私人借款者的貸款，從而擠出后者的投資。

三、中國地方債務防范措施

3.1進一步完善《預算法》等規(guī)章制度

完善地方債券發(fā)行，監(jiān)督管理等一系列法律法規(guī)，建立健全一系列法律法規(guī)和地方債券制度，使地方政府成為合法的借貸實體，提高地方政府對信用主體的認識。由于地方政府通過借貸在資本市場籌集資金，那么地方政府應該獲得合法和合法的債務人身份和資格，使債務更加透明，“開前門”“堵后門”，在此基礎上共同努力，地方政府債務機制“陽光化”成立。只有這樣才能使所有地方債務明確，以便地方債務“借、用、還”的整個過程始終在法律軌道上運行并受到全面監(jiān)督。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能

改革與創(chuàng)新地方政府評估方法改變了政府職能，使地方政府不再發(fā)揮企業(yè)的作用。同時，我們將精簡機構和人員，減輕政府支出的壓力，建立一個不關注GDP的干部考核制度。地方債務負債率和地方債務規(guī)模等指標是評估的重要組成部分。中國地方政府債務的根本原因還在于中國的中央和地方關系不順暢，地方政府的權力和財政資源不匹配，地方政府缺乏主要的稅收來源。中央政府的轉(zhuǎn)移支付不透明，中央和地方關系與系統(tǒng)設計無關。及時調(diào)整。為了防止“他借我也借、總有繼任者”和“前任借貸繼任不管”等債務的惡性循環(huán)，應當改善官員下崗時的地方債務審查制度。從而減少了政府發(fā)行地方債務的愿望。

3.3轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

地方政府債務危機將是交叉感染的金融風險，導致不良金融機構的資產(chǎn)迅速崛起，甚至可能會導致當?shù)厣虡I(yè)銀行的崩潰，或者影子銀行危機，威脅中國金融的整體安全性。這就要求我們創(chuàng)新中國的經(jīng)濟發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，創(chuàng)新中國的發(fā)展理念和發(fā)展模式，走內(nèi)生增長和可持續(xù)增長的經(jīng)濟發(fā)展。雖說當前信托成為房企籌錢途徑之一有一定的優(yōu)勢，不過同樣受到監(jiān)管的信托公司也不能恣意妄為，對不合規(guī)的房企一樣要拒之門外。此外，ABS，海外債券發(fā)行和股權融資也成為上市公司融資的渠道，但對于住房企業(yè)的需求，它仍然是一個下降的趨勢。我們將改變我國的快速成功和廣泛的發(fā)展模式，改變中國經(jīng)濟增長的債務依賴模式和路徑，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展，依靠科技進步，提高工人素質(zhì)。同時，理順中央財政與地方財政的關系，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

四、結論

目前，中國經(jīng)濟正處于快速發(fā)展階段。要大力推進重點產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和振興，積極擴大內(nèi)需，加快發(fā)展?jié)摿Υ?，帶動作用強，綜合效益的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。促進經(jīng)濟增長和結構調(diào)整，實現(xiàn)國民經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，應對危機。一方面，財政部應繼續(xù)穩(wěn)步推進特殊債券管理改革，同時進一步推動地方政府債券市場的發(fā)展；另一方面，應避免隱性債務增加，解決隱性債務存量問題，以有效控制地方債務的風險。

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