朱程程 陳熔

摘? ?要：隨著新興國家的崛起，世界經(jīng)濟(jì)政治格局也在發(fā)生著悄然的變化，與之相對應(yīng)的對國際投資規(guī)則正處于調(diào)整變化之中。2016年，G20峰會所提出《G20全球投資指導(dǎo)原則》意在構(gòu)建一個(gè)全新的世界投資規(guī)則總體框架，表明國際投資規(guī)則將以新趨勢的方式實(shí)現(xiàn)新模式的演變，概括來說，“負(fù)面清單”、“準(zhǔn)入前國民待遇”、“競爭中立”等原則的推行和落實(shí)將帶來“進(jìn)一步開放外商投資市場”、“嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)下全面投資自由化”、“覆蓋議題擴(kuò)大”等國際投資規(guī)則發(fā)展新趨勢。

關(guān)鍵詞：國際投資規(guī)則 ;發(fā)展趨勢 ;外商投資 ;投資自由化

一、問題的提出

（一）國際投資規(guī)則概念的厘清

李玉梅認(rèn)為，國際投資規(guī)則指的是國家間為促進(jìn)國際投資所確立的，在締約雙方間限制“互相間權(quán)利和義務(wù)”的規(guī)則約定。也有學(xué)者認(rèn)為，國際投資規(guī)則是在各國吸收外資政策的基礎(chǔ)上，通過國際（雙邊、多邊、區(qū)域）談判所形成國際投資的一致性意見。筆者認(rèn)為，國際投資規(guī)則體現(xiàn)為國家間（資本輸入國與資本輸出國）的力量博弈，同時(shí)也體現(xiàn)世界經(jīng)濟(jì)秩序格局與國際經(jīng)濟(jì)背景的變化情況。因此，研究國際投資規(guī)則的最新發(fā)展趨勢有利于推動中國國際投資政策的制度創(chuàng)新、促進(jìn)我國投資環(huán)境的改善，最終促進(jìn)中國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）國際投資規(guī)則的分類

從外在表現(xiàn)形式與規(guī)則效力可劃分為國際投資條約、國際投資慣例、重要的國際組織關(guān)于國際投資方面的規(guī)范性決議三大類。一般而言，國際投資條例與規(guī)范性決議僅對參與方產(chǎn)生效力，如果沒有加入該國際組織或沒有參與國際投資條約的簽訂，上述兩類規(guī)范也無法產(chǎn)生投資規(guī)則的制度性效力。因此，國際投資規(guī)則的建立重點(diǎn)在于資本輸出國與資本輸入國之間的一致性共識的紙面具化落實(shí)，主流的分類標(biāo)準(zhǔn)為“受眾多寡的分類標(biāo)準(zhǔn)”。

從受眾的多寡標(biāo)準(zhǔn)分類，國際投資規(guī)則可以分為：雙邊投資協(xié)定、區(qū)域投資協(xié)議與多邊投資協(xié)議。從總體上看，經(jīng)過幾十年的發(fā)展演變，國際投資規(guī)則已經(jīng)演變?yōu)橐环N雙邊、區(qū)域和多邊投資協(xié)定共存的規(guī)制體系。具體而言，以世界貿(mào)易組織為代表的多邊體系被弱化，取而代之的是雙邊、區(qū)域協(xié)定的大量出現(xiàn)，不斷推進(jìn)國際投資規(guī)則演變。根據(jù)UNCTAD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，全球雙邊投資協(xié)定（BITs）的數(shù)量達(dá)到2946個(gè)，全部國際投資協(xié)定（International Investment Agreements，簡稱IIA）的數(shù)量則達(dá)到3322個(gè)。這些協(xié)定在內(nèi)容上既互相作用又相互滲透，既相互區(qū)異又互相重合，共同彰顯著國際投資規(guī)則的現(xiàn)狀與趨勢。從深層次來看，國際投資規(guī)則反映不同歷史、經(jīng)濟(jì)及文化背景下，東道國（資本輸入國）、資本富余國（資本輸出國）和跨國公司（企業(yè)）等多方主體間不同的利益訴求與經(jīng)濟(jì)博弈，并與多數(shù)“規(guī)則”及“制度”一樣對國際投資的“經(jīng)濟(jì)實(shí)踐”產(chǎn)生重要的影響。

（三）當(dāng)前國際投資體系存在的問題

詹曉寧（2016）認(rèn)為當(dāng)前國際投資體系主要存在三大問題，即國際投資協(xié)定碎片化、東道國與投資者權(quán)利義務(wù)失衡以及可持續(xù)發(fā)展要素缺失。國際投資協(xié)議碎片化主要是由于未形成受眾廣泛且綜合性的多邊貿(mào)易協(xié)定，而存在眾多雙邊協(xié)定的情況。從歷史上看，早在1995年，OECD國家就嘗試《多邊投資協(xié)定》的談判，但由于過于注重投資者的利益，導(dǎo)致國家層面不愿意簽署加入。在WTO中，以美國為首的發(fā)達(dá)國家也曾對“加入投資協(xié)定的議題”而進(jìn)行努力，但結(jié)果總差強(qiáng)人意。東道國與投資者權(quán)利義務(wù)失衡具體而言就是東道國義務(wù)過重而投資者權(quán)利過大，給予的東道國的監(jiān)管有限，因此各國難以形成共識?？沙掷m(xù)性要素缺失主要指過于重“數(shù)量”而輕“質(zhì)量”，東道國可以采取必要、合理且公平的準(zhǔn)入要求，以篩選質(zhì)量從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的投資發(fā)展。鑒于上述三大問題，各國以及國際社會也在探索新的國際投資規(guī)則以便達(dá)成更廣泛的共識，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)投資全球化的新發(fā)展。近期，以聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）為核心的新一代投資政策正在逐漸形成中，這種政策的一個(gè)核心要素就是可持續(xù)發(fā)展，其對外國投資法律制度所提出的一個(gè)基本命題是外國投資者的私人利益與東道國的公共利益要達(dá)到一種平衡。

從世界范圍內(nèi)的投資資金流動變化來看，投資流向由“發(fā)達(dá)國家”向“欠發(fā)達(dá)國家”的“單向流動”到“發(fā)達(dá)國家”與“新興經(jīng)濟(jì)體”（由欠發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)變而來）的“雙向流動”變遷。世界投資的流動模式發(fā)生的變化是基于世界“主要國家”在投資活動中的利益考量與經(jīng)濟(jì)實(shí)力變化。因此，需要重新基于各方利益博弈制定國際投資規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)對國際投資規(guī)則內(nèi)容的改良，從而適應(yīng)國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢。綜上所述，對于國際投資規(guī)則的最新發(fā)展趨勢的探究不僅充滿理論趣味，同時(shí)也具備實(shí)踐意義。

二、雙邊、區(qū)域和多邊投資協(xié)定的區(qū)別及優(yōu)劣分析

對雙邊、區(qū)域和多邊投資協(xié)定促進(jìn)國際直接投資活動的優(yōu)勢進(jìn)行比較，有助于解釋選擇對應(yīng)投資協(xié)定的動因，進(jìn)而更好地理解國際投資規(guī)則的成因與特點(diǎn)，從而更好地預(yù)測國際投資規(guī)則的演化發(fā)展與趨勢變遷。

（一）雙邊投資協(xié)定

雙邊投資協(xié)定（BIT）指“東道國”（即資本輸入國）與資本富余國（即資本輸出國）間簽訂的，以保護(hù)及促進(jìn)兩國之投資的投資約定。其中，雙邊投資協(xié)定一直是國際投資規(guī)則的主流。典型BIT協(xié)定中所涉及的“條款內(nèi)容”主要包括“外商投資范圍”、“準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)與時(shí)間段”、“被東道國征收后的補(bǔ)償”、“資本和利潤的匯回”及國家間或國家與投資者間的“爭端解決”。從歷史溯源看，BIT模式有過兩種：美式雙邊投資協(xié)定（美式BIT）和歐式雙邊投資協(xié)定（歐式BIT）。以“20世紀(jì)80年代”為分水嶺，以前主流是“歐式BIT”，而后是“美式BIT”。歐式BIT強(qiáng)調(diào)投資者的“絕對保護(hù)”，美式BIT則強(qiáng)調(diào)以“投資自由化”作為國際投資協(xié)定的新目標(biāo)。對比來看，美國BIT（如2012年BIT范本）比歐式BIT擁有更高標(biāo)準(zhǔn)的“投資保護(hù)”，但其始終基于“投資自由化”的原則。這主要體現(xiàn)在寬泛的投資定義與征收條款，及將“最惠國待遇”和“國民待遇”擴(kuò)展至“市場準(zhǔn)入階段”等方面。從本質(zhì)上看，雙邊投資協(xié)定基于發(fā)達(dá)資本輸出國的經(jīng)濟(jì)目的，因此從其誕生伊始就帶有“資本輸出國烙記”。

BIT所解決的問題有針對性，集中于某些方面，且涉及的主體少，因此雙邊投資協(xié)議達(dá)成的成功率較高。值得強(qiáng)調(diào)的是，BIT容易達(dá)成一些例外保留，排除不利于達(dá)成一致意見的談判內(nèi)容，進(jìn)而便于BIT的達(dá)成。鑒于以上特點(diǎn)，BIT相對于區(qū)域和多邊協(xié)定發(fā)展更為迅速。從數(shù)據(jù)上看，1990-2000年，雙邊投資協(xié)定增長強(qiáng)勁，平均每年締結(jié)147項(xiàng)。截至2012年底，BIT的總數(shù)已達(dá)2857項(xiàng)，約占已締結(jié)國際投資協(xié)定的89%。2017年底則出現(xiàn)部分回落，雙邊投資協(xié)定的總數(shù)雖達(dá)2946項(xiàng)，但仍占已締結(jié)國際投資協(xié)定的88.6%。然而雙邊投資協(xié)定的劣勢也較為明顯，就目前形勢看，現(xiàn)有的雙邊投資協(xié)定適用范圍較窄、內(nèi)容重復(fù)甚至沖突，進(jìn)而導(dǎo)致國際投資規(guī)則碎片化現(xiàn)象愈發(fā)明顯，由此導(dǎo)致適用法律、管轄權(quán)等不一致的問題出現(xiàn)，影響投資者對政策的穩(wěn)定預(yù)期且提高了投資交易的運(yùn)行成本。事實(shí)上，各國政府都已經(jīng)意識到，BIT在促進(jìn)國際投資活動中充滿局限性，僅靠制定更多的BIT以實(shí)現(xiàn)“不斷增長”國際投資是不切實(shí)際的。從長期來看，建立一個(gè)綜合性、具有法律約束力的多邊投資協(xié)調(diào)機(jī)制是時(shí)代、歷史與潮流的必然，但需注意多邊投資協(xié)議機(jī)制是補(bǔ)充而非替代。

（二）區(qū)域投資協(xié)定

區(qū)域投資協(xié)定作為多邊投資協(xié)定之補(bǔ)充，比雙邊投資協(xié)定更具優(yōu)越性，更能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢。但由于各區(qū)域協(xié)定所涉內(nèi)容與規(guī)制程度完全異同，往往容易產(chǎn)生沖突，而且區(qū)域投資協(xié)定往往還具有對非區(qū)域成員的排他性，容易對“非區(qū)域國”的不公平待遇。因此，貧窮區(qū)域有可能因?yàn)闊o法滿足多邊投資條約規(guī)制，而難獲“資本富余國”的大規(guī)模投資，最終拉大與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)差距。與規(guī)模效應(yīng)類似，“多個(gè)區(qū)域集中化”的國家面臨的“邊緣化危機(jī)”便聚合成“整個(gè)區(qū)域邊緣化的危機(jī)”。

（三）統(tǒng)一多邊投資體系

統(tǒng)一多邊投資體系是指多個(gè)國家間所建立的統(tǒng)一性的投資規(guī)范，其效力不僅僅限于某個(gè)區(qū)域或某幾個(gè)國家，更多的目的集中于多數(shù)國家共識一致性層面的統(tǒng)一規(guī)范確立。

建立一個(gè)統(tǒng)一的多邊投資體系，有利于穩(wěn)定全球投資環(huán)境，增強(qiáng)投資政策的可預(yù)測性和透明度。目前全球缺乏一個(gè)“綜合性”的多邊投資協(xié)定，缺乏匹配的“國際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”及具有公信力的（具備司法審判職能與效力）的“爭端解決機(jī)制”，這也是國際投資規(guī)則在發(fā)展中遇到的最主要問題。2016年9月，G20杭州峰會上提出的《G20全球投資指導(dǎo)原則》成為全球首個(gè)多邊投資規(guī)則框架，這或許會成為推動多邊投資體系構(gòu)建的新契機(jī)。多邊投資協(xié)定所構(gòu)建的牢固、可預(yù)見及影響范圍更廣的投資規(guī)則，有利于提高投資環(huán)境的穩(wěn)定性，因?yàn)殡p方所作出的協(xié)定將比BIT的承諾更加可靠與權(quán)威，進(jìn)而深化國際各方的投資，最終提升全球各方的“規(guī)模化經(jīng)濟(jì)福利”。

從本質(zhì)上而言，盡管現(xiàn)有的雙邊和區(qū)域投資約定存在不足，但多邊投資規(guī)則對二者不是替代而是重要補(bǔ)充，三種都是國際投資規(guī)則的重要組成部分。在眾多的國際投資文件中真正具有約束力的多邊投資協(xié)定并不多，包括《解決國家和他國國民間投資爭議的公約》《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》及《WTO協(xié)定》?！督鉀Q國家和他國國民間投資爭議的公約》主要約定如何解決“外商投資”與“東道國”間的投資爭議;《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》主要約定國際投資中出現(xiàn)的“政治風(fēng)險(xiǎn)”的安保規(guī)則;《WTO協(xié)定》中《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》等協(xié)定雖與國際投資直接相關(guān)，但《WTO協(xié)定》主要關(guān)注貨物貿(mào)易而并非專門處理投資議題的多邊條約，因此其僅就部分與貨貿(mào)相關(guān)的投資條件作出概括性規(guī)定。因此，這三個(gè)“僅有”的國際投資協(xié)定都不屬于“專門性”且“綜合性”地處理投資問題的多邊投資協(xié)定。因此，共同約定具有“廣泛性權(quán)威”且覆蓋面廣，國際性的多邊投資協(xié)定仍舊“任重而道遠(yuǎn)”。

三、國際投資規(guī)則的新變化與新趨勢

經(jīng)過相關(guān)文獻(xiàn)的調(diào)查研究，筆者就當(dāng)前雙邊、區(qū)域、多邊協(xié)定中的國際投資規(guī)則而言，總結(jié)出以下新變化與新趨勢。

（一）國際投資規(guī)則的涉及范圍擴(kuò)大、綜合性增強(qiáng)，重視對投資及投資者的利益保護(hù)

目前國際投資規(guī)則的涉及范圍愈加廣泛，包括外資準(zhǔn)入、投資者待遇，還包括環(huán)境政策、勞工條款、企業(yè)社會責(zé)任等。與此同時(shí)，現(xiàn)在的投資協(xié)定對投資及投資者的定義越來越寬泛。投資開發(fā)程度逐漸擴(kuò)大，對外資的“國民待遇”與“最惠國待遇條款”范圍逐步擴(kuò)大，公平公正待遇標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化。國際投資的趨勢在于內(nèi)容從“單一化”到“廣泛性”的約定，具體而言包括國際投資中所涉及的知識產(chǎn)權(quán)、投資爭端解決及環(huán)境問題、勞工問題和人權(quán)問題等。然而，隨著新一輪經(jīng)濟(jì)、社會、文化全球化的發(fā)展，跨國企業(yè)投資日益頻繁。但其在投資時(shí)，仍無一套全球性、可預(yù)期且行之有效的法律法規(guī)加以規(guī)范，這無疑增加了投資的風(fēng)險(xiǎn)成本并減少了投資者的積極性。在此國際經(jīng)濟(jì)背景下，各國都更希望通過制定統(tǒng)一性的國際投資規(guī)則以保護(hù)與實(shí)現(xiàn)自身利益，因此各國對于統(tǒng)一性的國際投資規(guī)則的努力使國際投資規(guī)則逐漸向具有完備多變條例的背景進(jìn)發(fā)。

（二）投資自由化程度的進(jìn)一步提升

目前，國際社會實(shí)行的“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式，從“時(shí)間”和“范圍”兩個(gè)維度進(jìn)一步推進(jìn)自由化水平。從過程階段上看，新一代投資規(guī)則將“國民待遇”的標(biāo)準(zhǔn)范圍擴(kuò)大，即從“市場準(zhǔn)入后強(qiáng)制適用”變?yōu)椤皽?zhǔn)入前后都強(qiáng)制性適用”，使得投資開放度提高、自由化程度提高以及外資的成本降低。從范圍維度考察，采用“負(fù)面清單”的例外形式，相較于“正面清單”的列舉式許可，允許的投資自由度明顯提升。不僅如此，最新的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定中又提出“滾動自由裁量式負(fù)面清單”，將負(fù)面清單的管理動態(tài)化、自由裁量化。總體而言，由于全球化經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，全球資本的流動性需求倒逼投資規(guī)則往“充分自由”方向不斷發(fā)展。

（三）擴(kuò)大東道國監(jiān)管權(quán)限

在規(guī)則規(guī)定方面主要是通過“例外條款”的引入與豁免，如“國家安全利益除外條款”、“普遍性例外措施”、“金融審慎措施的例外”等。值得強(qiáng)調(diào)的是，最新的方式有將“本國特有”的“較為敏感”的領(lǐng)域從國際協(xié)議中排除適用，如國債、稅收等。通過“敏感”的自主性判斷實(shí)現(xiàn)國家范疇內(nèi)合理的經(jīng)濟(jì)主權(quán)。當(dāng)然，類似的操作也包括以東道國的“公共利益保障”的監(jiān)管權(quán)，通過適度化的自由裁量實(shí)現(xiàn)對具體除外內(nèi)容的紙面化明確，從而實(shí)現(xiàn)國家的政策性保護(hù)。從實(shí)踐上看，在2012年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織《2012年世界投資報(bào)告》中制定了可持續(xù)發(fā)展投資政策框架，明確規(guī)定“監(jiān)管權(quán)”作為外國投資政策的核心原則。報(bào)告指出，基于國家經(jīng)濟(jì)主權(quán)與社會公共利益考量，為了盡量減少潛在負(fù)面效應(yīng)，每個(gè)國家有權(quán)建立外國投資“準(zhǔn)入條件”，并明確外商投資的運(yùn)行條件、模式與規(guī)則。

（四）加大投資者權(quán)利保護(hù)的同時(shí)明確投資者責(zé)任，做到權(quán)責(zé)對等

在責(zé)任方面提出可持續(xù)發(fā)展原則，強(qiáng)調(diào)外商投資在關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展意識，以實(shí)現(xiàn)投資活動對社會發(fā)展的積極影響。企業(yè)應(yīng)遵守聯(lián)合國全球契約，嚴(yán)格落實(shí)“人權(quán)”、“勞資關(guān)系”、“環(huán)境保護(hù)”、“反腐”等具體要求，并與東道國和國際社會利益相關(guān)方建立起有效的溝通機(jī)制。可持續(xù)發(fā)展意味著在規(guī)則層面要增加有利于東道國發(fā)展的投資行為，向投資者所提供的待遇不得妨礙政府公眾利益（環(huán)境、公眾健康和安全等）的基本運(yùn)行邏輯。

（五）關(guān)注“投資者——國家投資爭端解決機(jī)制”

華盛頓公約規(guī)定，“用盡當(dāng)?shù)厮痉ň葷?jì)”作為投資者申請仲裁的前提。無獨(dú)有偶，北美自由貿(mào)易協(xié)定、美國雙邊投資協(xié)議（2012）范本以及跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定中也提出投資者應(yīng)先行“磋商談判”處理爭端，也可尋求以保全投資者的權(quán)利與利益為目的的臨時(shí)“禁令救濟(jì)”。此外，投資爭端仲裁的正當(dāng)性有所提升，增加仲裁程序的透明度，如有關(guān)仲裁文件與聽證向公眾公開等。在公平正義方面，引入非爭端當(dāng)事方且與仲裁程序有實(shí)質(zhì)性利益的第三方（法庭之友）參與爭端解決。除此之外，投資爭端解決中仲裁裁決的上訴機(jī)制的構(gòu)建也逐漸得以重視?？傮w而言，在最新的國際投資規(guī)則約定里，發(fā)達(dá)國家并非一味強(qiáng)調(diào)“外商投資”的投資保護(hù)，更多通過對投資者責(zé)任的約定實(shí)現(xiàn)對“敏感部門”和“公共利益”的綜合考量。

四、結(jié)語

新興經(jīng)濟(jì)體的崛起和對外投資的迅猛發(fā)展，正在改變著國際投資現(xiàn)狀并倒逼國際性綜合投資規(guī)則的統(tǒng)一與制定，“發(fā)達(dá)國家”所主導(dǎo)的投資格局正在朝發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體國家（原欠發(fā)達(dá)國家）所“共同主導(dǎo)”的格局演變，出現(xiàn)國際貿(mào)易投資規(guī)則“雙軌并存”的局面?；谝M(jìn)外資的需要，我國始終把BIT作為外商立法的重要組成部分，為外國投資者提供信心保證與法律保障。當(dāng)然，我國不僅在雙邊投資協(xié)定層面發(fā)力，在多邊投資協(xié)定層面也為世界投資格局的重構(gòu)起到重要作用。中國等發(fā)展中國家主張基于各國發(fā)展階段及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同，提出再投資領(lǐng)域?qū)嵭小坝胁顒e”、“漸進(jìn)式”的開放與自由化。如亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）設(shè)想、“一帶一路”建設(shè)、亞投行籌建等體現(xiàn)了這樣的理念和主張。以上種種都將為各國經(jīng)濟(jì)的合作提供更為友好的平臺，為國際貿(mào)易投資規(guī)則完善與新模式創(chuàng)設(shè)作出新的貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：李興發(fā)）

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