祁敬之 鄧俊淼 文冠軍

2016年8月以來(lái)，河南省鄧州市以孟樓鎮(zhèn)為試點(diǎn)，探索農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，為鄉(xiāng)村振興凝聚內(nèi)生動(dòng)力，成為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的生動(dòng)縮影。與此同時(shí)，從“孟樓做法”實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后面臨著金融資源配置相對(duì)滯后的問(wèn)題。為此，亟需導(dǎo)入“利益共同體模式”，將利益相關(guān)者組成共同體，通過(guò)共同體的協(xié)調(diào)活動(dòng)，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的平衡模式，以緩解這一問(wèn)題。

鄧州孟樓鎮(zhèn)的農(nóng)地“三權(quán)分置”做法

鄧州市孟樓鎮(zhèn)位于河南省西南部，人口2.9萬(wàn)人，土地保有量6.29萬(wàn)畝，屬于典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年8月，鄧州市孟樓鎮(zhèn)依托土地“集中流轉(zhuǎn)—集中整理—集中再流轉(zhuǎn)”模式，探索實(shí)施農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中流轉(zhuǎn)、推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，土地整體流轉(zhuǎn)率達(dá)到98%，為適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打下基礎(chǔ)，被認(rèn)為是農(nóng)業(yè)農(nóng)村新一輪改革的試水之作。

（一）“孟樓做法”的推進(jìn)方式

1.土地確權(quán)頒證。為了有效推進(jìn)孟樓的三權(quán)分置工作，按照河南省委、省政府的安排部署，該鎮(zhèn)率先對(duì)全鎮(zhèn)土地進(jìn)行確權(quán)，頒發(fā)了集體土地所有權(quán)證及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。土地的確權(quán)頒證，使村集體和農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)益有了保障，提升了農(nóng)戶開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)的積極性，同時(shí)使土地流轉(zhuǎn)的程序也更加規(guī)范。

2.與農(nóng)戶簽訂流轉(zhuǎn)合同。該鎮(zhèn)通過(guò)政策宣導(dǎo)，使農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營(yíng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向。按照群眾自愿的原則，由農(nóng)戶與鎮(zhèn)政府簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，對(duì)不愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，該鎮(zhèn)拿出離村莊近、最好的土地分給這部分農(nóng)戶，既保證了農(nóng)戶的利益，也避免了流轉(zhuǎn)后的大塊農(nóng)田被個(gè)別小塊田分割的問(wèn)題。

3.組建專(zhuān)業(yè)化管理公司。省市相關(guān)部門(mén)共同出資1億元業(yè)成立土地開(kāi)發(fā)公司，具體負(fù)責(zé)流轉(zhuǎn)土地的運(yùn)營(yíng)。土地開(kāi)發(fā)有限公司按照流轉(zhuǎn)到位、整理到位、各類(lèi)用地規(guī)劃到位的要求，進(jìn)行土地整理、修建基礎(chǔ)設(shè)施，并經(jīng)營(yíng)管理土地再流轉(zhuǎn)，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)戶租金的統(tǒng)一支付，每年10月份支付農(nóng)戶當(dāng)年的租金。

4.統(tǒng)一推進(jìn)土地整理。在土地再流轉(zhuǎn)前，把原有的6萬(wàn)余畝耕地從7至8等級(jí)全部提升為6等級(jí)，并采取“攤水入畝”的辦法，每畝承包地免費(fèi)配給340立方灌溉用水。以方田為主，打破村組界限，在全鎮(zhèn)統(tǒng)籌配套溝、路、渠等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)“田成方、林成網(wǎng)，渠相通、水相連，旱能澆、澇能排”。

5.實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)權(quán)再流轉(zhuǎn)。聘請(qǐng)北京市農(nóng)林科學(xué)院對(duì)全鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，做到糧經(jīng)飼統(tǒng)籌，著力發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，避免非糧化、嚴(yán)禁非農(nóng)化。

其具體操作模式如圖1所示。

（二）“孟樓做法”的可持續(xù)性分析

圖1 農(nóng)地“三權(quán)分置”的“孟樓做法”

1.利益相關(guān)者的激勵(lì)。孟樓做法涉及農(nóng)戶、農(nóng)地開(kāi)發(fā)公司、鎮(zhèn)政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)利益主體。農(nóng)戶獲得高于土地凈收入的流轉(zhuǎn)收益，并從土地中解放勞動(dòng)力，獲得其他務(wù)工收入；土地轉(zhuǎn)租價(jià)差收益，由農(nóng)地開(kāi)發(fā)公司、鎮(zhèn)政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織之間按4:4:2分配，另外，土地整理新增7500畝耕地，集體可獲得土地指標(biāo)出售預(yù)期收益。

2.交易成本的降低。一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)土地的談判成本下降，所承擔(dān)的后續(xù)糾紛風(fēng)險(xiǎn)減少，訴訟成本基本節(jié)省；二是新型經(jīng)營(yíng)主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不用考慮偷盜的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府及村集體免費(fèi)承擔(dān)了偷盜的監(jiān)督，降低了監(jiān)督的額外成本。

3.持續(xù)收益的形成。只要土地能持續(xù)地流轉(zhuǎn)出去，相關(guān)各方的收益現(xiàn)金流就能持續(xù)。一是一次性收益，即7500畝新增耕地指標(biāo)銷(xiāo)售預(yù)期收益；二是持續(xù)性收益，土地能力提升的租金增加收益及土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的產(chǎn)出效率增長(zhǎng)收益；三是額外的收益，農(nóng)民外出務(wù)工、流轉(zhuǎn)土地上就業(yè)的工資性收入等等。

4.多層次的保障機(jī)制。第一重保障是村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村民的治理，其保障租入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體能夠順利地完成生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；第二重保障是鎮(zhèn)政府通過(guò)協(xié)調(diào)承包的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)現(xiàn)土地的順利流轉(zhuǎn)；第三重保障是農(nóng)地開(kāi)發(fā)公司實(shí)施土地整理、配套設(shè)施，降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的顧慮。

（三）“孟樓做法”的融資瓶頸

1.土地整理資金來(lái)源不足。孟樓做法實(shí)施中，從土地整理投入到農(nóng)民租金支付共計(jì)1.5億元，這些啟動(dòng)資金主要由省、市有關(guān)部門(mén)注資設(shè)立。隨著孟樓做法計(jì)劃在另外6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的40萬(wàn)畝農(nóng)地上推廣實(shí)施，經(jīng)過(guò)初步核算，土地整理及租金支付投入預(yù)計(jì)資金缺口達(dá)7億元。缺口資金如果完全依賴(lài)政府部門(mén)注資顯然已不太現(xiàn)實(shí)，再者政府一時(shí)也承受不了這么大塊的資金支出。因此，必須尋求新的資金來(lái)源，社會(huì)融資、銀行貸款或多元化的資金來(lái)源組合，可能才是模式推廣實(shí)施的最佳出路。

2.鄉(xiāng)村配套發(fā)展資金缺失。這主要是鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金規(guī)劃問(wèn)題。孟樓做法對(duì)收益的再分配只是考慮了各參與主體的訴求，而對(duì)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村有養(yǎng)老等后續(xù)的遠(yuǎn)期事項(xiàng)投入沒(méi)有予以單獨(dú)規(guī)劃和設(shè)計(jì)。因此，在孟樓做法推廣中，應(yīng)從農(nóng)村土地收益中的集體份額中單獨(dú)按比例提取或國(guó)家對(duì)“三權(quán)分置”模式較完善的鄉(xiāng)村及早進(jìn)行鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，并給予適當(dāng)?shù)陌l(fā)展資金支持。

3.農(nóng)地抵押融資不完善。作為“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)地區(qū)，鄧州在農(nóng)地抵押領(lǐng)域做了大量積極的探索，但受困于農(nóng)地權(quán)屬、農(nóng)民認(rèn)知及對(duì)土地的依賴(lài)性較強(qiáng)等因素，兩權(quán)抵押還是以組合型的“擔(dān)保+抵押”模式為主，加之配套的風(fēng)險(xiǎn)防范、評(píng)估、再流轉(zhuǎn)等機(jī)制不完善，金融信貸資金介入的渠道依然不是很通暢，這與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)融資的需求不匹配。

基于“孟樓做法”的金融支持模式優(yōu)化

表1 利益相關(guān)者的收益體現(xiàn)

在“三權(quán)分置”模式下，由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在配套制度方面存在的制約，需要完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、健全經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)、落實(shí)復(fù)合型的抵押擔(dān)保機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以形成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款和降低風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性制度和機(jī)制設(shè)計(jì)。因此，依據(jù)“三權(quán)分置”的“孟樓做法”，提出“利益共同體”金融支持模式。

（一）“孟樓做法”實(shí)現(xiàn)的幾個(gè)機(jī)制

1.土地匯聚機(jī)制。土地匯聚機(jī)制是將分散在小規(guī)模農(nóng)戶手中的農(nóng)地按照一定的模式聚集起來(lái)，匯聚機(jī)制可以是租入（孟樓做法），同樣也可以是土地入股。在土地聚集的過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府部門(mén)發(fā)揮著與農(nóng)戶長(zhǎng)期聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地的及時(shí)匯聚。維護(hù)這個(gè)機(jī)制的核心是土地租金或收益所形成的持續(xù)現(xiàn)金流。

2.土地流動(dòng)機(jī)制。土地要實(shí)現(xiàn)持續(xù)的收益，就必須流轉(zhuǎn)出去，而流轉(zhuǎn)的提前是土地的質(zhì)量和規(guī)模受到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)注，否則，可能形成“閑地”，影響收益的持續(xù)；同樣，農(nóng)地在流轉(zhuǎn)到期后，需要及時(shí)續(xù)期或再流轉(zhuǎn)，否則，同樣影響收益，因此，土地的質(zhì)量、合適的規(guī)模及完備的流轉(zhuǎn)平臺(tái)是農(nóng)地及時(shí)流動(dòng)的支撐。

3.資金融入機(jī)制。即在改革過(guò)程中資金不足時(shí)能夠及時(shí)通過(guò)一定的渠道融入，融資機(jī)制的關(guān)鍵在于融資規(guī)模的確定和經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的有效性，這還涉及農(nóng)地使用權(quán)的評(píng)估。農(nóng)地使用權(quán)價(jià)值的確定，是確定貸款額度，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，因此，資金融入機(jī)制的核心在于找到一個(gè)第三方、信用等級(jí)較高的農(nóng)地使用權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)的介入能夠?yàn)榻?jīng)營(yíng)土地的各主體的權(quán)利提供保證。保險(xiǎn)公司的功能主要涉及兩個(gè)方面，一是對(duì)轉(zhuǎn)入方經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的保險(xiǎn)，保障其應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠面臨最小的損失；二是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)，如果農(nóng)地轉(zhuǎn)入方不能夠及時(shí)償還或者違約，金融機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)保險(xiǎn)降低自身的損失。

5.風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制涉及擔(dān)保、補(bǔ)償及保證保險(xiǎn)等措施的建立，以保證在貸款違約時(shí)分散風(fēng)險(xiǎn)，保障在農(nóng)地轉(zhuǎn)入方不能按時(shí)償還貸款時(shí)，替農(nóng)地轉(zhuǎn)入方償還貸款，從而降低金融機(jī)構(gòu)的損失，提高其為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供金融支持的積極性。

農(nóng)地“三權(quán)分置”的綜合模式涉及多元主體，因此，多元主體的及時(shí)整合與相互配合就成為該做法實(shí)施的關(guān)鍵。在該模式中，政府部門(mén)因地制宜地協(xié)調(diào)多方主體共同完成農(nóng)地“三權(quán)分置”的金融支持需求。

（二）做法有兩個(gè)主要特征

1.機(jī)制之間不是孤立的。五個(gè)機(jī)制不是孤立的個(gè)體，而是互相配合的整體，是保證模式可持續(xù)的最優(yōu)組合。但由于不同的區(qū)域、人文及土地優(yōu)勢(shì)，機(jī)制的組合方式可能多種多樣，也存在缺少一個(gè)機(jī)制而可運(yùn)行的可能。

2.契合“四個(gè)有利于”要求。參與“三權(quán)分置”模式的各利益主體之間通過(guò)直接或間接的形式圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)形成利益共同體，每一方的行為發(fā)生都有相對(duì)應(yīng)的方式作為利益獲得的保證，既實(shí)現(xiàn)了最基本的利益訴求，又推動(dòng)了農(nóng)地“三權(quán)分置”改革工作的推進(jìn)。

（三）實(shí)施基本路徑

圖2 農(nóng)地“三權(quán)分置”的“利益共同體”金融模式

1.完善制度體系。包括經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定、頒證流程、流轉(zhuǎn)流程等方面，建立一個(gè)完善的經(jīng)營(yíng)權(quán)制度體系，解決經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押存在的法律問(wèn)題，形成一個(gè)完整制度體系。在我們?cè)L談過(guò)程中，許多農(nóng)戶手中并沒(méi)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，因此，缺乏完善的經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置證明，是導(dǎo)致農(nóng)戶和農(nóng)地轉(zhuǎn)入方無(wú)法通過(guò)農(nóng)地抵押獲得貸款的關(guān)鍵因素。

2.落實(shí)配套措施。結(jié)合農(nóng)地的制度特征，建立一個(gè)經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系；土地價(jià)值評(píng)估體系不僅包括土地價(jià)值評(píng)估的一個(gè)環(huán)節(jié)，而且包括土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)辦理，后續(xù)土地價(jià)值糾紛的調(diào)解，相關(guān)價(jià)值和權(quán)利的界定等環(huán)節(jié)。完善的土地價(jià)值評(píng)估體系的建構(gòu)需要政府部門(mén)強(qiáng)有力的參與，實(shí)施政府技術(shù)部門(mén)指導(dǎo)及評(píng)估費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)由政策性向市場(chǎng)型轉(zhuǎn)變。

3.搭建交易平臺(tái)。缺少成熟的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，是農(nóng)地價(jià)值不能有效增值的關(guān)鍵原因。因此，建立完善的、實(shí)時(shí)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)網(wǎng)絡(luò)化交易服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)土地信息與需求信息的及時(shí)登記、展示、對(duì)接和更新，滿足需求方條件與農(nóng)地信息的及時(shí)對(duì)接，從而有效提高土地流轉(zhuǎn)的及時(shí)性，減少供應(yīng)方與需求方對(duì)接環(huán)節(jié)上的時(shí)間成本、評(píng)估成本和經(jīng)濟(jì)成本。

4.設(shè)立接管基金。再好的機(jī)制也無(wú)法完全規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，因此要建立長(zhǎng)期、完善的兜底機(jī)制，即建立農(nóng)地“三權(quán)分置”最終風(fēng)險(xiǎn)處置接管基金，降低因農(nóng)地“三權(quán)分置”形成新的社會(huì)矛盾的系數(shù)?；鸬脑O(shè)立采取多元化的方式，以財(cái)政劃撥、開(kāi)發(fā)公司邀存、土地溢價(jià)比例及土地指標(biāo)溢出價(jià)值等多項(xiàng)資金來(lái)源構(gòu)成。