張子昕

摘 要：早在1997年人民檢察院首次提起公益訴訟時(shí)起，其在訴訟中應(yīng)居于何種身份就一直存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議的原因就在于對(duì)檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的特殊地位認(rèn)識(shí)不足。應(yīng)在認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)在訴訟中具有特殊地位的前提下，合理界定其在公益訴訟中的身份并設(shè)計(jì)相應(yīng)的程序制度。

關(guān)鍵詞：人民檢察院 公益訴訟 訴訟地位 特殊性

公益訴訟制度在西方不少?lài)?guó)家和地區(qū)早已存在，我國(guó)2012年修改民事訴訟法首次確立這一制度，但能夠提起公益訴訟的主體并不包括人民檢察院。2017年6月27日全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>和<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《修法決定》）的出臺(tái)，人民檢察院提起公益訴訟正式入法。盡管人民檢察機(jī)關(guān)正式獲得了提起公益訴訟的主體資格，但是本次修法并未明確檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的具體身份。2018年2月23日最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》）中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟起訴人。檢察機(jī)關(guān)以何種身份提起公益訴訟，從其首次探索提起公益訴訟之日始就一直存在爭(zhēng)議，筆者擬對(duì)人民檢察院提起公益訴訟的地位問(wèn)題進(jìn)行梳理和闡釋?zhuān)诖嘶A(chǔ)上論證檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)訴訟中的特殊性及其原因。

一、人民檢察院提起公益訴訟的訴訟主體實(shí)踐

由我國(guó)人民檢察院提起公益訴訟的司法實(shí)踐來(lái)看，首例公益訴訟案件由河南省方城縣人民檢察院提起。1997年河南省方城縣人民檢察院接到舉報(bào)，方城縣工商局獨(dú)樹(shù)鎮(zhèn)工商所將價(jià)值6萬(wàn)元的門(mén)面房以2萬(wàn)元的低價(jià)賣(mài)給他人，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。為挽回國(guó)有資產(chǎn)，方城縣人民檢察院以原告身份向人民法院提起訴訟。之后，各地檢察機(jī)關(guān)多以原告身份嘗試提起公益訴訟。首例人民檢察院提起公益訴訟至今已經(jīng)20余年，期間對(duì)人民檢察院提起公益訴訟主體身份的爭(zhēng)議從未停止過(guò)。由司法實(shí)踐歷程來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位主要有：

（一）以原告身份提起民事訴訟（1997-2001）

在我國(guó)20世紀(jì)90年代的企業(yè)改制中，出現(xiàn)大量國(guó)有資產(chǎn)被廉價(jià)出賣(mài)的情況，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。而由職務(wù)犯罪角度來(lái)看，不少?lài)?guó)有資產(chǎn)被低價(jià)出賣(mài)并不構(gòu)成犯罪。對(duì)于這一部分并不構(gòu)成犯罪的國(guó)有資產(chǎn)流失情形應(yīng)當(dāng)如何處置，則是擺在當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)面前的一個(gè)重要課題。針對(duì)這一問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始探索直接以原告身份提起訴訟。上述我國(guó)首例檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件，即是方城縣人民檢察院以原告身份直接向法院提起訴訟，要求法院認(rèn)定轉(zhuǎn)讓的民事行為無(wú)效。[1]據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1997年到2004年，僅河南省南陽(yáng)市提起該類(lèi)案件就有79起，其中涉及國(guó)有資產(chǎn)流失案件56起、環(huán)境污染案件12起、壟斷案件9起。[2]方城縣檢察院的這一成功經(jīng)驗(yàn)也被河南省加以推廣，河南省各檢察院共提起了500多起類(lèi)似公益訴訟案件，有效防止了兩億七千余萬(wàn)的國(guó)有資產(chǎn)流失。[3]

（二）以督促人身份支持起訴（2001-2015）

湖北恩施市一國(guó)有石油公司經(jīng)理張?zhí)K文以低價(jià)租賃該公司加油站，侵占國(guó)有資產(chǎn)一百多萬(wàn)元。恩施市人民檢察院接到群眾舉報(bào)后在多次督促該國(guó)有石油公司向張?zhí)K文提起訴訟主張權(quán)利未果的情況下，于2001年11月26日直接以原告身份起訴張?zhí)K文。湖北省高級(jí)人民法院針對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否具有原告資格問(wèn)題請(qǐng)示了最高人民法院，最高人民法院針對(duì)該案的復(fù)函中明確指出：“檢察院以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)和公共利益為由，以原告身份代表國(guó)家提起民事訴訟，沒(méi)有法律依據(jù)，此案不應(yīng)受理，如已受理，裁定駁回起訴。”[4]這一復(fù)函否定了檢察機(jī)關(guān)以原告身份提起公益訴訟。最高人民檢察院在隨后出臺(tái)的《關(guān)于嚴(yán)格依法履行法律監(jiān)督職責(zé)推進(jìn)檢察改革若干問(wèn)題的通知》中明確要求：“檢察機(jī)關(guān)不得對(duì)民事行政糾紛案件提起訴訟，近年來(lái)一些地方檢察機(jī)關(guān)試行了提起民事行政訴訟，鑒于這一做法沒(méi)有法律依據(jù)，尚需進(jìn)一步研究、探索，今后，未經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，不得再行試點(diǎn)?！盵5]至此，人民檢察院以原告身份直接提起公益訴訟的嘗試暫時(shí)停止。

然而，現(xiàn)實(shí)生活中國(guó)有資產(chǎn)流失缺乏監(jiān)管、環(huán)境被嚴(yán)重污染卻無(wú)人提起訴訟的局面依然存在。為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始了探索建立督促起訴制度的嘗試。所謂民事督促起訴是指針對(duì)正在流失或即將流失的國(guó)有資產(chǎn)，監(jiān)管部門(mén)不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門(mén)履行其職責(zé)，依法提起民事訴訟，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的一種機(jī)制。[6]民事訴訟法第15條對(duì)支持起訴也有明確規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國(guó)家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”這一時(shí)期，全國(guó)很多檢察院以督促起訴或支持起訴人身份間接開(kāi)展公益訴訟工作。如2011年6月22日安寧市國(guó)土資源局起訴并由安寧市人民檢察院支持起訴被告戴望相等人環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案（（2011）昆環(huán)保民初字第4號(hào)）中，安寧市國(guó)土資源局為公益訴訟人，安寧市人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴;2012年8月15日云南省宜良縣國(guó)土資源局起訴并由云南省宜良縣人民檢察院支持起訴被告×××環(huán)境污染責(zé)任糾紛案（（2012）昆環(huán)保民初字第6號(hào)）中，云南省宜良縣國(guó)土資源局為公益訴訟人，宜良縣人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴，等等。

（三）以公益訴訟人身份提起訴訟（2015-2018）

2014年十八屆四中全會(huì)通過(guò)的 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《依法治國(guó)若干重大決定》）中提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！?015年7月1日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高人民檢察院在13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的部分市級(jí)與基層檢察院開(kāi)展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)工作。2015年7月2日最高人民檢察院公布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革試點(diǎn)方案》），該《改革試點(diǎn)方案》第16條、第42條規(guī)定人民檢察院以“公益訴訟人身份”提起民事或行政公益訴訟。截止2017年1月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益案件4681件，其中訴前程序案件4155件，提起訴訟526件。在無(wú)訟網(wǎng)檢索到全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人的身份提起的民事、行政訴訟案件有740起[7]：

可見(jiàn)，2015年7月之后，檢察機(jī)關(guān)是以公益訴訟人的身份提起民事、行政公益訴訟。

（四）以公益訴訟起訴人身份提起[8]（2018-）

隨著《修法決定》的出臺(tái)，人民檢察院正式成為可以提起公益訴訟的適格主體?！秲筛邫z察公益訴訟司法解釋》第4條規(guī)定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。”這一規(guī)定正式確立了人民檢察院提起公益訴訟的新身份——公益訴訟起訴人。

二、人民檢察院公益訴訟中主體地位的理論爭(zhēng)議及其評(píng)析

在最高人民檢察院《改革試點(diǎn)方案》和最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》）中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”身份提起民事、行政公益訴訟。對(duì)此有學(xué)者解釋?zhuān)骸皺z察機(jī)關(guān)在公益訴訟案件中不同于普通民事訴訟案件的原告，與其他公益訴訟原告一樣，都是與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系，基于法律的授權(quán)提起公益訴訟的‘當(dāng)事人，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟進(jìn)行專(zhuān)門(mén)授權(quán)。說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所行使的不是傳統(tǒng)意義上的法律監(jiān)督權(quán)，而是以公益訴訟人身份提起民事（行政）公益訴訟的資格?！盵9]而《兩高檢察公益訴訟司法解釋》采用了“公益訴訟起訴人”的表述。那么人民檢察院提起公益訴訟時(shí)處于何種身份？如何定位更為合理呢？這一問(wèn)題從檢察院提起首例公益訴訟案件時(shí)就一直存在爭(zhēng)議，歸納起來(lái)代表性的觀點(diǎn)主要有：

（一）法律監(jiān)督說(shuō)

該觀點(diǎn)認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起的民事、行政公益訴訟中，無(wú)論其采取何種方式參與訴訟，其所處的訴訟地位僅能是法律監(jiān)督者。這一點(diǎn)與傳統(tǒng)意義上的檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟或行政訴訟的監(jiān)督有所不同，在檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟時(shí)，其不僅要對(duì)民事、行政訴訟違法性進(jìn)行監(jiān)督，還要對(duì)有關(guān)權(quán)利人放棄訴權(quán)的不當(dāng)行為進(jìn)行監(jiān)督，這正是其特殊性所在。此時(shí)的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為起訴權(quán)了。

（二）原告人說(shuō)

該觀點(diǎn)認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，其起訴行為啟動(dòng)了訴訟程序，在訴訟中檢察人員提出訴訟請(qǐng)求以及被告應(yīng)訴等等，其實(shí)與傳統(tǒng)意義上的民事或行政訴訟中的原告地位并無(wú)不同，都是在行使原告的訴訟權(quán)利。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中既享有原告的訴訟權(quán)利，也承擔(dān)原告的訴訟義務(wù)。

（三）雙重身份說(shuō)

該觀點(diǎn)站在檢察機(jī)關(guān)既是法律監(jiān)督者又是原告的角度認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟時(shí)就是原告，享有原告的訴訟權(quán)利與義務(wù)，但是其憲法定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為此雖說(shuō)為原告，但是這一原告與傳統(tǒng)意義上的原告不同，其為兼具監(jiān)督者身份的原告。為此，其既是原告又是監(jiān)督者。

（四）公訴人說(shuō)

該觀點(diǎn)站在刑事訴訟的立場(chǎng)，堅(jiān)持認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)提起公訴并無(wú)不同，都是處于公訴人的地位。檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是提起公訴還是提起公益訴訟，其在訴訟中并無(wú)自身的任何利益，都是代表國(guó)家提起的訴訟。為此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)應(yīng)居于公訴人地位。

（五）公益代表人說(shuō)

該觀點(diǎn)盡管與公訴人說(shuō)的觀點(diǎn)有所不同，但是都認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)，都不代表自身利益而是維護(hù)公共利益，這一公益既可能是國(guó)家利益也可能是社會(huì)公共利益。[10]

（六）公益訴訟起訴人

該觀點(diǎn)認(rèn)為鑒于檢察機(jī)關(guān)訴訟地位的特殊性，檢察機(jī)關(guān)是行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，其提起公益訴訟也是履行法律監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)鑒于民事訴訟或行政訴訟提起者即為起訴人，為了兼顧人民檢察院的公權(quán)力性質(zhì)以及民事訴訟和行政訴訟提起者的定位，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟定位為公益訴訟起訴人最為科學(xué)[11]。

在筆者看來(lái)，上述第一種觀點(diǎn)即法律監(jiān)督說(shuō)，固然凸顯了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位，但是忽視了在民事或者行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于法院裁判的監(jiān)督僅為事后監(jiān)督，這一點(diǎn)與檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)民事、行政公益訴訟的程序功能與定位明顯不同。為此，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的身份定位為監(jiān)督者并不妥。第二種觀點(diǎn)，即原告說(shuō)，表面上看，似乎有一定道理。但是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)與本案并無(wú)直接利害關(guān)系，而僅是為了維護(hù)國(guó)家或者社會(huì)公共利益，其并非真正意義上的原告。更何況，與本案有直接利害關(guān)系的真正潛在“利害關(guān)系人”還可以依照民事訴訟或者行政訴訟的有關(guān)規(guī)定提起訴訟，而這一潛在的“利害關(guān)系人”才是真正的原告。為此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)并不能居于原告地位。

既然上述第一種觀點(diǎn)和第二種觀點(diǎn)都因?yàn)槔碚撋系你Ｕ摱荒艹闪?，那么第三種觀點(diǎn)即雙重身份說(shuō)也自然不能成立。第四種觀點(diǎn)，即公訴人說(shuō)，盡管有利于人民檢察院開(kāi)展公益訴訟工作，但是該觀點(diǎn)可能會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)公訴人概念認(rèn)識(shí)上的混亂。公訴人為一約定俗成的歷史性概念，是指代表國(guó)家對(duì)犯罪的追訴者。如果將檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟都定位為公訴人，將混淆或顛覆人們對(duì)公訴人的固有認(rèn)識(shí)。第五種觀點(diǎn)與第六種觀點(diǎn)在本質(zhì)上并無(wú)不同，僅是在稱(chēng)謂上有所差異，二者其實(shí)都表明其代表公共利益。前一觀點(diǎn)被《改革試點(diǎn)方案》以及《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》所采納，后一觀點(diǎn)被《兩高檢察公益訴訟司法解釋》所吸納。二者的不同是后者更強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)也是起訴人，前者對(duì)此并未明確而已。

三、人民檢察院提起公益訴訟的特殊地位

在《改革試點(diǎn)方案》以及《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》中已經(jīng)明確將檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的身份界定為“公益訴訟人”，可是這一定位在檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的公益訴訟試點(diǎn)中卻存在兩種不良傾向：一是將檢察機(jī)關(guān)這一“公益訴訟人”原告化，即個(gè)別法院以傳統(tǒng)訴訟中原告的定位來(lái)要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行一切訴訟活動(dòng);二是將檢察機(jī)關(guān)這一“公益訴訟人”委托代理人化，即個(gè)別法院要求出庭檢察員必須持有檢察院出具的授權(quán)委托書(shū)。檢察公益訴訟試點(diǎn)過(guò)程中暴露出的上述傾向，一定程度上說(shuō)明，盡管檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的實(shí)踐在我國(guó)已有20余年的歷史，但是在許多人的觀念中卻依然對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟存在一定的戒備心理，更為重要的是對(duì)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)當(dāng)居于何種訴訟地位缺乏清晰認(rèn)識(shí)?！皟筛摺薄稒z察公益訴訟司法解釋》將人民檢察院提起公益訴訟的身份改為“公益訴訟起訴人”，一定程度上說(shuō)明了這一點(diǎn)。