郭俊華 趙培

摘 要：易地移民搬遷作為我國精準扶貧戰(zhàn)略的“五個一批”工程之一，近年來取得了巨大成績，基本實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標，為2020年全面建成小康社會打下了堅實基礎。但西北地區(qū)復雜的地理環(huán)境和龐大的貧困人口使易地移民搬遷的精準扶貧之路漫長而曲折，數(shù)量大而任務艱巨。通過總結西北地區(qū)近年來易地移民搬遷取得的成效，再從精準識別、區(qū)位環(huán)境、扶志扶智、資金整合使用、扶貧機制創(chuàng)新等不同角度分析了易地移民搬遷精準扶貧中存在的難點，提出提高貧困人口識別精準度、創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式、優(yōu)化項目供給等相應路徑選擇及建議。

關鍵詞：易地移民搬遷;精準扶貧;扶貧難點;脫貧致富;西北地區(qū);全面建成小康社會

中圖分類號：F304.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）04-0069-09

一、問題的提出

易地移民搬遷（也稱易地扶貧搬遷）是我國政府正在探索實施的精準扶貧精準脫貧方略的重要舉措之一，目的是通過貧困人口的易地搬遷打破“貧困—環(huán)境惡化—再貧困”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富和遷出地生態(tài)環(huán)境改善的雙重目標，這與我國促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、建設環(huán)境友好型社會、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略目標是一致的。2017年6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上指出，對居住在自然災害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣等“一方水土養(yǎng)活不了一方人”深度貧困地區(qū)的貧困群眾實施易地搬遷工程，是解決深度貧困的好辦法。易地扶貧搬遷通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，已經成為我國精準扶貧重要方略之一[1]。

易地移民搬遷與國外理論研究中的環(huán)境移民、生態(tài)移民含義既有聯(lián)系又有本質區(qū)別，是極具中國特色的政府主導型扶貧模式。我國學者對于易地移民搬遷的研究主要集中在4個方面：一是對易地移民搬遷的政策演進、機制體系、減貧效果的分析：如翟紹果等人梳理了易地搬遷政策的演進過程并提出其創(chuàng)新路徑[2];白永秀等人構建了易地扶貧搬遷機制體系[3];李聰認為易地移民搬遷可使貧困群體的經濟、社會、文化資本在新的生存空間整合重置，有效降低農戶貧困脆弱性[4];邰秀軍等人認為集中但不連片的安置方式將更有利于貧困戶減貧脫貧[5]。二是對搬遷戶的識別、意愿、貧困類型等的研究：如殷浩棟等人構建了扶貧搬遷戶識別的多維指標體系[6];時鵬等人認為經濟理性是農戶搬遷的主要動機[7];劉偉等人證明了確定搬遷農戶的貧困成因和類型有助于建立精準扶貧工作機制[8]。三是對搬遷后農戶生計問題的研究;黎潔分析了影響搬遷農戶生計恢復力的主要因素[9];金梅、汪磊、徐錫廣等分別從不同的角度研究了易地移民搬遷對農戶生計資本的影響[10-12]。四是對易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行、實踐難點、后果等的研究：如何得桂提出易地移民搬遷政策執(zhí)行存在偏差，應盡快完善制度建設以提升政策執(zhí)行力[13];周恩宇等認為現(xiàn)階段扶貧搬遷在操作上忽視了搬遷戶社會融入和社會文化治理問題[14];王宏新提出易地移民搬遷政策應加強科學評估，更加重視生態(tài)環(huán)境建設、更好地處理短期與長期的關系[15]。

已有研究為本文的分析提供了理論基礎與方法借鑒，本文基于西北地區(qū)易地移民搬遷精準扶貧的背景及成果，分析其現(xiàn)階段面臨的難點。西北地區(qū)位于我國西北內陸，地形多為山地、盆地、沙漠和戈壁，其特殊的自然地理特征導致大部分地區(qū)不適宜人口居住且極易滋生貧困，形成較多的深度貧困區(qū)。截至2018年底，西北地區(qū)貧困人口總數(shù)263.56萬人，在全國1 660萬貧困人口中占比15.88%，且陜西、寧夏、新疆、青海、甘肅的貧困發(fā)生率分別為3.2%、3%、6.51%、2.5%和5.6%，均遠高于全國1.7%的平均水平。面對艱巨的脫貧攻堅任務，西北地區(qū)亟需尋求更有效的脫貧方式，在深度貧困區(qū)開展原地傳統(tǒng)方式的扶貧工作難度很大且效果不顯著，脫貧后極易返貧，因此，易地移民搬遷工程成為深度貧困人口脫貧的必然選擇。

二、西北地區(qū)實施易地移民搬遷精準脫貧取得的成效

西北貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理上高度重合，西北地區(qū)較早開始探索通過易地移民搬遷方式來改善貧困人口生存、生活、生產條件，其移民搬遷大致分為3個階段：第一階段（1949-1980）為計劃經濟時期人口遷移，在國家開發(fā)大西北的號召下，有計劃、有組織的人口遷入，主要表現(xiàn)為大批青壯年從東部省份遷入大西北。第二階段（1981-2011）對自然災害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱的縣域進行區(qū)域性避災移民搬遷和生態(tài)移民搬遷。如：青海省三江源藏區(qū)生態(tài)移民工程;甘肅省古浪縣15萬人搬遷安置工程及民勤綠洲生態(tài)移民工程;寧夏吊莊移民及中部干旱帶縣內生態(tài)移民工程;新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州扶貧移民搬遷工程等。第三階段（2012至今）為瞄準貧困戶的精準扶貧易地移民搬遷，將易地移民搬遷作為精準扶貧的重要手段之一，對滿足搬遷條件的貧困戶或貧困村實行易地搬遷，既改善了貧困地區(qū)居民的生產生活條件，幫助他們實現(xiàn)脫貧致富，又有效遏制了遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，形成脫貧致富與生態(tài)保護良性互動的效果。

陜西南部地區(qū)（也稱陜南，包括漢中市、安康市、商洛市三市）地處秦嶺巴山腹地，脆弱的地質環(huán)境和復雜的地形使當?shù)鼐用耖L期遭受洪水和地質災害的威脅。1983年7月31日，陜西安康遭受的洪水災害導致870人死亡，經濟損失4.01億元。為減輕地質及洪水災害帶來的危害，陜西展開以避災減貧為特色的易地移民搬遷工作，于2011年啟動了備受矚目的大規(guī)模避災扶貧移民搬遷工程，計劃在地質災害頻發(fā)的安康、漢中、商洛三市搬遷居民240萬人，使陜南貧困群眾搬離地質災害多發(fā)區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，打破“受災-重建-再受災”的惡性循環(huán)，為秦巴山區(qū)深度貧困地區(qū)人民群眾脫貧打下基礎。截至2018年底，陜西省共完成266.7萬建檔立卡貧困人口的移民搬遷工作，易地搬遷脫貧成效為五?。▍^(qū)）之最。甘肅省通過易地移民搬遷實現(xiàn)113.48萬人脫貧，寧夏、青海、新疆也都順利完成“十二五”規(guī)劃的移民搬遷工作，為“十三五”全面加快開展易地移民搬遷工作奠定了良好基礎，為精準扶貧精準脫貧工作的開展助力，見表1、表2。

“易地扶貧搬遷脫貧一批”作為“五個一批”脫貧攻堅措施的重要組成部分，它的開展使西北地區(qū)精準脫貧工作成效顯著。至2018年底，西北地區(qū)累計脫貧1 230.44萬人，農村貧困人口規(guī)模大大縮小，貧困發(fā)生率大幅下降。其中陜西省累計脫貧418.5萬人，甘肅省累計脫貧478.6萬人（見圖1），貧困發(fā)生率由2012年的17.5%、28.5%分別降至2018年的3.2%和5.6%（見圖2），均實現(xiàn)2/3以上建檔立卡貧困戶順利脫貧。

西北地區(qū)農村貧困發(fā)生率下降速度快于全國平均速度，但由于貧困面廣，貧困程度深，截止2018年底，各省的貧困發(fā)生率仍高于全國平均水平，脫貧任務依然十分艱巨。2011-2017年，西北地區(qū)易地移民搬遷采取集中安置為主、分散安置為輔的安置方式，累計搬遷貧困人口418.31萬人，使深度貧困人口過上了“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的生活。搬遷安置實行“五靠近”原則（即靠近中心村、靠近集鎮(zhèn)、靠近生態(tài)旅游區(qū)、靠近產業(yè)園區(qū)、靠近城區(qū)），通過逐步完善遷入地基礎設施以及扶貧產業(yè)規(guī)劃的實施，增收體系的建立，社會保障的落實，農村居民的人均可支配收入實現(xiàn)大幅度增長。其中新疆維吾爾自治區(qū)農村居民人均可支配收入增長最快，年均增長達到930元，是西北地區(qū)中首個農村居民人均可支配收入超過1萬元的省份。精準扶貧、精準脫貧工作的開展推動西北地區(qū)農村經濟快速發(fā)展，寧夏、陜西農村居民人均可支配收入年均增長速度均超過900元，青海、甘肅農村居民人均可支配收入年均增速稍緩，分別為819元和716元（見表3）。農村人均可支配收入的快速上漲說明西北地區(qū)精準扶貧工作成效顯著。

雖然西北地區(qū)農村居民人均收入大幅增長，但與全國平均水平相比差距依然顯著。全國農村居民人均可支配收入于2014年突破1萬元，而西北地區(qū)直至2016年只有新疆突破萬元，且全國農村居民人均可支配收入增速為1 117元（見表3），遠高于西北地區(qū)增長速度。說明西北地區(qū)農村經濟的發(fā)展仍落后于全國平均水平，精準扶貧精準脫貧的任務依然十分艱巨，因此要不斷克服易地移民搬遷精準扶貧的難點，因時因地施策，推動西北地區(qū)貧困群眾與全國人民一道邁入小康社會。

三、西北地區(qū)易地移民搬遷精準扶貧面臨的難點

習近平總書記精準扶貧思想要求在精準扶貧上做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。西北地區(qū)復雜的地理環(huán)境和龐大的貧困人口使精準扶貧下的易地移民搬遷之路漫長而困難，數(shù)量大而任務艱巨。本文分別從識別、環(huán)境、項目、資金、體制、心理等不同角度進行分析，剖析當前西北地區(qū)易地移民搬遷精準扶貧的難點。

（一）貧困人口精準識別難

扶貧對象精準意味著扶貧工作不能僅停留在貧困縣、貧困村的識別和幫扶上，需要對農村地區(qū)開展全面深入細致的調研工作，要求準確識別每一個貧困戶、貧困個體的貧困程度和致貧原因，為精準幫扶、精準施策奠定基礎。但西北貧困地區(qū)自然地理環(huán)境較惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，交通不便，使得貧困人口精準識別工作難度加大。部分貧困地區(qū)為少數(shù)民族聚集區(qū)，有獨特的民族文化、生活習慣和居住習慣，更加為精準識別增加難度[16]。青海、新疆等地農村居民居住較為分散，游牧民族居無定所，導致貧困測量成本大大增加，降低了可操作性，且部分地區(qū)臨界貧困戶（邊緣貧困戶）較多，成為貧困人口精準識別的難點。

過去貧困人口的識別認定是由村干部上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，再逐級上報至縣、市，這樣的識別存在較多難題。一是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部較大權利，極易產生弄虛作假，為獲取扶貧補貼將貧困名額給親友的現(xiàn)象，導致真正貧困人口被排除在外，產生虛假識別。二是層層上報時滯較長，每一級需要再統(tǒng)計整理，耗費大量人力、物力、財力，貧困人口的識別認定快則3個月，慢的甚至半年以上。三是貧困的識別標準過于單一，對于沒有工作，以務農、養(yǎng)殖、賣菜為生的貧困戶，其收入難以核準。四是雖然建立了貧困戶檔案，但精準識別依然缺乏全面性、連續(xù)性，缺乏動態(tài)管理。

（二）區(qū)位環(huán)境改變難

易地移民搬遷旨在消除貧困和防止生態(tài)環(huán)境進一步惡化，以可持續(xù)發(fā)展為基本原則，要考察安置地的資源環(huán)境承受力，并據(jù)此確定安置規(guī)模和進度[1]。但西北地區(qū)獨特的地理區(qū)位環(huán)境和多民族聚居的特點，使移民搬遷面臨諸多困難。一是西北地區(qū)深居內陸，土地面積大，但多為高原、山地和荒漠，且氣候干旱，降雨量少，風沙大，荒漠化問題嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱、土地承載力較差的現(xiàn)狀使得可供選擇的大規(guī)模移民安置區(qū)較少。二是高寒山區(qū)、草原地區(qū)、偏遠城鎮(zhèn)和村莊的居民較少，居住分散，在這些地區(qū)修建電力、公路、學校的成本太高且不具有規(guī)模效應，導致這些地區(qū)基礎設施建設不完善，居民吃水、用電、出行十分困難，且居民都依賴農、牧業(yè)生存，維持生計的方式較單一。三是少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，各民族的文化、風俗、生活習慣存在較大差異，文化融合較難，這使得移民搬遷安置工作后的各項融合更加困難。自然地理環(huán)境無法改變，生態(tài)環(huán)境的修復也是一項長期工程，基本公共服務供給嚴重不足，基礎設施建設需要大量的資金、人力、物力的支持，這些都成為易地移民搬遷精準扶貧的難點。

（三）貧困成因多、程度深

落后的生活條件和思想意識使部分貧困戶陷入貧窮的死循環(huán)，難以改變現(xiàn)狀。一是西北貧困地區(qū)的生產生活條件較為惡劣，部分地區(qū)飲水困難且水質酸性或堿性偏高，缺乏微量元素，導致地方病頻發(fā)。村鎮(zhèn)醫(yī)療條件的落后和居民生理健康知識的缺乏，使小病不治拖成大病，進一步增加了因病致貧的概率，造成一人生病全家貧窮的局面。二是大多數(shù)貧困家庭的收入來源單一，主要依賴農作物種植或畜牧業(yè)，而農業(yè)易受氣候等自然災害的影響，畜牧業(yè)易受疫情的危害，加劇了收入的不穩(wěn)定。同時，家庭成員受教育程度較低，致使他們對新生事物的接受能力較差，先進的農用設備不會操作，新的養(yǎng)殖技術無法快速掌握，逐漸陷入貧窮的死循環(huán)。三是部分家庭觀念落后，承襲養(yǎng)兒防老觀念，生育小孩多達四五個，父母一方為照顧子女無法外出工作，直接減少了家庭的有效勞動力，且供養(yǎng)較多子女上學讀書的花銷增大，導致因學致貧的概率加大。四是一些貧困家庭地處偏遠地區(qū)，歷代貧窮，早已習慣了貧困的生活，懶于改變現(xiàn)狀，既不愿外出打工，也不愿付出更多的勞動，而是等待政府救濟，靠政府補助金勉強維持生活，即“依著門框閑抽煙，等著別人送小康”，陷入貧困陷阱。這些因病因學因懶致貧的貧困戶，也成為易地移民搬遷精準扶貧進程中的一大難點。

（四）項目供給不平衡之難

扶貧項目供給應順應精準扶貧的要求，根據(jù)貧困縣（區(qū)、村）的貧困程度、致貧原因、貧困特性以及各扶貧項目的特點，瞄準精準識別的目標靶向，因地制宜的提供扶貧支持項目。但實際的項目供給過程存在四大難點：一是許多特困村缺乏扶貧項目實施需要的配套資金及基礎設施，導致項目執(zhí)行能力較差，在扶貧項目申請中往往無法成功，項目反而流向那些相對不貧困的村莊，造成扶貧項目并未使極度貧困地區(qū)受惠的現(xiàn)象[17]。二是地方政府向貧困縣（區(qū)）提供統(tǒng)一的易地搬遷扶貧開發(fā)項目，并未充分考察各地方差異化的致貧原因、資源環(huán)境條件、人口因素等，扶貧項目的統(tǒng)一化致使其不符合貧困地的真實需求，造成項目供需不平衡、不匹配現(xiàn)象。三是項目執(zhí)行只注重短期利益和局部問題，缺乏全局性和可持續(xù)性。地方政府關注短期的政績和績效，不考慮易地搬遷扶貧項目的長期效果以及貧困戶是否能持續(xù)受益，導致項目未能發(fā)揮出應有的功能，貧困農戶脫貧又返貧的現(xiàn)象經常發(fā)生。四是易地移民搬遷項目需要各部門協(xié)作才能完成，遷入地的住房、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等民生問題需要提前規(guī)劃解決，但項目實施過程中各部門缺乏協(xié)調合作，影響項目正常運行。

（五）扶貧資金整合使用難

扶貧資金的大量需求與資金供給不足的矛盾成為易地移民搬遷精準扶貧的難點之一。一是易地搬遷項目需要中央和省級資金投入、地方政府資金投入、搬遷農戶資金投入配套才能完成，但地方政府資金受財政收入所限投入不足，農戶又不愿自行出資搬遷的現(xiàn)狀，使得易地搬遷項目無法正常運轉。二是部分地區(qū)扶貧專項資金不足，難以滿足各貧困縣、鄉(xiāng)、村對扶貧資金的需要，就向各貧困村平均分配現(xiàn)有扶貧資金，這嚴重違背了精準扶貧的原則。三是西北地區(qū)金融扶貧起步較晚，惡劣的自然條件，較差的基礎設施，不合理的農村產業(yè)結構，以及地方政府認識不足，使得針對西北貧困地區(qū)的金融服務和金融產品較少，很多扶貧項目無法得到金融機構的支持，造成扶貧資金全靠國家財政的現(xiàn)象。四是各扶貧單位各自為政，將現(xiàn)有扶貧資金亂撒胡椒面，未能充分整合利用，大大降低了扶貧資金的使用效率，貧困群眾的受益也大打折扣。

（六）體制機制創(chuàng)新難

常規(guī)的扶貧機制和手段在脫貧攻堅階段恐難奏效，且逐漸暴露出諸如脫貧群眾返貧，扶貧項目或資金受限較多，只注重扶貧短期效益，扶貧資源瞄準偏離等問題，創(chuàng)新出更科學、更高效、更可持續(xù)的精準扶貧體制機制，成為西北地區(qū)易地搬遷扶貧工作的難點。一是扶貧工作以政府主導為主，由各級政府扶貧辦和地方扶貧工作小組負責，其他政府部門、社會組織和地方私營企業(yè)參與度不高，缺乏多方合作協(xié)調，導致扶貧工作形不成合力，降低了扶貧效率。二是在政績考核體系的壓力下，扶貧工作人員在開展工作時將注意力放在貧困指標數(shù)據(jù)的變化上，只注重短期內給錢、給物，使貧困人口數(shù)量快速減少和貧困發(fā)生率大幅下降，忽略了對貧困群體脫貧能力的培養(yǎng)，更沒有為其制定中、長期脫貧規(guī)劃，導致暫時性脫貧。三是貧困治理本身是一項包含人口學、社會學、經濟學、生態(tài)學等多學科，有自身動態(tài)演變規(guī)律的學科，且其理論性、實踐性很強，又具有地域特征，極難把握。西北貧困地區(qū)缺乏城市與農村的人才流動機制，專業(yè)的扶貧機構和相關人才十分稀缺，短時間內要做到因地制宜的創(chuàng)新扶貧體制機制，仍需不斷攻克難關。

（七）貧困戶脫貧主動性不足

部分易地搬遷貧困戶在政府的幫助下脫貧，后又返貧，逐漸陷入持久貧困的惡性循環(huán)狀態(tài)。這一現(xiàn)象與政府扶貧政策的可持續(xù)性不足有關，但根本原因是貧困戶自身脫貧內生性不足。一是易地搬遷貧困戶在搬遷前主要從事農作物種植或畜牧業(yè)，搬遷后家庭耕地擁有量大大減少或新的生活環(huán)境不適宜繼續(xù)從事畜牧養(yǎng)殖，但其務農的思想觀念難以轉變，不愿到附近工廠打工，僅依靠農業(yè)生存使他們很快又陷入貧困狀態(tài)。二是易地搬遷戶往往對安置地生活條件和工資水平期望太高，當現(xiàn)實條件無法滿足期望時，他們經常放棄工作機會，靠政府補助金生活。三是易地搬遷貧困戶受教育程度普遍較低，對知識獲取能力差，且對政府組織的就業(yè)培訓和專業(yè)技能培訓參與積極性不高[18]。沒有專業(yè)知識和專業(yè)技能使得他們在勞工市場上處于劣勢，只能從事一些技術含量低且收入較低的工作，不利于長期脫貧。四是習慣于貧困生活狀態(tài)的貧困戶甚至不認為自己貧困，沒有擺脫貧困的欲望和能力，缺乏脫貧的志氣，坦然接受政府的救助和資金補貼。這種落后的思想意識使貧困戶很難真正擺脫貧困，呈現(xiàn)出脫貧主動性不足的難點。

四、西北地區(qū)易地移民搬遷實現(xiàn)精準扶貧脫貧的路徑選擇

易地移民搬遷精準扶貧是一項浩大的工程，需要多方合力產生凝聚力，才能使搬遷地實現(xiàn)產業(yè)興旺、生態(tài)環(huán)境改善、人居水平提高、生活富裕等目標。在國家精準扶貧戰(zhàn)略的指引下，提高貧困識別精準度、創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式、優(yōu)化扶貧項目供給、完善公共服務供給等是西北地區(qū)實現(xiàn)精準脫貧的主要實施路徑。

（一）提高貧困人口識別精準度

首先要采用群眾票選的方法識別真正的貧困戶，并進行公示公告。貧困村、貧困戶的識別標準要向社會公開，貧困戶的收入水平、致貧原因等檔案資料要在村中公開，接受村民監(jiān)督。各級政府扶貧辦設立電話監(jiān)督專線，將監(jiān)督電話在扶貧辦官網(wǎng)及各村公示，為群眾舉報虛假貧困識別提供便捷途徑。不斷強化村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）三級公示制度，確保貧困識別結果公平、公開、公正。

目前西北地區(qū)扶貧信息化程度較低，還未完全實現(xiàn)實時報送數(shù)據(jù)、快速在線審核、迅速匯總數(shù)據(jù)、實時更新數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡查詢，無法做到扶貧資金使用動態(tài)監(jiān)管和扶貧信息即時公開。西北地區(qū)亟需建立基層扶貧信息共享平臺，完善扶貧監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)扶貧工作的信息化管理。要求每一個或兩個貧困村有一名扶貧信息管理員，專職負責扶貧、脫貧、返貧信息的采集、整理、上傳和分析，確保信息及時、準確錄入扶貧監(jiān)測系統(tǒng)并定期更新。扶貧辦在扶貧信息共享平臺可快速查詢各縣、各村、各戶的詳細貧困信息，無需層層上報，既縮短識別時滯，又提高識別精確性。扶貧信息共享平臺要向全社會開放，群眾可快速查詢、了解扶貧動態(tài)，做好監(jiān)督工作。

在建立基層扶貧信息共享平臺的基礎上，扶貧信息管理員要充分發(fā)揮作用，及時網(wǎng)絡錄入、更新建檔立卡貧困戶信息，實現(xiàn)扶貧監(jiān)測的動態(tài)管理，精準識別貧困人口。對于無固定工資收入的農戶，要采用多指標考察體系評定其貧困狀況，提高識別精準度。首先考察評定對象的耕地面積、農作物種植情況、經濟作物種植面積等，依據(jù)農產品市場價格估算其年收入。其次根據(jù)考察對象的住房條件（住房面積、房齡、裝修），家電擁有量，主要交通工具等來估計其經濟實力。然后了解考察對象的年齡、身體健康狀況、學歷等，判斷其是否擁有務工能力及務工可能所得收入。最后詢問考察對象支出情況，日常生活支出、養(yǎng)老支出、醫(yī)療支出、下一代教育支出等，估算其年支出。根據(jù)各項指標綜合評定考察對象是否貧困、貧困程度及致貧原因，切實提高貧困識別精準度。

（二）創(chuàng)新產業(yè)扶貧模式

產業(yè)扶貧作為當前精準扶貧方略的重點，已成為各地政府扶貧的重要手段之一。地方政府應根據(jù)市場運行規(guī)律，制定客觀可行的區(qū)域產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在實踐中不斷探索、優(yōu)化產業(yè)扶貧模式，實現(xiàn)企業(yè)獲利和貧困戶獲益的雙重目標。優(yōu)化“公司+基地+農戶”“公司+合作社+農戶”“合作社+貧困戶”“黨支部+合作社+貧困戶”等產業(yè)扶貧直接帶動模式。要依托當?shù)刈杂匈Y源，選擇適合本地區(qū)發(fā)展、具有比較優(yōu)勢和長遠市場發(fā)展?jié)摿Φ奶厣a業(yè)，并通過扶貧優(yōu)惠政策吸引該產業(yè)內實力較強的企業(yè)參與產業(yè)扶貧。如恒大集團在貴州大方縣易地搬遷與產業(yè)扶貧相結合，創(chuàng)新出搬遷點配套產業(yè)模式[19]。政府財政扶貧資金用于建設生產基地，企業(yè)負責提供技術指導、產品深加工及銷售，各貧困村成立的合作社負責管理、培訓、后勤等服務，各司其職，通力合作，既降低企業(yè)生產成本，又為貧困戶提供就業(yè)機會，能夠充分調動三者生產積極性，實現(xiàn)共同發(fā)展。

學習貴州六盤水“三變機制”改革，優(yōu)化產業(yè)扶貧資產收益模式。將財政扶貧資金、村集體資金資產和農戶自持的土地、資金、勞動力等生產要素整合盤活，入股合作社或企業(yè)，以定期取得分紅，獲得穩(wěn)定資產收益，壯大集體經濟[20]。其中，資源入股要依托產權制度改革，如實行土地流轉制度，允許農戶轉讓、出租土地、森林等資源的使用權，轉換為企業(yè)股權，既減少生產經營成本，又提高資源整合使用效率，拓寬貧困人口增收渠道，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

發(fā)展勞動密集型農業(yè)、牧業(yè)產業(yè)，優(yōu)化產業(yè)扶貧就業(yè)創(chuàng)業(yè)模式。改變低附加值農產品直接出售的方式，大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，依托企業(yè)實現(xiàn)特色農產品原產地深加工，既延長農產品生產鏈，提高其附加值，又提供大量就業(yè)崗位，幫助有勞動能力的貧困戶實現(xiàn)脫貧。同時，出臺優(yōu)惠政策吸引青年勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和現(xiàn)代物流將特色農副產品和地方傳統(tǒng)手工藝品出售出去，形成生產-加工-包裝-銷售的農業(yè)產業(yè)鏈，促進農村經濟現(xiàn)代化，推動貧困村向小康村轉變。

切實結合各貧困村實際情況及需求，優(yōu)化產業(yè)扶貧混合帶動模式。由于各貧困村人口年齡結構不同，受教育程度不同，擁有的資源稟賦差異明顯，所以固定產業(yè)扶貧模式的照搬不可行[21]。產業(yè)扶貧并不局限于某一種模式，要切實根據(jù)農戶、企業(yè)、政府所能提供的資源及其需求，把多種模式結合使用，因地制宜地探索出適合各地的產業(yè)扶貧機制和模式。

（三）優(yōu)化扶貧項目供給

針對西北地區(qū)扶貧項目供給不平衡的矛盾，要遵循項目運行邏輯，逐步完善。首先要實現(xiàn)扶貧項目申請、確立、實施、評估各個環(huán)節(jié)的透明化，以便加強監(jiān)管。在扶貧項目的分配過程中，必須把貧困程度作為首要考慮指標，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的項目投入力度，對項目執(zhí)行力較差的特困地區(qū)，更要加大幫扶力度，對項目實施全程跟蹤指導，及時提供幫助。要減少項目申請過程中各種不合理的限制條件，為貧困地區(qū)申請扶貧項目掃清障礙，將寶貴的項目資源投入到最需要的地區(qū)。

扶貧項目的一致化和平均分配極易產生項目實施效果不佳、貧困地區(qū)未能真正受益等現(xiàn)象。扶貧項目供給要充分考察需求地的致貧原因、資源環(huán)境條件和人口結構特點，設計出適合需求地的差異化扶貧項目，使扶貧項目的各項功能得到有效發(fā)揮。鼓勵貧困群眾積極參與扶貧項目設計，廣泛采納合理建議，使扶貧項目更好地反映貧困群眾最真實、最迫切的利益訴求，滿足貧困戶異質性、多元化的需求。提高地方政府扶貧積極性，強化其治理能力，鼓勵基層政府根據(jù)當?shù)貙嶋H需求設計一套行之有效的項目，交上級政府評估審批，克服扶貧項目供需不平衡的矛盾。

扶貧項目的設計和實施要站在全局角度，更加注重扶貧的長期效益，強調扶貧開發(fā)的可持續(xù)性。優(yōu)化地方政府政績考核機制，綜合考評扶貧項目的實施效果、持續(xù)性及后期維護情況，更加關注貧困人口脫貧質量;建立扶貧項目責任機制，對于荒廢的扶貧項目，要尋找其原因，追究項目負責人責任，杜絕扶貧項目無故終止、扶貧資金浪費現(xiàn)象;制定扶貧項目維護機制，對于已經完成的項目，要跟蹤觀察，做好后期維護工作，及時給予政策、資金方面的幫助，鞏固已有扶貧成果，減少貧困戶脫貧又返貧現(xiàn)象。

（四）加大金融扶貧支持力度

在西北貧困地區(qū)建立金融扶貧工程，加大金融扶貧支持力度，拓寬扶貧資金來源渠道，促進易地扶貧搬遷項目正常運轉。政府要鼓勵、引導金融機構擴大在貧困地區(qū)的網(wǎng)點布局，強化農村地區(qū)網(wǎng)點營業(yè)能力，加大貧困地區(qū)資金有效供給。金融機構要逐步健全金融功能體系，依據(jù)西北貧困地區(qū)和貧困人口特點多元化金融業(yè)務，借“三權分置”改革契機，加大宅基地抵押貸款力度，為貧困地區(qū)注入發(fā)展所需資金;同時創(chuàng)新大病醫(yī)療保險、農業(yè)保險、創(chuàng)業(yè)保險等產品，降低農戶經營風險，積極助力脫貧攻堅。

針對亟需易地搬遷又無資金搬遷的貧困戶，金融機構要開放綠色扶貧通道，應用村民互保、小組聯(lián)保制度向貧困戶發(fā)放小額信用貸款，既簡化貧困戶貸款審批手續(xù)，又降低金融機構貸款風險，助推搬遷工作順利開展。貧困地區(qū)中小企業(yè)的健康發(fā)展，既能為貧困人口提供更多就業(yè)機會，又能引導、帶動貧困人口脫貧，提高貧困人口自我發(fā)展能力，打破貧困的惡性循環(huán)。因此，在創(chuàng)新滿足貧困人口需求的金融產品的同時，金融機構更要扶持貧困地區(qū)中小企業(yè)及農村合作社的發(fā)展，滿足其融資需求，為推進農業(yè)產業(yè)化發(fā)展、建立現(xiàn)代農業(yè)提供資金支持。

整合各類扶貧資金，規(guī)范扶貧資金使用方法，拓寬精準扶貧資金來源渠道，實現(xiàn)財政政策與金融政策的協(xié)調統(tǒng)一。各類扶貧項目資金要形成合理，資金使用明細公開化，建立精準扶貧投融資體系，克服扶貧項目實施后期資金不足的難點。地方政府要優(yōu)化財政稅收政策，大力支持金融機構扶貧，通過稅收優(yōu)惠、補貼等政策降低金融機構扶貧成本，提高其投資西北貧困地區(qū)的積極性。

（五）完善基本公共服務供給

自然地理區(qū)位環(huán)境在短時間內無法改變，西北地區(qū)應通過加大基本公共服務供給，加強基礎設施建設來逐步改善人民生存生活環(huán)境，克服精準扶貧障礙。對于居住在深山區(qū)、干旱區(qū)、沙漠化嚴重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)等有安全隱患地區(qū)的農戶及貧困戶，要與其充分溝通協(xié)商，在合理規(guī)劃布局的基礎上實現(xiàn)移民搬遷。

為更好的改善移民戶的交通、醫(yī)療、教育條件，要相對集中的安置移民搬遷戶，通過建設易地搬遷移民新村，向農戶提供集中的公共服務和公共產品供給。這種集中管理的社區(qū)化發(fā)展模式，既能提高搬遷戶的獲得感，又能減少資源的浪費。政府要在加大易地搬遷基本公共服務供給的同時，允許社會資本參與，最大化供給總量，并提高農村公共服務供給比重，改善農村居民基本生活條件。建立合理、安全、便捷的農村道路體系，打破貧困偏遠地區(qū)與外界的交通障礙，使農民生產的糧食、蔬菜、水果、肉蛋奶可以“走出去”，提高其收入水平。同時要加快自來水管道建設，讓村民喝上放心水;提高農村電網(wǎng)覆蓋率，做到村村通電，戶戶可用家電;加快寬帶網(wǎng)建設，讓村民用上互聯(lián)網(wǎng);加快醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)點建設，解決村民看病難問題;提高農村地區(qū)基本公共醫(yī)療保險覆蓋率，逐步降低因病致貧的比重;提高教育供給在公共服務供給中所占比重，充分發(fā)揮教育在易地搬遷脫貧中的積極作用，提高貧困地區(qū)人口的脫貧能力。

（六）創(chuàng)新精準扶貧體制機制

創(chuàng)新精準扶貧體制機制，要脫離常規(guī)扶貧機制和扶貧手段的限制，立足西北地區(qū)脫貧現(xiàn)狀，不斷優(yōu)化扶貧政策體系，努力克服以往扶貧工作開展后暴露出的各種問題。首先要根據(jù)各貧困縣、鄉(xiāng)、村的實際情況制定短期、中期、長期同時進行、相互配合的脫貧規(guī)劃，杜絕暫時性脫貧。短期內，通過政策支持、資金補貼、金融服務、社會保障等方式，支持宜搬者搬遷、引導有勞動能力者致富、為喪失勞動能力者提供生活保障，為貧困農牧民提供實現(xiàn)脫貧必要的外部條件。中期內，通過制定符合貧困群體利益的經濟增長政策，建立資源開發(fā)收益共享機制，依托合作社和當?shù)仄髽I(yè)以入股、增加就業(yè)等方式，拓寬貧困戶增收路徑，建立起可以長期發(fā)展較為穩(wěn)固的經濟基礎。長期內，通過加強貧困地區(qū)基礎教育建設，支持貧困家庭子女完成高等教育，提高貧困家庭長久脫貧能力，杜絕貧困的代際傳遞;同時政府引導各職業(yè)技校開放貧困戶技能培訓綠色通道，使擁有一技之長的貧困戶永久脫貧。

創(chuàng)新精準扶貧體制機制，推動西北地區(qū)農、牧業(yè)走合作化生產之路。學習貴州安順塘約村——通過走合作化生產道路僅用兩年時間就自主脫貧的經驗，改革一家一戶分散生產經營的方式，從建立農村生產合作社開始，向集約化農業(yè)經濟發(fā)展，有效提高貧困戶自主脫貧能力。嘗試以村或以鄉(xiāng)為單位走合作化道路，強化合作社談判地位和力量，既能以更低廉的價格買到質量更高的種子、化肥、農藥等生產資料，又能以更高的價格統(tǒng)一銷售農副產品，大幅提高貧困戶收入，同時有利于貧困地區(qū)水利設施建設、農田和牧場的改造等基礎設施的改善。農業(yè)合作化可以降低“谷賤傷農”的生產風險，也更容易得到國家政策支持和金融機構資金支持，通過這種形式將農牧民組織起來，有效提高其脫貧致富的能力和動力[22]。

（七）開展物質貧困、精神貧困雙扶持

習近平總書記在中央政治局第三十九次集體學習時強調：“要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，引導貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運?！碑斍?，我國扶貧工作已進入沖刺階段，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)貧困群眾永久脫貧，必須打破物質扶貧和精神扶貧不平衡局面，通過道德評議、教育引導、模范宣傳等手段轉變群眾“等、靠、要”落后思想，樹立自力更生、艱苦奮斗精神，激發(fā)貧困村、貧困戶的內生脫貧動力。

開展精神扶貧工作，要通過長期教育、宣傳、引導持續(xù)向群眾傳遞正能量，潛移默化的轉變群眾落后思想觀念。首先，要創(chuàng)新扶貧政策宣傳方式，組織縣、鄉(xiāng)宣傳隊與藝術團合作，將法律知識、黨的惠農惠民政策、扶貧新政、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以相聲、戲曲、小品、快板等群眾喜聞樂見的方式展開宣傳教育，既有利于提高群眾思想道德境界，改變陳規(guī)陋習和落后觀念，又能豐富群眾的精神文化生活。同時，要組織各鄉(xiāng)評選“脫貧先進個人”“勤勞農戶”“最美家庭”“美麗鄉(xiāng)村”等各類道德模范和先進集體，深入開展道德講堂，通過身邊故事教育身邊的人，充分發(fā)揮典型模范示范作用，積極營造比趕超越、不甘落后的奮斗氛圍，帶動群眾鼓足干勁，積極脫貧。精神扶貧要依靠貧困地區(qū)廣大基層干部群眾，充分利用基層干部對各貧困戶實際生活、思想狀況熟悉的優(yōu)勢，通過定期座談會、家訪等方式，對部分好逸惡勞、等靠要纏、依賴政府救濟的后進者給予思想上的幫助，激勵其通過努力工作、勤勞付出獲得穩(wěn)定收入，靠自身努力脫貧致富。

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