李克武 張璐

摘要：公租房是我國(guó)現(xiàn)行保障房的主要形式，擔(dān)負(fù)著國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)中低收入住房困難居民住房保障的重任。為了節(jié)約土地資源，緩解政府財(cái)政壓力，消除居住空間分異與隔離現(xiàn)象，增加保障房供給數(shù)量，自2007年起我國(guó)開(kāi)始推行公租房配建模式。從法律視角看，公租房配建模式的關(guān)鍵問(wèn)題是開(kāi)發(fā)商的配建義務(wù)，而開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的核心內(nèi)容是其來(lái)源、性質(zhì)和內(nèi)容。開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)源自政府公租房供給義務(wù)的部分轉(zhuǎn)移，應(yīng)當(dāng)屬于約定義務(wù)和有償性義務(wù)，從理論上看應(yīng)當(dāng)包括公租房建設(shè)義務(wù)、移交政府義務(wù)、質(zhì)量保障義務(wù)和處分權(quán)限制義務(wù)等基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：公租房配建;配建義務(wù);義務(wù)來(lái)源;義務(wù)性質(zhì);義務(wù)內(nèi)容

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共租賃住房開(kāi)發(fā)建設(shè)與準(zhǔn)入退出的法律規(guī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14BFX119）

中圖分類號(hào)：D926? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1003-854X（2019）06-0127-08

公租房 ① 是我國(guó)現(xiàn)行保障房的主要形式。我國(guó)的公租房主要由政府承擔(dān)供給責(zé)任，而集中新建則是政府實(shí)現(xiàn)公租房供給的主要途徑。但是，政府集中新建公租房面臨一系列問(wèn)題，如城市土地資源短缺、政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重、居住空間分異與隔離、公租房供給量不足等。為此，國(guó)務(wù)院于2007年出臺(tái)開(kāi)發(fā)商品房配建廉租住房政策，要求房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商在經(jīng)濟(jì)適用房或商品房建設(shè)項(xiàng)目中配建一定比例的廉租住房。住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委于2010年聯(lián)合出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)提出新建公租房主要以配建為主。隨后，北京、上海、廣東、湖北、湖南等省市紛紛制定公租房配建的地方性法規(guī)或政策，推行在商品房項(xiàng)目中配建公租房的模式，其他各地紛紛效仿。公租房配建模式有利于破解公租房供給資金不足、土地供應(yīng)有限等難題，有助于克服居住空間分異與社會(huì)隔離現(xiàn)象，可以增加公租房供給量，意義重大。

關(guān)于公租房配建模式，學(xué)界已有關(guān)照，但多是基于社會(huì)學(xué)、公共政策學(xué)等學(xué)科的視角，涉及的內(nèi)容主要有公租房配建模式的必要性、社會(huì)價(jià)值、配建的指標(biāo)、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，鮮有從法律視角的研究。公租房配建模式的核心問(wèn)題是開(kāi)發(fā)商的配建義務(wù)，因?yàn)楣夥颗浣Ｊ降倪\(yùn)行和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，主要圍繞開(kāi)發(fā)商的配建義務(wù)展開(kāi)。因此，研究開(kāi)發(fā)商的公租房配建義務(wù)，對(duì)于從法律視角研究公租房配建模式，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的來(lái)源：政府公租房供給義務(wù)的部分轉(zhuǎn)移

公租房是保障房，不是普通的商品住房。作為保障房，公租房是我國(guó)為城鎮(zhèn)中低收入住房困難人群提供基本住房保障的租賃性住房，具有公共產(chǎn)品屬性。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法規(guī)和政策性文件的規(guī)定以及實(shí)踐，我國(guó)的公租房供給途徑主要有新建、收購(gòu)、改建和長(zhǎng)期租賃等四種方式，其中新建是最為主要的一種方式，而配建則是新建的方式之一。因此，可以說(shuō)開(kāi)發(fā)商承擔(dān)公租房配建義務(wù)實(shí)質(zhì)上就是在承擔(dān)公租房供給義務(wù)。從一般經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)理論上說(shuō)，公共產(chǎn)品的供給義務(wù)應(yīng)當(dāng)由國(guó)家（政府）承擔(dān)，其他社會(huì)主體（包括企業(yè)）不負(fù)有供給公共產(chǎn)品的義務(wù)。開(kāi)發(fā)商是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，從法律性質(zhì)和地位上看，它是民事性質(zhì)的市場(chǎng)主體。作為民事性質(zhì)的市場(chǎng)主體，開(kāi)發(fā)商緣何承擔(dān)具有公共產(chǎn)品屬性的公租房的供給義務(wù)？這是研究開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)需要回答的基礎(chǔ)理論問(wèn)題。

1. 政府應(yīng)當(dāng)是公租房供給義務(wù)的原主體

首先需要明確的是，從本源的意義上看，政府應(yīng)承擔(dān)公租房的供給義務(wù)，政府是公租房供給義務(wù)的原主體。政府應(yīng)承擔(dān)公租房供給義務(wù)可以從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)甚至管理學(xué)等多學(xué)科的理論中得到支持。其中經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共產(chǎn)品理論為政府承擔(dān)公租房供給義務(wù)的立論提供了很好的闡釋。公共產(chǎn)品理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)流派之一的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，其認(rèn)為社會(huì)產(chǎn)品可以區(qū)分為私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品兩類。私人產(chǎn)品具有排他性和可交易性，可以依法在市場(chǎng)上進(jìn)行自由交換;公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特征，公共產(chǎn)品可供多人使用，一個(gè)人對(duì)此產(chǎn)品的使用不會(huì)減損其他人對(duì)此產(chǎn)品的使用。② 由于公共產(chǎn)品的特性，不可能依賴私人部門通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制提供有效的公共產(chǎn)品供給，因此，公共產(chǎn)品的供給義務(wù)就責(zé)無(wú)旁貸地落在政府的身上，因?yàn)檎碛谐浞值墓矙?quán)力，是公共利益的代表，填補(bǔ)市場(chǎng)力量的不足和保障公共利益的需要是政府的應(yīng)有職責(zé)。將這一理論應(yīng)用于對(duì)公租房的考察，可以得出的結(jié)論是：公租房作為住房與普通商品房不同，公租房是保障房，具有社會(huì)保障的功能，公租房的使用具有公益性、非排他性，公租房不應(yīng)歸屬于私人產(chǎn)品，而應(yīng)屬于公共產(chǎn)品。

政府應(yīng)承擔(dān)公租房供給義務(wù)亦具有國(guó)際和國(guó)內(nèi)法依據(jù)。一是從國(guó)際法看，1948年《世界人權(quán)宣言》第25條規(guī)定“人人有權(quán)享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)”。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1966年通過(guò)的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》明確提出，締約各國(guó)要承認(rèn)每個(gè)人都有權(quán)獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)并不斷提高生活水平，包括足夠的食物、衣著和住房，各締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采用合適的措施幫助國(guó)民改善生活水平。1981年在倫敦通過(guò)的《住宅人權(quán)宣言》更是明確指出，所有居民都應(yīng)該擁有環(huán)境良好、適宜居住的住所，這是其所享有的基本人權(quán)，國(guó)家要保障個(gè)人有權(quán)獲得生存所必需的住房。③ 此外，1991年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)專門發(fā)布了《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見(jiàn)》，其中第1條規(guī)定公民獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)是其獲得適足的住房權(quán)利的基礎(chǔ)，而住房權(quán)利的實(shí)現(xiàn)對(duì)公民享有政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)利尤為重要。這些國(guó)際性法律文件均將住房權(quán)納入人權(quán)范圍，將住房權(quán)保障作為人權(quán)保障的重要內(nèi)容，明確要求各國(guó)承擔(dān)住房權(quán)保障義務(wù)。政府是國(guó)家的代表，是人民的代言人，國(guó)家對(duì)人民的義務(wù)也就是政府對(duì)人民的義務(wù)。二是在國(guó)內(nèi)法中，《中華人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定喪失勞動(dòng)能力、身患疾病、年老體弱等弱勢(shì)群體公民有從國(guó)家獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。該條規(guī)定雖然沒(méi)有明示國(guó)家的住房保障義務(wù)，但由于住房是人的生存必需品，住房權(quán)屬于人的基本權(quán)利范疇，而公租房作為保障房，旨在保障城鎮(zhèn)中低收入住房困難群體的基本住房需求，是對(duì)公民的最低層次住房需求的“住有所居”的保障，因此國(guó)家（政府）的公租房保障義務(wù)應(yīng)當(dāng)被理解為包括在憲法第45條的適用范圍之內(nèi)。除憲法外，我國(guó)還通過(guò)一些行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)乃至政策，規(guī)定了政府住房保障的義務(wù)。例如，國(guó)務(wù)院在2007年出臺(tái)的《關(guān)于解決低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》中明確指出，解決城市低收入家庭住房困難是政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要責(zé)任。2009年施行的全國(guó)首部地方性住房保障法規(guī)《廈門市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》中也明確規(guī)定解決居民住房困難是政府首當(dāng)其沖的職責(zé)。④ 根據(jù)這些國(guó)內(nèi)法律、法規(guī)的直接或間接規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)政府承擔(dān)住房保障義務(wù)是持肯定態(tài)度的。

2. 開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)源自政府公租房供給義務(wù)的部分轉(zhuǎn)移

既然政府是公租房供給義務(wù)的原主體，那么，開(kāi)發(fā)商通過(guò)配建公租房承擔(dān)公租房供給義務(wù)應(yīng)作如何理解？筆者的觀點(diǎn)是，開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的公租房配建義務(wù)本質(zhì)上源自于政府公租房供給義務(wù)的部分轉(zhuǎn)移，是開(kāi)發(fā)商對(duì)政府公租房部分供給義務(wù)的替代履行。主要理由是，“政府是公共產(chǎn)品的當(dāng)然供給者，但是政府供給公共產(chǎn)品并不意味著由政府親自生產(chǎn)所有的公共產(chǎn)品。”⑤ 政府雖然負(fù)有公租房供給義務(wù)，但政府完成其義務(wù)并非一律必須通過(guò)親自履行的方式，應(yīng)當(dāng)允許通過(guò)義務(wù)轉(zhuǎn)移的形式，通過(guò)其他社會(huì)主體替代履行。開(kāi)發(fā)商配建公租房就可以理解為是這種轉(zhuǎn)移和替代。而且，政府將公租房部分供給義務(wù)轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商承擔(dān)符合法理，亦有國(guó)內(nèi)外實(shí)踐的支持。

政府將公租房供給義務(wù)部分轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商不違反法理。在法學(xué)理論上，法律義務(wù)可以分為專屬性義務(wù)和非專屬性義務(wù)兩種。前者的產(chǎn)生有兩種情形：一是基于特定身份而產(chǎn)生，比如夫妻之間的義務(wù)，父母與子女之間的義務(wù);二是因特別協(xié)議而產(chǎn)生的義務(wù)，比如某公司與某歌星約定的演出義務(wù)。專屬性義務(wù)不可轉(zhuǎn)移，一般不能替代;非專屬性義務(wù)可以轉(zhuǎn)移、可以由他人替代。⑥ 政府負(fù)擔(dān)的供給公租房義務(wù)，核心在于提供公租房房源，保障公租房需求，而不在于由誰(shuí)具體生產(chǎn)房源，其義務(wù)的履行不具有人身專屬性意義，因此，政府供給公租房的義務(wù)在法理上是可以轉(zhuǎn)移的。換言之，政府將供給公租房的部分義務(wù)轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商配建公租房并不為法律所禁止。

開(kāi)發(fā)商替代政府承擔(dān)部分公租房供給義務(wù)亦符合企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論的要求。企業(yè)社會(huì)責(zé)任（Corporate Social Responsibility）一詞最早由美國(guó)學(xué)者歐利文·謝爾頓（Oliver Shelton）提出，經(jīng)過(guò)近一個(gè)世紀(jì)的爭(zhēng)論與發(fā)展，目前已為學(xué)界普遍所肯定，也為部分國(guó)家的法律所接受。近些年來(lái)，企業(yè)社會(huì)責(zé)任甚至出現(xiàn)了法律化的趨勢(shì)，在各國(guó)相關(guān)法律中都有章跡可循。比如我國(guó)在公司法、反壟斷法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、環(huán)境與資源保護(hù)法、勞動(dòng)法、稅法等法律之中對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任作出了規(guī)定。⑦ 2003年的日本《商法典》特別規(guī)定了公司債權(quán)人會(huì)議制度，督促公司承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。英國(guó)2008年實(shí)施的《公司法》第172條第1款第4項(xiàng)也規(guī)定了公司的社會(huì)責(zé)任：公司在作出決定時(shí)要考慮對(duì)于社會(huì)及環(huán)境的影響。根據(jù)企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論，企業(yè)不僅要追求自身利潤(rùn)最大化，還應(yīng)當(dāng)為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)福利作出貢獻(xiàn)。企業(yè)合理的社會(huì)責(zé)任的內(nèi)容主要包括企業(yè)對(duì)所在社區(qū)的責(zé)任，對(duì)社會(huì)福利、公益事業(yè)的責(zé)任，對(duì)勞動(dòng)者的責(zé)任，對(duì)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，等等。公租房具有社會(huì)福利性，旨在保障低收入住房困難等社會(huì)弱勢(shì)人群的基本住房需求。開(kāi)發(fā)商以配建的方式建設(shè)公租房，替代政府履行部分公租房供給義務(wù)，在一定意義上具有企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的價(jià)值，符合社會(huì)責(zé)任對(duì)企業(yè)的要求。

政府將公租房供給義務(wù)部分轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商在國(guó)外有先例，美國(guó)的“包容性規(guī)劃”實(shí)踐就是較為成功的范例。在美國(guó)，20世紀(jì)70年代開(kāi)始推行所謂的“包容性規(guī)劃”土地開(kāi)發(fā)模式（Inc-lusionary Zoning）⑧，要求房地產(chǎn)商在商業(yè)性住宅建設(shè)開(kāi)發(fā)單元區(qū)域內(nèi)配建一定比例的可支付性住宅（Affordable housing）⑨，該“強(qiáng)制預(yù)留”部分的可支付性住宅單元必須售租給中低收入家庭，而且是按照預(yù)定的售價(jià)或者租金。同時(shí)，政府義務(wù)轉(zhuǎn)移給私人主體的做法在其他領(lǐng)域也并不少見(jiàn)。例如，幼兒教育、小學(xué)教育屬于公共事業(yè)，公立幼兒園和小學(xué)的設(shè)施屬于公共物品，理當(dāng)由政府負(fù)擔(dān)其建設(shè)義務(wù)，但實(shí)踐中，政府往往將其建設(shè)義務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)承擔(dān)。在我國(guó)的實(shí)踐中，由開(kāi)發(fā)商在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配建幼兒園和學(xué)校并交由政府所有和管理的現(xiàn)象普遍存在。

二、開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的性質(zhì)：約定性和有償性

在法學(xué)理論中，對(duì)義務(wù)的性質(zhì)可以作不同的分類，如法定義務(wù)與約定義務(wù)、有償性義務(wù)與無(wú)償性義務(wù)，等等。正確認(rèn)識(shí)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的法律性質(zhì)，對(duì)于明確公租房配建模式下開(kāi)發(fā)商與政府之間的權(quán)責(zé)，約束開(kāi)發(fā)商的公租房配建行為，有效處理公租房配建糾紛，具有重要意義。

1. 開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)是約定義務(wù)

法定義務(wù)與約定義務(wù)是法學(xué)理論中對(duì)于法律義務(wù)的基本分類之一。這一區(qū)分的主要依據(jù)是義務(wù)的設(shè)定途徑。法定義務(wù)是指由法律直接設(shè)定的義務(wù)，義務(wù)的內(nèi)容不以義務(wù)人的意思為根據(jù)，義務(wù)人對(duì)于法定義務(wù)不能選擇、排除或拒絕履行，如法定的納稅義務(wù)、父母對(duì)子女的撫養(yǎng)義務(wù)和子女對(duì)父母的贍養(yǎng)義務(wù)等。法定義務(wù)具有法律規(guī)定的明確性和效力的強(qiáng)制性等特征。約定義務(wù)是指由當(dāng)事人通過(guò)合同設(shè)定的義務(wù)，義務(wù)的內(nèi)容需要由當(dāng)事人之間協(xié)商一致。在協(xié)議的過(guò)程中，當(dāng)事人對(duì)義務(wù)的內(nèi)容可以進(jìn)行選擇或排除，但是，一旦合同有效成立，則對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。約定義務(wù)具有來(lái)源的約定性和內(nèi)容的合意性等特征。

開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)是法定義務(wù)抑或約定義務(wù)？這需要根據(jù)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的設(shè)定途徑進(jìn)行判斷。如果該義務(wù)來(lái)自于法律、法規(guī)或政策性文件的直接設(shè)定，開(kāi)發(fā)商對(duì)于該義務(wù)不能選擇、不能排除，應(yīng)該定性為法定義務(wù);如果該義務(wù)來(lái)自于合同的約定，開(kāi)發(fā)商對(duì)于義務(wù)的設(shè)定具有選擇權(quán)，則應(yīng)當(dāng)定性為約定義務(wù)。

梳理我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件可知，最早提出商品房配建保障房要求的是2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)），其中第（七）條規(guī)定：“多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收購(gòu)、改建以及鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等方式增加廉租住房供應(yīng)?！饕诮?jīng)濟(jì)適用住房以及普通商品住房小區(qū)中配建，并在用地規(guī)劃和土地出讓條件中明確規(guī)定建成后由政府收回或回購(gòu);也可以考慮相對(duì)集中建設(shè)?！贝撕笾敝?012年，先后有《廉租住房保障辦法》（2007）、《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（2010）、《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2010）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2011）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（2012）等行政規(guī)章和政策性文件對(duì)保障房配建問(wèn)題作出規(guī)定，各個(gè)省市也相繼出臺(tái)了一些關(guān)于保障房配建的地方性規(guī)定，如北京、上海、重慶、武漢等。這些規(guī)范性文件的規(guī)定與《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》的精神基本一致。

分析上述有關(guān)規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論：第一，為了增加公租房的供給，政府采取新建、改建、收購(gòu)和長(zhǎng)期租賃等多種形式籌集房源。其中，新建的公租房應(yīng)當(dāng)以配建為主，也可以集中單獨(dú)建設(shè)。這表明，公租房的供給并非只有新建這唯一途徑，配建亦并非新建的唯一方式，不是所有的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目均必須配建公租房;第二，政府鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參與公租房配建，但并非強(qiáng)制開(kāi)發(fā)商一律必須參與公租房配建。政府對(duì)于需要配建公租房的經(jīng)濟(jì)適用房或商品房項(xiàng)目，需提前作出規(guī)劃，在土地劃撥或出讓招標(biāo)文件中進(jìn)行明確，將配建公租房義務(wù)作為參與投標(biāo)的前置條件，開(kāi)發(fā)商有權(quán)選擇參與投標(biāo)或不參與投標(biāo)。也就是說(shuō)，上述規(guī)范性文件中并未強(qiáng)制性設(shè)定開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一必須承擔(dān)公租房配建義務(wù)，開(kāi)發(fā)商對(duì)于是否承擔(dān)公租房配建義務(wù)具有一定的選擇權(quán);第三，每一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的公租房配建的具體比例由縣市級(jí)地方政府確定，具體配建的標(biāo)準(zhǔn)和要求以及建成后的處理方式，由政府與開(kāi)發(fā)商在國(guó)有土地出讓合同中具體約定，土地出讓合同是開(kāi)發(fā)商履行配建義務(wù)的直接依據(jù)。質(zhì)言之，一個(gè)具體項(xiàng)目的公租房配建義務(wù)是直接通過(guò)國(guó)有土地出讓合同設(shè)定，不是由法律法規(guī)一般性設(shè)定。

綜上所述，開(kāi)發(fā)商配建公租房模式雖然于法有據(jù)，為規(guī)范性文件所肯定和政府所倡導(dǎo)，但開(kāi)發(fā)商在某一具體項(xiàng)目中實(shí)際承擔(dān)的配建義務(wù)不是由法律直接設(shè)定的對(duì)開(kāi)發(fā)商具有無(wú)可選擇的強(qiáng)制性義務(wù)。開(kāi)發(fā)商在具體項(xiàng)目中所承擔(dān)的公租房配建義務(wù)直接由國(guó)有土地出讓合同設(shè)定⑩，開(kāi)發(fā)商對(duì)于是否承擔(dān)該義務(wù)具有一定的選擇權(quán)。因此，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)應(yīng)定性為約定義務(wù)。

2. 開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)是有償性義務(wù)

有償性和無(wú)償性也是法學(xué)理論上對(duì)法律義務(wù)屬性的基本分類之一。無(wú)償性義務(wù)意指義務(wù)人只是單向地承擔(dān)義務(wù)，其義務(wù)的履行沒(méi)有相應(yīng)的對(duì)價(jià)作為交換或補(bǔ)償。典型的無(wú)償性義務(wù)有一般贈(zèng)與中贈(zèng)與人的贈(zèng)與義務(wù)、借用關(guān)系中出借人的提供借用物的義務(wù)等。有償性義務(wù)是具有對(duì)價(jià)性的義務(wù)，義務(wù)人履行義務(wù)以他方履行相應(yīng)義務(wù)為對(duì)價(jià)和條件（盡管該對(duì)價(jià)和條件未必等值）。實(shí)踐中，典型的有償性義務(wù)如買賣合同中雙方當(dāng)事人的交付標(biāo)的物與支付價(jià)款義務(wù)、租賃合同中雙方當(dāng)事人的交付租賃物與支付租金的義務(wù)，等等。

有人認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商配建公租房的義務(wù)具有無(wú)償性。理由在于：首先，從公租房配建的成本投入看，政府對(duì)于開(kāi)發(fā)商配建公租房并不作直接的財(cái)政投入，建設(shè)資金由開(kāi)發(fā)商自行承擔(dān)。財(cái)政部、住建部曾明確提出在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配建保障房的資本金由相關(guān)企業(yè)自行解決。{11} 在實(shí)踐中，開(kāi)發(fā)商配建公租房所需資金均由開(kāi)發(fā)商自行籌集，包括取得國(guó)有土地使用權(quán)的資金和房屋建造施工的材料、人工等費(fèi)用。其次，從配建的公租房的產(chǎn)權(quán)處理方式看，有關(guān)法規(guī)或政策性文件規(guī)定了開(kāi)發(fā)商應(yīng)“無(wú)償”將建成的公租房移交給政府所有是配建的公租房的產(chǎn)權(quán)處理方式之一。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，配建的公租房在建成后“由政府收回或回購(gòu)”。這里的“回購(gòu)”的含義比較明確，表明政府支付對(duì)價(jià)“購(gòu)買”開(kāi)發(fā)商配建的公租房。在這種情況下，開(kāi)發(fā)商的配建義務(wù)是有償性的。但是，對(duì)于“收回”，沒(méi)有作出界定。按照一般文義理解，當(dāng)是將配建的公租房無(wú)償收歸政府所有。在這種語(yǔ)境下，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)亦存在無(wú)償性。2012年住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》第1條中更加明確規(guī)定：“在商品住房項(xiàng)目中配建廉租住房和公共租賃住房，按合同約定無(wú)償移交給政府，或由政府以約定價(jià)格回購(gòu)。”從這一規(guī)定看，開(kāi)發(fā)商配建公租房義務(wù)具有無(wú)償性的可能性。除國(guó)家層面的規(guī)定外，地方性法規(guī)或政策性文件中亦有明確規(guī)定開(kāi)發(fā)商應(yīng)將配建的公租房無(wú)償移交給政府作為保障房者，如上海市規(guī)定配建的公租房需無(wú)償移交政府用于住房保障{12}，南京市規(guī)定開(kāi)發(fā)商應(yīng)按約定將配建的公租房移交政府{13}，山西省長(zhǎng)治市規(guī)定配建的公租房產(chǎn)權(quán)歸市人民政府所有，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)為國(guó)有。{14}

筆者認(rèn)為，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的無(wú)償性只是表象，或者說(shuō)是人們的一種錯(cuò)誤理解。從實(shí)質(zhì)上看，開(kāi)發(fā)商配建公租房的義務(wù)是有償性的。首先看有償“回購(gòu)”的情形。有償“回購(gòu)”是我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)或政策性文件明確規(guī)定的配建公租房的產(chǎn)權(quán)處理方式之一。在這種情形下，無(wú)論政府給出的“回購(gòu)”價(jià)格之高低，開(kāi)發(fā)商配建義務(wù)均直接從政府方獲得了對(duì)價(jià)，其義務(wù)的有償性當(dāng)是無(wú)疑。其次再看“無(wú)償移交”的情形。從直觀上看，“無(wú)償移交”時(shí)，政府方在獲得開(kāi)發(fā)商配建的公租房的產(chǎn)權(quán)時(shí)沒(méi)有直接支付對(duì)價(jià)，但是，這并非意味著“無(wú)償”。實(shí)際上，即使在這種情形下，政府也均為此支付了“對(duì)價(jià)”，只是這些“對(duì)價(jià)”不是政府的直接投入，而是間接投入。政府的間接投入主要表現(xiàn)為土地供應(yīng)優(yōu)惠、稅費(fèi)優(yōu)惠和金融優(yōu)惠等。一是政府為開(kāi)發(fā)商配建公租房提供了土地供應(yīng)優(yōu)惠。一方面，政府將保障房用地（包括有配建項(xiàng)目的商品房用地）納入用地規(guī)劃，優(yōu)先保障供給{15};另一方面，政府對(duì)于保障房建設(shè)用地出讓金會(huì)給予一定幅度的優(yōu)惠。目前北京、南京、廣州等地試行實(shí)施的“限地價(jià)+競(jìng)配建”模式便是政府對(duì)于土地出讓讓利的一種探索。二是政府對(duì)于配建公租房給予多項(xiàng)財(cái)政和稅費(fèi)優(yōu)惠。根據(jù)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局的系列文件和規(guī)章，為鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商參與公租房配建，國(guó)家給予開(kāi)發(fā)商較大范圍和較大幅度的財(cái)政、稅費(fèi)方面的優(yōu)惠政策支持。從優(yōu)惠的項(xiàng)目范圍來(lái)看，包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金，等等;從優(yōu)惠的幅度看，有減有免。{16} 三是政府對(duì)于配建公租房給予了投融資政策支持。為配套支持公租房配建模式，中國(guó)人民銀行、證監(jiān)會(huì)以及原銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等部門專門出臺(tái)了多項(xiàng)對(duì)開(kāi)發(fā)商配建公租房的金融優(yōu)惠政策，包括金融機(jī)構(gòu)在信貸方面加大對(duì)開(kāi)發(fā)商配建的公租房項(xiàng)目的支持力度;為開(kāi)發(fā)商項(xiàng)目貸款提供政府貼息;鼓勵(lì)項(xiàng)目公司通過(guò)社保基金、保險(xiǎn)資金等公共基金采用債權(quán)、股權(quán)等多元方式進(jìn)行融資;調(diào)整并適當(dāng)降低中長(zhǎng)期企業(yè)債券的發(fā)行門檻，允許承擔(dān)配建義務(wù)的開(kāi)發(fā)商發(fā)行企業(yè)債券;采用資產(chǎn)證券化方式，支持開(kāi)發(fā)商發(fā)行以未來(lái)收益覆蓋融資本息的房地產(chǎn)投資信托基金（REITs），等等。{17}

綜上，開(kāi)發(fā)商承擔(dān)的公租房配建義務(wù)雖具有公益性、福利性、保障性，在表象上看，具有無(wú)償性情形，但是，無(wú)論從國(guó)家相關(guān)規(guī)定看，還是從公租房配建的實(shí)踐看，開(kāi)發(fā)商配建公租房都不是完全無(wú)償?shù)摹蜗蛄x務(wù)性的，政府或者直接支付了對(duì)價(jià)“回購(gòu)”，或者間接支付對(duì)價(jià)，在土地、財(cái)政、稅收、金融多方面、多環(huán)節(jié)為開(kāi)發(fā)商提供了優(yōu)惠或支持。因此，從實(shí)質(zhì)上看，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)是有償性義務(wù)，不是無(wú)償性義務(wù)。

三、開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容：考量因素與應(yīng)然建構(gòu)

關(guān)于開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容，目前在國(guó)家層面出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)和政策性文件中尚無(wú)明確的、完整的規(guī)定，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》只是規(guī)定開(kāi)發(fā)商配建的保障房“由政府收回或回購(gòu)”，要求配建工程“確保住房質(zhì)量和使用功能”，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》亦只是規(guī)定保障房配建的具體比例由市縣人民政府確定，具體內(nèi)容由政府與開(kāi)發(fā)商進(jìn)行協(xié)商并在國(guó)有土地出讓合同中約定。我國(guó)目前有關(guān)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)內(nèi)容的規(guī)定主要體現(xiàn)在全國(guó)各地貫徹落實(shí)國(guó)家層面規(guī)定的地方性法規(guī)或政策文件之中。由于缺乏國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)定，各地在實(shí)踐中對(duì)開(kāi)發(fā)商配建公租房義務(wù)的內(nèi)容的確定并不一致。例如，在北京，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容主要有建設(shè)公租房的義務(wù)、按規(guī)定出租的義務(wù)、維修養(yǎng)護(hù)義務(wù)、有條件移交政府的義務(wù)等。{18} 在上海，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容主要有建設(shè)義務(wù)、安全保障義務(wù)、移交政府義務(wù)、協(xié)助配合義務(wù)等。{19} 在西安，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容主要有建設(shè)義務(wù)、繳納異地配建資金的義務(wù)、處分權(quán)限制義務(wù)、移交義務(wù)等。{20} 上述三省市的相關(guān)規(guī)定中，共性之處主要集中在開(kāi)發(fā)商的公租房建設(shè)義務(wù)、開(kāi)發(fā)商將配建完成的公租房移交政府的義務(wù)。不同之處如北京市規(guī)定了維修養(yǎng)護(hù)義務(wù)，上海市規(guī)定了安全保障義務(wù)，西安市規(guī)定了交納異地配建費(fèi)義務(wù)和處分權(quán)限制義務(wù)。由此可見(jiàn)，關(guān)于我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容，從現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策文件中不能得到明確的、統(tǒng)一的答案，這為在理論上探討我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的應(yīng)然內(nèi)容留下了任務(wù)和空間。

1. 確定開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)內(nèi)容應(yīng)考量的因素

要確定開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的基本內(nèi)容，就必須明確構(gòu)建該內(nèi)容需要考量的因素，確定我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容至少需要考慮以下幾個(gè)要素：

（1）配建的公租房的屬性。配建的公租房的屬性決定公租房配建行為的邊界，決定開(kāi)發(fā)商配建公租房義務(wù)內(nèi)容的范圍。作為公共產(chǎn)品，旨在滿足公共利益，因此，公租房具有強(qiáng)烈的公共政策性和福利性，公租房的交易應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制甚至禁止。開(kāi)發(fā)商配建的公租房在性質(zhì)上屬于公租房，其與政府興建的公租房的主要區(qū)別在于建設(shè)主體的不同，因此，配建的公租房也是公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)受到公共產(chǎn)品屬性的限制。從這個(gè)意義上看，在公租房配建模式下，需要限制或禁止開(kāi)發(fā)商對(duì)配建的公租房的處分權(quán)，如開(kāi)發(fā)商不得將配建的公租房對(duì)外出售、轉(zhuǎn)讓，不得在配建的公租房上設(shè)定抵押等擔(dān)保物權(quán);配建的公租房應(yīng)當(dāng)面向住房保障對(duì)象出租，而不能面向不符合保障條件的對(duì)象出租;配建的公租房應(yīng)當(dāng)符合人居的基本功能需求和質(zhì)量要求，等等。

（2）公租房配建模式的目標(biāo)。目標(biāo)引導(dǎo)內(nèi)容，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)之內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公租房配建模式目標(biāo)為導(dǎo)向。我國(guó)之所以推行公租房配建模式，主要是為了節(jié)約土地資源，緩解政府財(cái)政壓力，增加保障房供給數(shù)量。換個(gè)角度看，這些原因也就是我國(guó)推行公租房配建模式要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)公租房配建模式的上述目標(biāo)，就必然要求開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)在其開(kāi)發(fā)的商品房（或經(jīng)濟(jì)適用房）項(xiàng)目中同址配建公租房，原則上不能異地配建，以避免居住空間分異和隔離;開(kāi)發(fā)商需要自行籌集資金，自行負(fù)責(zé)建設(shè)所需的成本投入，以舒解政府的財(cái)政壓力。

（3）開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的來(lái)源和性質(zhì)。義務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與義務(wù)的來(lái)源和性質(zhì)具有一致性，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的來(lái)源和性質(zhì)的內(nèi)在要求。根據(jù)前文所述，開(kāi)發(fā)商公租房配建之義務(wù)實(shí)質(zhì)上來(lái)源于政府公租房供給義務(wù)的部分轉(zhuǎn)移，是對(duì)政府公租房供給義務(wù)的部分替代履行，開(kāi)發(fā)商配建義務(wù)具有約定性和有償性。這就要求開(kāi)發(fā)商完成建設(shè)的公租房應(yīng)當(dāng)移交給政府，由政府作為配建的公租房的使用權(quán)人和分配、使用管理人;也要求開(kāi)發(fā)商配建義務(wù)的內(nèi)容需要由國(guó)有土地出讓合同或?qū)ｉT的公租房配建合同具體設(shè)定，需要由開(kāi)發(fā)商自己負(fù)擔(dān)開(kāi)發(fā)建設(shè)的成本支出，并保證建設(shè)的質(zhì)量，以換取政府在土地供給、財(cái)政稅費(fèi)和融資方面優(yōu)惠的對(duì)價(jià)。

（4）現(xiàn)行法規(guī)和政策的規(guī)定。公租房配建在我國(guó)并不是一個(gè)理論假設(shè)，而是已推行多年的實(shí)踐模式。在公租房配建模式實(shí)施的過(guò)程中，國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門和各地政府陸續(xù)制定了系列法規(guī)或政策予以指導(dǎo)和規(guī)范，雖然這些法規(guī)或政策的規(guī)定不夠完整或有些不一致。但這些法規(guī)和政策的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是研究探討我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的現(xiàn)行法基礎(chǔ)和重要參考，確定我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的內(nèi)容不能完全脫離這些現(xiàn)行的法規(guī)和政策的已有規(guī)定。

2. 我國(guó)開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的應(yīng)然內(nèi)容

綜合考量上述四個(gè)方面的因素，從學(xué)理上進(jìn)行歸納，開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)的基本內(nèi)容可以概括為四個(gè)方面，即公租房建設(shè)義務(wù)、公租房移交義務(wù)、公租房質(zhì)量保障義務(wù)和公租房處分權(quán)限制義務(wù)。其中，公租房建設(shè)義務(wù)、公租房移交義務(wù)和公租房質(zhì)量保障義務(wù)屬于開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)履行的積極作為義務(wù)，公租房處分權(quán)限制則是開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)履行的消極不作為義務(wù)。

（1）公租房建設(shè)義務(wù)。所謂公租房建設(shè)義務(wù)，是指開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)按照與政府訂立的國(guó)有土地出讓合同或公租房配建合同約定的配建比例、戶型、數(shù)量、期限等要求，自行籌集并投入資金，組織對(duì)公租房的建筑設(shè)計(jì)、建筑施工和建筑驗(yàn)收，完成公租房的建造。公租房建設(shè)義務(wù)是開(kāi)發(fā)商公租房配建義務(wù)首要的也是最為主要的內(nèi)容。這是因?yàn)?，只有公租房建設(shè)義務(wù)的履行，才能夠“生產(chǎn)”出公租房“產(chǎn)品”，才能夠?yàn)檎峁┬陆ǖ墓夥糠吭矗庞锌赡軐?shí)現(xiàn)公租房配建模式的目標(biāo);開(kāi)發(fā)商也只有履行了公租房建設(shè)義務(wù)，才有可能履行其他義務(wù)，沒(méi)有公租房建設(shè)義務(wù)的履行，開(kāi)發(fā)商其他義務(wù)的履行無(wú)從談起，公租房配建模式目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也將從根本上落空。

開(kāi)發(fā)商公租房建設(shè)義務(wù)主要包括以下幾個(gè)方面的具體內(nèi)容：其一，自行籌集并投入資金。公租房建設(shè)，從取得土地使用權(quán)，到建筑設(shè)計(jì)、建筑施工和工程竣工驗(yàn)收，需要大量的資金投入，包括土地出讓金、建筑材料和施工設(shè)備購(gòu)置費(fèi)以及人工費(fèi)等。籌集并投入這些資金，既是開(kāi)發(fā)商完成公租房建設(shè)的基本條件，也是其履行公租房建設(shè)義務(wù)的重要內(nèi)容構(gòu)成。對(duì)此，財(cái)政部、住建部亦曾作出了開(kāi)發(fā)商在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配建公租房的，其項(xiàng)目資本金由企業(yè)自行解決的規(guī)定。{21} 其二，全程組織實(shí)施建筑設(shè)計(jì)、建筑施工和建筑驗(yàn)收。公租房配建義務(wù)，無(wú)論是基于法律的規(guī)定，還是基于合同的約定，其法律主體都是開(kāi)發(fā)商。開(kāi)發(fā)商作為義務(wù)主體，對(duì)于配建的公租房建設(shè)的全程均承擔(dān)組織實(shí)施的義務(wù)，包括建筑設(shè)計(jì)、建筑施工和建筑驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)。在公租房配建實(shí)施的全過(guò)程中，開(kāi)發(fā)商要做到原則上與商品房項(xiàng)目“三同步”，即同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收。{22} 其三，原則上同址集中建設(shè)。公租房配建模式要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一是促進(jìn)不同收入階層居民的居住融合，消除居住空間分異與隔離等現(xiàn)象，預(yù)防“城市貧民窟”等城市病的出現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)將配建的公租房與其所開(kāi)發(fā)的商品房項(xiàng)目一起同址集中建設(shè)。配建公租房應(yīng)同址集中建設(shè)的原則，在我國(guó)各地的實(shí)踐中也均得到了體現(xiàn)。{23} 只有在不宜同址配建及配建規(guī)模過(guò)小等不經(jīng)濟(jì)的情況下才允許異地配建或者繳納異地配建資金。其四，符合合同約定的配建比例、戶型、數(shù)量、期限等要求。開(kāi)發(fā)商建設(shè)完成的公租房應(yīng)當(dāng)符合國(guó)有土地出讓合同或公租房配建合同中約定的配建比例、戶型、面積、套數(shù)、建設(shè)時(shí)限等要求，不得擅作變更。

（2）公租房移交義務(wù)。開(kāi)發(fā)商的公租房移交義務(wù)是指開(kāi)發(fā)商在完成配建的公租房建設(shè)義務(wù)后，應(yīng)當(dāng)將建設(shè)完成的公租房移交給政府所有。公租房移交義務(wù)是公租房配建模式的內(nèi)在要求，也是公租房配建法律關(guān)系的應(yīng)然內(nèi)容，是開(kāi)發(fā)商公租房配建的主要義務(wù)之一。如果開(kāi)發(fā)商不承擔(dān)移交配建的公租房的義務(wù)，則根本不能成立公租房配建法律關(guān)系，不能適用于公租房配建模式;如果開(kāi)發(fā)商不履行移交公租房的義務(wù)，則意味著公租房配建合同的目的的落空，開(kāi)發(fā)商構(gòu)成根本違約。

公租房移交義務(wù)的內(nèi)容在法律上可以具體分為兩個(gè)方面：一是開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)將完成配建的公租房轉(zhuǎn)移給政府實(shí)際管領(lǐng)和控制，由政府依法進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理。從這個(gè)意義上看，一旦完成公租房移交義務(wù)，則開(kāi)發(fā)商即失去對(duì)配建的公租房的管理和控制權(quán);二是開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)將完成配建的公租房的所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府。具體言之，開(kāi)發(fā)商在完成公租房的建設(shè)義務(wù)后，不僅應(yīng)將該公租房移交給政府管領(lǐng)、控制，還應(yīng)配合政府完成該項(xiàng)公租房產(chǎn)權(quán)的初始登記，由政府作為配建的公租房的所有權(quán)人。{24}

（3）公租房質(zhì)量保障義務(wù)。開(kāi)發(fā)商的公租房質(zhì)量保障義務(wù)是指開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)保障配建的公租房的建設(shè)工程質(zhì)量符合公租房配建合同的約定，符合法律法規(guī)的要求，符合住房建設(shè)質(zhì)量的基本要求。由于公租房是面向城市中低收入住房困難人群出租使用的保障性住房，因此，要求開(kāi)發(fā)商承擔(dān)公租房配建的質(zhì)量保障義務(wù)特別重要?？梢哉f(shuō)，開(kāi)發(fā)商承擔(dān)公租房質(zhì)量保障義務(wù)，既是法律和合同對(duì)開(kāi)發(fā)商的要求，更是對(duì)開(kāi)發(fā)商的道義要求。關(guān)于開(kāi)發(fā)商公租房質(zhì)量保障義務(wù)，國(guó)務(wù)院曾有明確的要求。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》第4條明確規(guī)定要落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任，強(qiáng)化工程質(zhì)量監(jiān)督，“保障性安居工程建設(shè)，……項(xiàng)目法人對(duì)住房建設(shè)質(zhì)量負(fù)永久責(zé)任，其他參建單位按照工程質(zhì)量管理規(guī)定負(fù)相應(yīng)責(zé)任。”“保障性安居工程參建各方要建立健全質(zhì)量管理體系，切實(shí)把加強(qiáng)質(zhì)量管理貫穿于建設(shè)全過(guò)程。嚴(yán)格按照法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和驗(yàn)收?！眹?guó)務(wù)院有關(guān)部門以及各個(gè)地方政府在相關(guān)部門規(guī)定和地方性規(guī)定中也都給予了一致強(qiáng)調(diào)。

從國(guó)家層面及各地方的有關(guān)規(guī)定和實(shí)踐看，開(kāi)發(fā)商的公租房質(zhì)量保障義務(wù)的履行，涵蓋公租房配建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、建筑施工全過(guò)程，包括配建的公租房的使用功能、配套設(shè)施、居住環(huán)境、建筑材料和建筑質(zhì)量等方面的內(nèi)容。具體言之，開(kāi)發(fā)商應(yīng)當(dāng)保障配建的公租房符合合同約定以及住房使用的要求和標(biāo)準(zhǔn)，保證戶型設(shè)計(jì)合理、居住環(huán)境優(yōu)良、配套生活設(shè)施齊備、建筑材料合格、建筑質(zhì)量?jī)?yōu)良，不得擅自變更設(shè)計(jì)，不得偷工減料，不得以次充好。

（4）公租房處分權(quán)限制義務(wù)。開(kāi)發(fā)商的公租房處分權(quán)限制義務(wù)是指開(kāi)發(fā)商不得對(duì)完成配建的公租房行使法律上的處分權(quán)。換言之，雖然開(kāi)發(fā)商是配建的公租房的實(shí)際建設(shè)完成人，但是，開(kāi)發(fā)商對(duì)配建的公租房不享有處分權(quán)。這是開(kāi)發(fā)商應(yīng)承擔(dān)的公租房配建的消極義務(wù)。

在物權(quán)法中，物之處分權(quán)包括法律上的處分權(quán)和事實(shí)上的處分權(quán)兩種。法律上的處分權(quán)是通過(guò)一定的法律行為對(duì)物進(jìn)行處置，包括轉(zhuǎn)讓所有權(quán)，設(shè)定抵押、質(zhì)押、租賃等他物權(quán)。事實(shí)上的處分權(quán)則是對(duì)物本身進(jìn)行毀損或變更。{25} 具體到開(kāi)發(fā)商配建公租房處分權(quán)限制義務(wù)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：開(kāi)發(fā)商不得對(duì)配建的公租房進(jìn)行變更或毀損，不得銷售或者預(yù)售配建的公租房，不得在配建的公租房或者在配建公租房的土地、工程項(xiàng)目上設(shè)定抵押，不得將配建的公租房自行在市場(chǎng)上進(jìn)行出租。

注釋：

① 我國(guó)的公租房制度起步于2009年，晚于廉租房制度，至2014年國(guó)家將廉租房與公租房合并統(tǒng)稱為公租房。為研究方便，除非行文另有述明，本文公租房概念包含廉租房。

② 參見(jiàn)詹姆斯·M·布坎南：《公共財(cái)政》，趙錫軍譯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，第17頁(yè)。

③ 參見(jiàn)符啟林：《住房保障法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第228—229頁(yè)。

④ 《廈門市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：市人民政府的重要職責(zé)是解決本市居民的住房困難問(wèn)題。對(duì)屬于最低生活保障范圍的家庭應(yīng)保盡保，并依據(jù)客觀情況適度保障其他住房困難家庭。

⑤ 蔡冰菲：《政府住房保障責(zé)任的理論基礎(chǔ)論析》，《社會(huì)科學(xué)家》2008年第3期。

⑥ 參見(jiàn)沈宗靈：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第110頁(yè)。

⑦ 如我國(guó)《公司法》第5條規(guī)定：從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公司必須承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督。《反壟斷法》第1條規(guī)定：制定本法的目的是維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。《企業(yè)所得稅法》第9條、第27條、第30條也規(guī)定了企業(yè)基于履行社會(huì)責(zé)任可以減征、免征企業(yè)所得稅。

⑧ 參見(jiàn)盧超：《美國(guó)土地開(kāi)發(fā)者負(fù)擔(dān)政策及其司法審查議題—基于規(guī)制國(guó)家的視角》，《環(huán)球法律評(píng)論》2013年第3期。

⑨ Affordable housing在美國(guó)指價(jià)格對(duì)于購(gòu)買群體而言是可承受的一種住宅產(chǎn)品。這種“可支付住宅”不僅在購(gòu)買上具有“可支付性”，在租賃上也具有“可支付性”。參見(jiàn)張娟：《美國(guó)包容性區(qū)劃對(duì)我國(guó)保障性住房建設(shè)的啟示》，《城市規(guī)劃》2011年第9期。

⑩ 或許有人會(huì)提出國(guó)有土地出讓合同屬于行政合同，不是民事合同，不適用我國(guó)《合同法》，因而對(duì)開(kāi)發(fā)商配建義務(wù)的約定性表示質(zhì)疑。筆者認(rèn)為這一觀點(diǎn)失之偏狹。行政合同雖然有別于傳統(tǒng)意義上的民事合同，但其仍然屬于合同的范疇，仍然具有契約的意義。國(guó)有土地出讓合同也是當(dāng)事人之間的合意，其內(nèi)容體現(xiàn)當(dāng)事人的約定，對(duì)當(dāng)事人具有合同的約束力。國(guó)有土地出讓合同設(shè)定的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)屬于約定義務(wù)。

{11}{21} 財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于多渠道籌措資金確保公共租賃住房項(xiàng)目資本金足額到位的通知》（財(cái)綜[2011]47號(hào)）指出：在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中配建的項(xiàng)目資本金由相關(guān)企業(yè)自行解決。

{12}{19} 參見(jiàn)上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市住房保障房屋管理局等五部門發(fā)布的《關(guān)于本市保障性住房配建實(shí)施意見(jiàn)的通知》（滬府辦發(fā)[2012]61號(hào)）。

{13} 《南京市政府關(guān)于印發(fā)南京市公共租賃住房管理辦法的通知》（寧政規(guī)[2015]12號(hào)）規(guī)定，配建的公共租賃住房建成后，應(yīng)按約定移交給政府委托的機(jī)構(gòu)。

{14} 參見(jiàn)《長(zhǎng)治市廉租住房和公共租賃住房配建實(shí)施辦法》（長(zhǎng)政發(fā)[2011]92號(hào)）。

{15} 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）明確要求：“對(duì)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地，各地要切實(shí)保障供應(yīng)。要根據(jù)建設(shè)規(guī)劃，在土地供應(yīng)計(jì)劃中予以優(yōu)先安排?！薄秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2011]45號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（建保[2012]92號(hào)）等也都有類似的明確規(guī)定。

{16} 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）、《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策的通知》（財(cái)稅[2010]88號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。

{17} 參見(jiàn)《中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于認(rèn)真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務(wù)工作的通知》（銀發(fā)[2011]193號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與保障性安居工程建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》（建保[2012]91號(hào)）、財(cái)政部等《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》（財(cái)綜[2015]15號(hào)）的相關(guān)規(guī)定。

{18} 參見(jiàn)《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市公共租賃住房建設(shè)和管理的通知》（京政發(fā)[2011]61號(hào)）、《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)保障性住房使用監(jiān)督管理的意見(jiàn)》（試行）（京政發(fā)[2012]13號(hào)）和《北京市公共租賃住房后期管理暫行辦法》（京建發(fā)[2013]15號(hào)）。

{20} 參見(jiàn)西安市住房保障和房屋管理局等八部門聯(lián)合發(fā)布的《西安市配建廉租住房實(shí)施細(xì)則》（2013年）。

{22} 《廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）》（穗府辦[2013]3號(hào)）第8條規(guī)定，配建的公共租賃住房原則上與所在項(xiàng)目的商品房統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設(shè)、同步配套和同步交付。其他許多地方性法規(guī)中也有類似的規(guī)定。

{23} 例如，湖南省、鄭州市、西安市、廣州市等省市出臺(tái)的地方性法規(guī)或政策文件中均有同址配建的規(guī)定。參見(jiàn)《湖南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)的意見(jiàn)》（湘政發(fā)[2011]11號(hào)）、《鄭州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善住房保障制度的通知》（鄭政文[2013]113號(hào)）、《西安市配建廉租住房實(shí)施細(xì)則》（市房發(fā)[2013]79號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)廣州市公共租賃住房保障制度實(shí)施辦法（試行）的通知》（穗府辦[2013]3號(hào)）。

{24} 在物權(quán)法上，有所謂的物權(quán)的“原始取得”規(guī)則。如果按照物權(quán)法的原始取得規(guī)則，開(kāi)發(fā)商建設(shè)完成的公租房應(yīng)該歸開(kāi)發(fā)商所有。但是，公租房配建模式具有特殊性，在公租房配建模式中，開(kāi)發(fā)商并非為自己建設(shè)公租房，而是為政府建設(shè)公租房;開(kāi)發(fā)商為政府建設(shè)公租房并非無(wú)償，而是有償?shù)?。由政府享有配建的公租房的所有?quán)，既是相關(guān)法律法規(guī)的要求，也是基于公租房配建合同的約定。

{25} 參見(jiàn)江平：《物權(quán)法教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2007年版，第111頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介：李克武，華中師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430079;張璐，華中師范大學(xué)公共政策與法治專業(yè)博士研究生，湖北武漢，430079。

（責(zé)任編輯? 李? 濤）