張 韜，楊小虎

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

重大行政決策作為決策范疇中的一種特殊存在，涵蓋的領域由最初的政府逐漸向經(jīng)濟、社會、文化等多個領域輻射，使其在整個公共行政活動中發(fā)揮的作用也越來越重要。為保證重大行政決策的正確性，避免或最大限度地降低重大行政決策失誤造成的損失，問責制度便應運而生。在黨的十八屆四中全會上，重大行政決策的責任追究制度成為會議關注重點并被提到大會進行討論。作為“全面依法治國”的核心組成部分，重大行政決策的責任追究制度被重新進行了闡釋，重點強調“終身追責”。此后，重大行政決策終身責任追究制度的研究受到了學術界的青睞，專家學者分別從不同角度對終身責任追究制度進行了深入探討和研究，形成了一批非常有價值的學術論著，極大地豐富了該制度的理論研究成果。當然，從制度制定的初衷而言，一項決策或者政策出臺的目的是為了“用”，就是要在具體的執(zhí)行過程中發(fā)揮相應的作用，而不是為了束之高閣。從目前學術界對于重大行政決策終身責任追究制度的研究來看，絕大多數(shù)研究成果集中在了制度建設方面，對于制度執(zhí)行過程的研究卻相對缺乏，更無法預估制度的執(zhí)行目標與執(zhí)行結果之間的偏差。因此，本文在相關專家學者的研究基礎上，重點關注重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行過程，通過執(zhí)行者微觀行為視角的剖析，從而構建一個相對科學有效的執(zhí)行路徑。

一、相關概念界定

（一）重大行政決策

對于重大行政決策這一概念的界定，目前學術界尚未達成共識。一般情況下，對重大行政決策的定義大都是基于行政決策這一基本概念的深化詮釋。例如，有通過闡釋重大行政決策與行政決策的區(qū)別來對重大行政決策進行界定的，認為重大行政決策是針對多主體參與、涉及多方利益博弈、對人民的生活產(chǎn)生巨大影響的領域所做出的行政決策[1]，等等。但此類界定還是無法準確說明重大行政決策與一般行政決策的本質區(qū)別，也就無法準確給出重大行政決策的定義了。另有一種認可度還比較高的觀點，認為重大行政決策的內(nèi)容應該是綜合性的，這些內(nèi)容涉及社會經(jīng)濟發(fā)展的各個方面，但行政部門的內(nèi)部事務、立法、處罰等內(nèi)容不應該屬于重大行政決策的涉及范圍[2]。因此，重大行政決策應該具有兩個重要特點，其一是政治性，其二是法律性。政治性強調重大行政決策的來源基礎，表明重大行政決策往往與黨的方針政策的步調一致，重點涉及政治性較強的領域；法律性主要在于強調法律的約束作用，重大行政決策制定的目的就是要為所涉及的領域活動進行指導，以保證相關行政活動的秩序化和規(guī)范化。總體而言，重大行政決策與一般的行政決策無法割裂，作為行政決策的子概念，怎樣體現(xiàn)出“重大”二字，確實還需要針對具體的情況從多個角度認真地加以分析和判定。

基于以上觀點，本文認為重大行政決策的概念應包含以下4個方面的內(nèi)容才能使概念界定更加清晰：要區(qū)分重大行政決策的制定主體和執(zhí)行主體，要明晰重大行政決策的受眾即客體，要明確重大行政決策的適用范圍，重大行政決策的目標要具有針對性。

（二）終身責任追究

對于終身責任追究這一概念而言，明確終身追責的時效性問題是建立重大行政決策終身責任追究制度的核心問題。單純從字面上理解，終身責任追究意味著決策制定主體從決策制定并生效實施的那一刻便要承擔責任，并且該責任要伴隨一生，不會隨著調離崗位或者退休就結束。但從嚴格意義上來講，終身責任追究在不同領域所體現(xiàn)的含義也不盡相同。從法律的角度來解釋終身責任追究，要區(qū)分清楚追責時效和追訴時效兩個概念。追責時效即決策制定主體需要承擔相應責任的期限，這個期限的時間是從決策制定到?jīng)Q策失效，在此時間段內(nèi)一旦決策出現(xiàn)問題便要追究相關主體的責任；而追訴時效主要是按照相關法律法規(guī)對責任主體提起訴訟的時間，即當決策制定到出現(xiàn)失誤對責任人提起訴訟的時間段。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，追訴時效更能體現(xiàn)出法律法規(guī)的強制性，但追責時效可以更貼切地表達出“終身”的含義。另外，從行政決策的角度分析，由于行政決策具有全局長遠性的特點，短時間的實施可能無法看出其弊端所在，因此，對于決策制定者而言就要特別強調這種“終身制”的作用，避免為“政績工程”而做出的決策。

鑒于終身責任的復雜性，本文擬采用法律學角度的終身責任概念界定，重點考慮終身責任追究的時效性問題，對“終身”理念進行合理的解釋，以追責時效的方式來展現(xiàn)，即對于政策制定主體在怎樣的時間范圍內(nèi)對其追責的討論，從而將這種追責制度與一般的追責進行區(qū)分。

（三）重大行政決策終身責任追究

綜合以上兩個概念，本文認為，對于重大行政決策終身責任追究而言，其重點在于強調“終身”，即上述的追責時效。因此，重大行政決策終身責任追究要在法律的框定內(nèi)，針對決策產(chǎn)生的問題，有事實有依據(jù)地對決策制定主體進行責任追究。其研究亟待解決的重點在于對追責主體、程序、依據(jù)和形式的不斷完善。在追責的過程中要綜合考慮決策制定時的內(nèi)外部環(huán)境。同時，要充分認識到，制定重大行政決策終身責任追究制度的目的在于控制和防止“亂決策”的行為，而不是單純地進行懲罰。

二、重大行政決策終身責任追究制度的研究綜述及實踐中的問題

對于重大行政決策終身責任追究制度的研究早在2014年便進入相關學者的研究視野，但真正被學術界所重視則是伴隨黨的十八屆四中全會的召開。縱觀從2014年到現(xiàn)今學術界的研究成果，其研究重點逐漸集中到制度的完善上，對于重大行政決策終身責任追究制度遇到的問題做出了各種的可能假設，為真正的制度制定奠定了基礎。通過文獻梳理，對于重大行政決策終身責任追究制度的研究大多數(shù)集中于決策現(xiàn)狀、制定的困境及解決的對策，重點側重于決策的制定（具體見上表）。

重大行政決策終身責任追究制度重點文獻梳理表

通過對上述重點文獻的梳理，可以看出，有關重大行政決策終身責任追究制度本身的相關問題已基本得到解決，但對于該制度實施路徑建設的研究還未開始，或者對于該制度怎樣更好的執(zhí)行沒有做出相應的說明。本文認為，“制度執(zhí)行中的路徑構建問題”既是在重大行政決策終身責任追究制度確立后將要開展的重點工作，也是提高制度應用價值的一項新嘗試。

三、重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行困境

從廣義上講，公共政策是政府進行社會治理的最主要方式之一，這種方式由諸多環(huán)節(jié)構成，其中政策制定和政策執(zhí)行是兩個最重要的環(huán)節(jié)。對于一項公共政策而言，保證其制定的正確性是第一位的。同時，一項正確的政策要得到預期的結果，就必須依賴政策的正確執(zhí)行。任何一項公共政策無論制定的多么完美，如果缺少了執(zhí)行這一重要的環(huán)節(jié)，政策就會成為水中月和鏡中花，從而失去了政策制定的初衷。對于重大行政決策終身責任追究制度而言，盡管到目前為止還未形成具有法律性的統(tǒng)一文件，一些地方政府也只是根據(jù)中央政府的相關精神制定出臺了一些臨時性的試行文件，但從長遠看，這一制度最終得到確立是一種必然。一旦這一制度得到確立，要在該制度涉及的領域內(nèi)充分發(fā)揮制定時預想的警示和震懾作用就必然要取決于該制度在實際工作中的順利執(zhí)行了。因此，前瞻性地分析該制度在執(zhí)行的可能困境并嘗試探索執(zhí)行路徑就顯得尤為必要。依據(jù)一般政策執(zhí)行的模式分析，本文主要從4個角度對重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行困境加以分析。

（一）決策執(zhí)行主體困境

對于決策而言，其執(zhí)行必然是由相應組織機構的成員來完成的，這些組織機構的成員就構成了決策執(zhí)行的主體。在這里往往會形成一個認識誤區(qū)，即認為決策制定與決策執(zhí)行是同一個主體。其實，政策執(zhí)行與執(zhí)行是同一主體的情況在現(xiàn)今的政治體制中很難見到，至少兩者不會完全統(tǒng)一。在兩者不同或者至少是不完全統(tǒng)一的情況下，執(zhí)行主體就需要對決策的內(nèi)容、原則及具體的措施進行“同理心式的”充分理解，從而保證執(zhí)行的順利進行。從現(xiàn)實的政策執(zhí)行情況來看，執(zhí)行主體大多數(shù)情況下無法真正理解其要執(zhí)行的決策的相關內(nèi)容。相應的，對重大行政決策終身責任追究制度而言，執(zhí)行主體也會存在理解上的偏差?？偟膩碚f，造成執(zhí)行主體對決策理解偏差的原因是多種多樣的，往往是多種因素綜合作用下的結果。由于政策執(zhí)行主體對決策存在理解上的偏差，決策的執(zhí)行就會偏離其原有的目標，造成目標與結果的偏差。另外，決策執(zhí)行的主體既然是人，就一定會或多或少地表現(xiàn)出“經(jīng)濟人”的某些特性。在利益面前，擁有對某些政治資源進行分配權力的決定者就有可能造成利益分配的傾斜，甚至出現(xiàn)尋租的現(xiàn)象，最終導致決策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

（二）決策執(zhí)行客體困境

重大行政決策終身責任追究制度執(zhí)行的客體一般是指某項決策能夠直接或間接影響到的對象。可以一種簡單的分類方式將這些對象分為兩類：一類是獨立的個人，另一類是利益集團。對獨立的個人而言，盡管其在執(zhí)行客體中的數(shù)量非常少，但在執(zhí)行過程中一旦自身利益受到損害或是得不到滿足便有可能采取一些非常的手段來阻礙決策的執(zhí)行。相對于個人，利益集團則是由為追求共同利益而組成的群體，他們試圖通過相應的活動來改變決策對其的既定影響，使自身利益得到最大化，以追求資本理性為目標[8]。利益集團不會采用公然表達利益訴求的方式，一般會采用扶植相應代表者的做法去為自己謀求利益，這些代表者往往就存在于決策的制定者和執(zhí)行者中。因此，從另一個角度來講，決策的制定其實是政府與利益集團相互博弈的結果。當這種博弈對利益集團不利時，利益集團就會阻礙決策的執(zhí)行，以期讓政府做出讓步。

（三）決策執(zhí)行資源困境

黨的十九大報告中做出了重要論斷：我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分的社會發(fā)展不僅影響了人民日益增長的美好生活需要，在很大程度上也制約了各種決策的順利實施。對于重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行而言，這種不平衡不充分的社會發(fā)展制約主要體現(xiàn)在決策順利執(zhí)行所需要的各種資源上，包括人力、財力和物力等資源，在很大程度上無法對決策的順利執(zhí)行提供充足的保障。從人力資源角度考慮，決策的執(zhí)行者大多是在一定職能部門的工作人員。目前，職能部門工作人員比較龐雜，人員職業(yè)素質參差不齊的現(xiàn)狀還沒有得到根本解決，這在很大程度上限制了決策順利執(zhí)行的力度。從財力和物力資源而言，由于重大行政決策終身責任追究制度涉及的地方行政組織所能掌控財力和物力資源有限，各地方行政組織主要決策者更愿意將大部分資源給予那些能夠短時見效的決策，從而造成其他決策執(zhí)行沒有相應的物質保障。

（四）決策執(zhí)行的環(huán)境困境

任何一項決策的執(zhí)行都是在一定的環(huán)境中進行的，因此，決策的執(zhí)行一定會受到執(zhí)行環(huán)境的影響。執(zhí)行環(huán)境主要包括國家層面和地方層面兩種環(huán)境。國家層面的環(huán)境主要是指國家的利益訴求和政策主張等；地方層面的主要是指各地方自身的利益訴求和政策主張等。這兩種不同的利益訴求與政策主張交織在一起就會形成四種不同的決策執(zhí)行環(huán)境。同樣的，如果重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行與兩種環(huán)境完全適應，環(huán)境因素就會對決策的執(zhí)行起到推動和維護的作用。如果決策執(zhí)行與兩種環(huán)境完全不適應，政策制定的正確性就要受到質疑，就需要重新回到制定環(huán)節(jié)認真核查。如果決策執(zhí)行與兩種環(huán)境中的任何一個不適應，那么環(huán)境因素就會站在決策執(zhí)行的對立面，阻礙其實施。從社會發(fā)展的整個歷程來看，大多數(shù)情況下執(zhí)行環(huán)境是落后于決策的制定。因此，環(huán)境因素與決策執(zhí)行之間的不統(tǒng)一是一種常態(tài)現(xiàn)象，甚至雙方之間會產(chǎn)生激烈的碰撞。

四、基于公共行政執(zhí)行微觀行為的路徑構建

從最初的公共行政理論來講，普遍將決策執(zhí)行的過程當成是一種官僚行政模式，官僚組織通過自上而下的措施來盡量控制決策執(zhí)行的結果不偏離既定的目標。但隨著執(zhí)行研究的不斷深入發(fā)展，對于這種官僚控制執(zhí)行的傳統(tǒng)觀點進行了徹底的終結。

（一）公共行政執(zhí)行的微觀行為

公共行政執(zhí)行的微觀行為其本質上研究的主要內(nèi)容在于理清各個行為和事件變量之間的關系。這種變量由3部分組成，即自變量、因變量和中介變量。對于公共行政執(zhí)行的微觀行為大致經(jīng)歷了這樣一個過程。史密斯在1973年提出了“政策執(zhí)行過程”模型，他認為影響政策執(zhí)行結果的主要因素包括理想化的政策、執(zhí)行機構的優(yōu)化、目標的建立以及環(huán)境的影響[9]。緊接著霍恩在1975年提出了政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型，重點分析影響政策執(zhí)行過程的6大因素之間的關系。6大因素主要是：政策目標、標準、資源，執(zhí)行的方式、機關的特性，系統(tǒng)的環(huán)境以及工作人員的價值取向[10]。另外，巴達奇在1977年將博弈論引入到執(zhí)行過程的研究中，提出了政策執(zhí)行的博弈模型。該模型將政策執(zhí)行看成是相關主體間的一種博弈，這種博弈是由政策執(zhí)行的相關主體基于自身利益的考慮，通過一定的方式來調動相關資源的過程。馬茲曼尼安和薩巴蒂爾也在隨后提出了一個綜合系統(tǒng)的政策執(zhí)行模型，他們認為，影響政策執(zhí)行的變量主要在于政策問題的特性及政策自身及以外的變量。在這之后，對于微觀行為的變量研究也從政策本身的考量向著政策變遷的方向發(fā)展。1993年，薩巴蒂爾提出了政策變遷與學習的宣導聯(lián)盟模型，認為政策的執(zhí)行過程本質上是一種改變政策的原有含義，尋求取向學習的過程[11]。

對于公共行政執(zhí)行的微觀行為，除了厘清變量間的關系外，還要考慮執(zhí)行的有效性問題，這也是作為公共行政執(zhí)行要研究的核心問題。政策執(zhí)行的有效性簡單而言就是執(zhí)行結果與目標之間的偏差值，這是基于結果導向的研究方式，也是保障相關權利能夠量化的實現(xiàn)基礎。為了對這種有效性進行一個全面的分析，相關學者旨在找出影響執(zhí)行有效性的因素及因素之間的關系。在此研究中，馬茲曼尼安、薩巴蒂爾和我國臺灣的林水波、張世賢比較有代表。馬茲曼尼安和薩巴蒂爾將影響政策有效執(zhí)行的因素歸結為3個方面：政策的難易程度、法律的控制力及非法律因素。林水波和張世賢在已有研究的基礎上，將影響政策執(zhí)行有效性的因素也歸為3個方面，具體包括政策問題的性質、本身的條件及本身以外的條件。

綜合以上，行政執(zhí)行的微觀行為作為協(xié)同機制和權力結構的一種外在表現(xiàn)形式其對整個公共行政執(zhí)行提供一種新的研究途徑，也將對重大行政決策終身責任追究制度的有效執(zhí)行提供新的路徑。

（二）基于微觀行為的路徑構建

重大行政決策終身責任追究制度作為建設中國特色社會主義現(xiàn)代化法制強國的重大舉措，對當前政府行政行為會產(chǎn)生巨大的影響。但就目前各地試行的具體情況而言，依然存在很大的問題。這些問題的產(chǎn)生源于兩個方面：一方面在于決策本身的不完整性；另一方面，就在于對執(zhí)行主體的微觀行為缺乏深入的研究，或者沒有考慮到?jīng)Q策執(zhí)行有效性的變量及變量之間的關系。上述兩個原因構成了重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行路徑，但從馬克思主義辯證法的觀點分析，要突出解決決定事物性質的主要矛盾，甚至是矛盾的主要方面。因此，基于這樣的考慮在此將重點解決決定決策執(zhí)行有效性的微觀行為，構建更為科學合理的執(zhí)行路徑（見下圖）。

1.強化執(zhí)行主體的目標意識

決策的執(zhí)行主體既是整個決策執(zhí)行過程的主導者，也應是決策執(zhí)行的服務者。基于這樣的前提條件，決策的執(zhí)行主體就必然要對決策本身的性質、決策執(zhí)行的目標擁有更為深入的認識，尤其是對決策執(zhí)行的目標，要在執(zhí)行的初始便融入整個過程中。對于重大行政決策終身責任追究制度而言，其本質的目標在于規(guī)范決策制定的程序，避免不負責任決策的現(xiàn)象產(chǎn)生。因此，對于該決策執(zhí)行者而言，要從更好地實現(xiàn)這一目標的角度出發(fā)，既要不折不扣地高效執(zhí)行，又要采取諸如說服勸導等更為人性化的執(zhí)行方式。在此基礎上，應強化多元決策執(zhí)行主體的理念，將社會組織和第三方機構納入到?jīng)Q策執(zhí)行的主體隊伍中，逐步改變壟斷執(zhí)行的局面。同時，應加強執(zhí)行過程的監(jiān)督，使得整個執(zhí)行過程不偏離既定的軌道，實現(xiàn)執(zhí)行目標與結果的統(tǒng)一。

2.調適執(zhí)行客體的利益博弈

基于巴達奇的博弈模型研究結論，對于重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行客體而言，由于涉及追究的事項重大，因此必然存在著多方利益者的博弈過程。要順利實現(xiàn)決策執(zhí)行的目標，就要對各利益集團的性質結構進行分析，將利益集團涉及決策執(zhí)行的態(tài)度、應對的方式等做以調查，從而決策執(zhí)行的針對性。需要說明的是，重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行對于利益集團的影響并不完全是不利的，在一定情況下可以將利益集團的相關人力、物力、財力資源進行充分的利用。麥克拉夫林在研究政策執(zhí)行的過程指出，政策執(zhí)行目標的達成還取決于執(zhí)行組織與目標受眾之間就目標或手段作相互調適的過程，調適的程度是主要的因素[12]。因此，要通過不斷調適利益集團間的關系從而達到相互的制衡，減小對決策執(zhí)行的阻礙。

3.完善執(zhí)行過程的資源適配

相對于決策執(zhí)行者而言，決策本身不具有調配相關資源的能力，因此，從嚴格意義上來講還需要決策執(zhí)行主體去不斷完善調節(jié)執(zhí)行過程的資源程序。對于任何重大行政決策終身責任追究制度而言，更需要各種資源的輔助，從而保證執(zhí)行環(huán)節(jié)的順利進行。在各種資源的適配過程中，決策執(zhí)行者要重點關注資金和信息資源。作為決策執(zhí)行的主要動力，資金的持續(xù)投入能夠為決策執(zhí)行的各個要素之間提供有效組合的條件，同時充足的經(jīng)費也使得部門之間的協(xié)同執(zhí)行成為可能。在當前信息化不斷普及的背景下，對于信息資源的掌握也將在很大程度上影響決策的有效執(zhí)行。面對當前存在的信息渠道閉塞、信息失真及信息孤島問題，決策執(zhí)行者要依托電子政府的成熟條件，保證執(zhí)行過程信息的傳播通暢，保證決策的貫徹執(zhí)行，防止偏差和失誤的產(chǎn)生。

4.優(yōu)化決策范圍的執(zhí)行環(huán)境

重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，在此過程中會受到諸多因素的影響。環(huán)境因素作為決策本身以外的一個變量條件，在決策執(zhí)行的過程中造成的影響不容忽視。如何對執(zhí)行環(huán)境進行重新塑造，使其達到能夠既順應發(fā)展的要求，又能有效地促進決策的有效執(zhí)行是需要重點關注的問題。對于執(zhí)行環(huán)境的優(yōu)化，可以從兩個方面著手解決：一方面可以通過大眾媒體及自媒體的傳播來引導政策執(zhí)行的輿論環(huán)境，使公民樹立正確的價值觀，提高對決策的本質性認識從而達到廣泛的認同，以此達到?jīng)Q策的有效執(zhí)行；另一方面，要轉變舊有的意識形態(tài)，將相應的理論推陳出新，形成新的意識形態(tài)體系，使其緊跟時代發(fā)展的步伐，通過反映當前行政環(huán)境的真實情況，從而避免決策執(zhí)行出現(xiàn)脫離實際的失誤[13]。

五、結語

重大行政決策終身責任追究制度本質上而言是一種對于領導干部在任期間的責任連帶的保障，可以預見這一制度終將會上升到法律的層面，但是在這一過程中對于其真正的核心問題—執(zhí)行的研究必然要具備高瞻遠矚的超前意識。只有在這樣的意識指導下，才能對決策本身所針對的問題進行重新定位，才能對決策的制定者給予完善決策內(nèi)容的依據(jù)。從公共行政執(zhí)行微觀行為的視角來構建重大行政決策終身責任追究制度的執(zhí)行路徑是目前的一種新的嘗試，是從決策本身的角度來考慮執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的一系列問題。所以，盡管對于該路徑的構建還處在理論探討的階段，尚未形成統(tǒng)一的制度，也沒有在真正的實踐中進行過檢驗，但這一相應的大膽嘗試為決策執(zhí)行開創(chuàng)了一條新的道路，也為后續(xù)的研究奠定了基礎。