董運(yùn)來(lái)，王艷華

（1.沈陽(yáng)師范大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110034；2.中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司，北京 100048）

易地扶貧搬遷是新時(shí)期脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧工程的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)人口、資源、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”的脫貧目標(biāo)，以及打好打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)都具有重要意義。2016—2017年全國(guó)22個(gè)有易地扶貧搬遷任務(wù)的省共搬遷589萬(wàn)人，2018年又完成了280萬(wàn)人的搬遷任務(wù)。

目前，我國(guó)的少數(shù)民族主要生活在自然條件比較惡劣、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后的西部和北部邊疆地區(qū)，同時(shí)也是貧困人口最為集中的地區(qū)。民族地區(qū)是當(dāng)前我國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)和攻堅(jiān)克難的“深水區(qū)”?；谏鲜雠袛啵疚倪x取了兩個(gè)具有代表性意義的少數(shù)民族聚集區(qū)——甘肅臨夏回族自治州和甘南藏族自治州，就“十三五”以來(lái)易地扶貧搬遷工程的進(jìn)展情況（包括精準(zhǔn)確定搬遷對(duì)象、控制建房面積、減輕搬遷群眾負(fù)擔(dān)、發(fā)展搬遷后續(xù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)搬遷戶脫貧等方面）以及在落實(shí)土地、建設(shè)資金使用管理、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面的主要成效和存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并對(duì)今后如何進(jìn)一步修改和完善易地扶貧搬遷政策提出建議。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧及述評(píng)

國(guó)外沒(méi)有易地扶貧搬遷的概念，與之相似的主要是“生態(tài)移民”（Ecological migration）、“環(huán)境移民”（Environmental migration)），是指由于環(huán)境突然或緩慢變化，對(duì)人們的生活或生存條件產(chǎn)生不利影響而被迫或主動(dòng)、暫時(shí)或永久離開(kāi)其家園的人或人群，他們既可以是國(guó)內(nèi)遷移，也可以是國(guó)際遷移。相關(guān)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒研究較少，主要以泰國(guó)、蘇丹、南非、印度和老撾五國(guó)的生態(tài)移民搬遷相關(guān)做法和啟示為主[1]。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架中[2]。

在政治層面上，易地扶貧搬遷本質(zhì)上就是一項(xiàng)國(guó)家的社會(huì)政策實(shí)踐，是典型的政府計(jì)劃干預(yù)過(guò)程，易地移民的安置規(guī)劃與安置模式都折射出了政府的發(fā)展思路，凸顯了政府的主觀意志[3]，迫切需要建立政策跟蹤反饋機(jī)制、著力提升政策執(zhí)行能力、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力[4]。

在理論研究層面上，以易地扶貧搬遷安置相關(guān)理論的系統(tǒng)梳理和評(píng)價(jià)、易地扶貧搬遷與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系問(wèn)題研究、基于成本收益理論分析框架對(duì)農(nóng)戶移民搬遷的決策機(jī)制分析等為主。與此同時(shí)，易地扶貧搬遷與宅基地有償退出存在“目標(biāo)一致，利益耦合”的戰(zhàn)略協(xié)同關(guān)系。

部分學(xué)者從經(jīng)濟(jì)層面強(qiáng)調(diào)搬遷中重置農(nóng)戶生計(jì)資本的重要性[5]，陳勝東、蔡靜遠(yuǎn)以贛南原中央蘇區(qū)農(nóng)戶為研究對(duì)象分析其搬遷前后生計(jì)的變化情況[6]。在實(shí)證研究層面，金梅、申云的運(yùn)用雙重差分模型（DID）對(duì)農(nóng)戶生計(jì)資本變動(dòng)政策進(jìn)行了評(píng)估[7]。

在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，易地扶貧搬遷政策對(duì)農(nóng)戶的減貧效果比較顯著[6]，而且也有利于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；當(dāng)然，政策的執(zhí)行也存在偏差情況[8]，并會(huì)產(chǎn)生較為嚴(yán)重的后果。類似地，賀立龍等也通過(guò)對(duì)四川省568戶農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)研，就提升易地扶貧搬遷的精準(zhǔn)性及實(shí)效性提出了相應(yīng)的對(duì)策[9]。

已有的文獻(xiàn)對(duì)易地扶貧搬遷的理論和發(fā)展演變、影響因素、效果評(píng)價(jià)、政策制定和執(zhí)行、配套措施等方面進(jìn)行了相關(guān)研究，并取得了較多的研究成果。但聚焦于脫貧攻堅(jiān)的宏觀背景，針對(duì)特定的少數(shù)民族聚居區(qū)開(kāi)展實(shí)地調(diào)查，總結(jié)其易地扶貧搬遷成效的相關(guān)研究還不多見(jiàn)。由于各地的實(shí)際情況差異較大，導(dǎo)致在政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在著理解偏差和各種新情況新問(wèn)題，對(duì)于下一步易地扶貧搬遷政策如何進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整等方面，也略顯不足。

二、甘肅省易地扶貧搬遷政策的實(shí)施進(jìn)展

按照“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷的規(guī)劃要求，甘肅省以及臨夏、甘南兩州均細(xì)化搬遷對(duì)象、建房補(bǔ)助、資金管理、項(xiàng)目審批、后續(xù)發(fā)展等配套政策措施，使易地扶貧搬遷工程逐步邁上了制度化、規(guī)范化的軌道，搬遷政策體系也日趨完善。

（一）臨夏州和甘南州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況

臨夏回族自治州位于黃河上游、甘肅省中部西南面，成立于1956年11月，是全國(guó)兩個(gè)回族自治州和全省兩個(gè)少數(shù)民族自治州之一。總面積8 169平方公里，轄1市7縣（臨夏市、臨夏縣、永靖縣、和政縣、廣河縣、康樂(lè)縣、積石山保安族東鄉(xiāng)族撒拉族自治縣、東鄉(xiāng)族自治縣）、124個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7個(gè)街道辦、1 151個(gè)行政村，總?cè)丝?20萬(wàn)，有回、漢、東鄉(xiāng)、保安、撒拉等31個(gè)民族，東鄉(xiāng)族和保安族是以臨夏為主要聚居區(qū)的甘肅特有少數(shù)民族。甘南藏族自治州是全國(guó)10個(gè)藏族自治州之一，地處青藏高原東北邊緣，總面積4.5萬(wàn)平方公里，境內(nèi)大部分海拔在3 000米以上，轄七縣一市，99個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、664個(gè)行政村，總?cè)丝?3.07萬(wàn)，有藏、漢、回等24個(gè)民族，其中藏族人口占54.2%。全州絕大部分國(guó)土屬于國(guó)家生態(tài)功能限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。

（二）甘肅省易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施情況

甘肅省“十三五”規(guī)劃實(shí)施易地扶貧搬遷17.39萬(wàn)戶73.14萬(wàn)人，其中建檔立卡貧困人口11.96萬(wàn)戶50萬(wàn)人。從2017年8月開(kāi)始，按照“有進(jìn)有出”原則，結(jié)合貧困人口動(dòng)態(tài)調(diào)整工作，對(duì)“十三五”建檔立卡搬遷對(duì)象進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整。截至2017年12月底，全省共勾選有搬遷意愿且符合易地扶貧搬遷政策的建檔立卡貧困群眾51.12萬(wàn)人，較規(guī)劃建檔立卡搬遷規(guī)模增加1.12萬(wàn)人。按照五年搬遷任務(wù)三年全部下達(dá)的要求，2018年甘肅省共下達(dá)11個(gè)市州55個(gè)縣區(qū)建檔立卡貧困人口易地扶貧搬遷任務(wù)15.9萬(wàn)人，計(jì)劃安排資金92億元，“十三五”期間50萬(wàn)建檔立卡貧困人口搬遷任務(wù)已全部下達(dá)完畢。截至2018年4月底，244個(gè)集中安置點(diǎn)已開(kāi)工建設(shè)，3個(gè)已竣工。

（三）臨夏州易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施情況

新一輪易地扶貧搬遷工作開(kāi)展以來(lái)，臨夏州高度重視，多次專門召開(kāi)專門會(huì)議、專題聽(tīng)取各階段工作進(jìn)展，多次實(shí)地督查指導(dǎo)工作，易地扶貧搬遷工作取得了顯著的效果?！笆濉逼陂g，全州共確定易地扶貧搬遷建檔立卡貧困戶16 808戶81 157人（如表1所示）。截至目前，已建成6 339戶30 618人，入住2 597戶12 694人，在建3 768戶18 238人，近期準(zhǔn)備開(kāi)工5 194戶26 283人。

表1 臨夏州“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃分縣匯總表

（四）甘南州易地扶貧搬遷項(xiàng)目實(shí)施情況

新一輪易地扶貧搬遷工作開(kāi)展以來(lái)，全州精確瞄準(zhǔn)搬遷對(duì)象，全面聚焦脫貧成效，“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷共涉及全州8縣（市）49個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)81個(gè)行政村142個(gè)自然村5380戶25952人，其中建檔立卡貧困戶3 444戶14 763人，同居住地同步搬遷的非建檔立卡貧困戶1936戶11189人。2016年全州共安排兩批易地扶貧搬遷工程，共3505戶17025人，其中建檔立卡戶2 101戶9 195人；下達(dá)投資58 847萬(wàn)元，其中中央預(yù)算內(nèi)資金9 195萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金3 915萬(wàn)元。2017年易地扶貧搬遷工程共涉及搬遷群眾2 307戶10 736人，其中建檔立卡戶1 083戶4 430人；下達(dá)投資29 618萬(wàn)元，其中中央預(yù)算內(nèi)資金4 430萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金3 153萬(wàn)元。2018年全州計(jì)劃共安排易地扶貧搬遷2 355戶10 275人，其中建檔立卡戶1 617戶7 012人（如表2所示）。上報(bào)總投資4.3億元，其中中央預(yù)算內(nèi)資金7 012萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金1 631.5萬(wàn)元。通過(guò)2018年項(xiàng)目實(shí)施，將超額完成“十三五”規(guī)劃全部建設(shè)任務(wù)。

表2 甘南州“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃分縣匯總表

三、當(dāng)前易地扶貧搬遷政策的實(shí)施效果評(píng)價(jià)

總體上看，各地在搬遷對(duì)象精準(zhǔn)、住房面積控制、群眾負(fù)擔(dān)減輕、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都有著不同的經(jīng)驗(yàn)和主要做法，這些為易地扶貧搬遷任務(wù)的順利完成，起到了很好的保障作用。限于內(nèi)容和篇幅，僅選取幾項(xiàng)有代表性的執(zhí)行效果進(jìn)行總結(jié)評(píng)估。

（一）分類確定補(bǔ)助政策，切實(shí)減輕群眾負(fù)擔(dān)

甘肅省的分類補(bǔ)助政策架構(gòu)大體如下：對(duì)于50萬(wàn)建檔立卡群眾，中央預(yù)算內(nèi)資金實(shí)行差異化補(bǔ)助（藏區(qū)人均1萬(wàn)元，其他地區(qū)人均8 000元），全部用于住房補(bǔ)助；48.7億元地方政府債券和25億元專項(xiàng)建設(shè)基金按搬遷人數(shù)進(jìn)行分配（地方政府債券人均9 740元，專項(xiàng)建設(shè)基金人均5 000元）；政策性、開(kāi)發(fā)性銀行貸款按人均3.5萬(wàn)元控制，并在落實(shí)中央財(cái)政貼息90%政策基礎(chǔ)上，省級(jí)財(cái)政對(duì)剩余10%予以貼息。為減輕群眾負(fù)擔(dān)，規(guī)定人均自籌資金控制在2 500元以內(nèi)。對(duì)于同居住地同步搬遷的23.14萬(wàn)非建檔立卡群眾，省財(cái)政給予人均5 000元建房補(bǔ)助，從全省基礎(chǔ)設(shè)施和人居環(huán)境專項(xiàng)貸款中籌措部分建房資金，基礎(chǔ)設(shè)施和建檔立卡戶一并統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)整體搬遷。

（二）搬遷安置選址科學(xué)，群眾生活顯著改善

實(shí)施易地扶貧搬遷后，原本居住在深山、邊遠(yuǎn)、生產(chǎn)條件極其惡劣地區(qū)的群眾大多轉(zhuǎn)移到交通比較便利的公路沿線、集鎮(zhèn)周邊或者平原地區(qū)，群眾居住、生產(chǎn)生活條件得到極大改善，危舊房、土坯房、石頭房被新民居替代。同時(shí)，配套建設(shè)了道路、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，解決了貧困群眾行路難、吃水難、用電難、上學(xué)難、就醫(yī)難的問(wèn)題，對(duì)外聯(lián)絡(luò)道路通暢，上學(xué)、就醫(yī)、出行方便，群眾的生活便利性提高。

此外，便利的生產(chǎn)生活條件也讓搬遷群眾享受到了現(xiàn)代文明的熏陶，文化意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)明顯增強(qiáng)，多數(shù)群眾“等、靠、要”思想及安于現(xiàn)狀、聽(tīng)天由命的思想得到極大轉(zhuǎn)變，自力更生思想逐步樹(shù)立，外出務(wù)工、轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)及自主創(chuàng)業(yè)人數(shù)越來(lái)越多，為從根本上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧奠定了基礎(chǔ)。

（三）制定產(chǎn)業(yè)扶持方案，積極發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

甘南州積極促進(jìn)易地扶貧搬遷與生態(tài)文明小康村緊密結(jié)合，精準(zhǔn)建立一戶一冊(cè)臺(tái)賬，同步推進(jìn)搬遷村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷群眾的就業(yè)培訓(xùn)工作，積極對(duì)零就業(yè)家庭進(jìn)行就業(yè)安置。并通過(guò)多種形式把扶貧搬遷與生態(tài)建設(shè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，致力發(fā)展多項(xiàng)富民產(chǎn)業(yè)。堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，實(shí)現(xiàn)了供水、供電、道路硬化、安置區(qū)照明亮化、垃圾填埋場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施完備，建立健全了公共服務(wù)設(shè)施齊全的安置區(qū)。依托鄉(xiāng)村旅游區(qū)、特色種植、特色養(yǎng)殖、勞務(wù)輸出、光伏扶貧等方式，以村為單位成立企業(yè)載體，結(jié)合“三變”貧困戶以產(chǎn)業(yè)資金為股金，非貧困戶以林權(quán)、土地等折股量化入股，在縣城適宜地段，購(gòu)買經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，使搬遷戶成為集體經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)的出租戶（股東），實(shí)現(xiàn)探索性資產(chǎn)收益中“保底+分紅”形式收入。實(shí)現(xiàn)了扶貧效果從逐步脫貧向穩(wěn)定脫貧致富拓展，建成了一批特色鮮明、效益顯著的安置點(diǎn)。初步形成了旅游、種植、養(yǎng)殖、加工、銷售等協(xié)調(diào)推進(jìn)的多元富民產(chǎn)業(yè)體系。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行搬遷標(biāo)準(zhǔn)，確保守住政策紅線

按照“建檔立卡搬遷人口人均住房面積控制在25平方米以內(nèi)，7人以上多人戶面積原則上控制在160平方米以內(nèi)”規(guī)定和“樓房安置的多人戶面積按補(bǔ)助資金進(jìn)行適當(dāng)控制”的要求，嚴(yán)格控制建房面積，堅(jiān)決防止變相擴(kuò)大住房面積、脫離實(shí)際提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)度裝修；按照“建檔立卡搬遷群眾自籌資金人均控制在2 500元以內(nèi)”的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制自籌資金，防止貧困戶因搬遷負(fù)債而影響脫貧效果；按照“嚴(yán)禁將融資平臺(tái)承接資金還款責(zé)任和建設(shè)用地征地費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給搬遷群眾”的要求，相關(guān)部門積極籌措征地費(fèi)用，絕不將還款主體和還款責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給搬遷群眾，絕不增加群眾負(fù)擔(dān)。

四、現(xiàn)行易地扶貧搬遷政策存在的主要問(wèn)題

易地扶貧搬遷能夠有效克服就地扶貧的投資大、操作難、破壞生態(tài)等弊端，并能保障搬遷戶的后續(xù)就業(yè)與生產(chǎn)發(fā)展，但在實(shí)際的操作過(guò)程中也存在著一些問(wèn)題。

（一）舊房拆除和宅基地復(fù)墾進(jìn)展緩慢

根據(jù)相關(guān)要求，易地扶貧搬遷群眾的舊房拆除和宅基地復(fù)墾應(yīng)全部納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目范圍，遵循“一戶一宅，占新騰舊”的規(guī)定。雖然兩州均積極開(kāi)展了遷出區(qū)舊房拆除和宅基地復(fù)墾的宣傳指導(dǎo)工作，并且采取了整戶拆除，每戶給予3萬(wàn)元補(bǔ)助，只保留生產(chǎn)用房（考慮到部分搬遷戶存放農(nóng)具之需），每戶給予2萬(wàn)元補(bǔ)助（補(bǔ)助來(lái)自于融資平臺(tái)資金）等措施，但是從實(shí)施情況來(lái)看，舊房拆除和土地復(fù)墾進(jìn)展依然緩慢。

拆遷和復(fù)墾進(jìn)展緩慢的主要原因在于：一是安置點(diǎn)遠(yuǎn)離了之前群眾生產(chǎn)和生活的地方，增加了出行成本和生產(chǎn)成本；二是拆除后無(wú)法存放農(nóng)機(jī)具和農(nóng)產(chǎn)品，所以農(nóng)戶的拆除意愿并不高。為此，部分政府只能延緩拆除或者是采取變通方式僅拆除廂房而保留主房作為生產(chǎn)用房。但這種權(quán)宜之計(jì)只會(huì)隨著時(shí)間的推移而累積更多的矛盾。

（二）住房面積的理解存在偏差

按照“保障基本、安全適用”的原則，建檔立卡貧困戶住房建設(shè)面積應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行不超過(guò)人均25平方米的標(biāo)準(zhǔn)，但各地干部和群眾依然存在理解上的偏差。一是人均25平方米的住房面積，到底是建筑面積還是使用面積還在過(guò)分糾纏；二是民族地區(qū)部分群眾除了住房以外，還修建了院墻、門道以及單獨(dú)旱廁等，到底算不算超標(biāo)思路也不統(tǒng)一；三是高海拔地區(qū)的藏民，受氣候條件和宗教佛事活動(dòng)的影響而搭建的暖廊，若按住房認(rèn)定的話則面積同樣超標(biāo)，等等。

之所以會(huì)產(chǎn)生上述理解偏差，原因在于：一是國(guó)家政策不可能過(guò)于細(xì)化，如到底是建筑面積還是使用面積等，本意是要給各地留有自由發(fā)揮的空間，無(wú)奈一些地方過(guò)于較真；二是稽查審計(jì)人員對(duì)政策的理解和尺度的把握上也存在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同考核組的考核結(jié)果出入較大，因此也就給各地基層干部群眾帶來(lái)了相應(yīng)困擾；三是對(duì)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)特別是藏區(qū)的情況沒(méi)有差別對(duì)待，采取一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，從而忽視了藏區(qū)的特殊環(huán)境和實(shí)際需求。為此，還需進(jìn)一步研究和細(xì)化一些標(biāo)準(zhǔn)性的問(wèn)題，更好地推動(dòng)任務(wù)的落實(shí)完成。

（三）脫貧措施不夠精準(zhǔn)

部分地區(qū)的后續(xù)幫扶措施仍停留在規(guī)劃和紙面上，沒(méi)有結(jié)合安置區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)謀劃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。有的地區(qū)甚至沒(méi)有將后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入項(xiàng)目實(shí)施方案，致使“挪窮窩”和“改窮業(yè)”不能同步，搬遷群眾增收沒(méi)有可靠的產(chǎn)業(yè)支撐，存在一搬了之現(xiàn)象。一些地區(qū)的就業(yè)計(jì)劃沒(méi)有充分考慮搬遷群眾技能水平、求職意向、創(chuàng)業(yè)意愿和市場(chǎng)需求，沒(méi)有做到一戶一策。

原因在于：一是一些地區(qū)沒(méi)有牢固樹(shù)立搬遷是手段、脫貧是目的的工作理念，對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育重視不夠，沒(méi)有有效激發(fā)貧困群眾內(nèi)生動(dòng)力；二是有的地區(qū)集中安置點(diǎn)選址不科學(xué)，致使基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施投資比重大，拿不出資金培育后續(xù)富民產(chǎn)業(yè)；三是有的地區(qū)不能按照“三變”改革的要求，謀劃和實(shí)施后續(xù)幫扶，在后續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、解決群眾增收問(wèn)題上點(diǎn)子不多、辦法較少，甚至搞一刀切，后續(xù)幫扶精準(zhǔn)度不高，操作性不強(qiáng)，無(wú)法落實(shí)落地。

（四）政策差距較大易引發(fā)社會(huì)不公

目前實(shí)施的易地扶貧搬遷政策，除了符合條件的建檔立卡貧困戶外，還有一部分是同居住地的同步搬遷非建檔立卡戶。對(duì)于建檔立卡群眾，人均享受的各類補(bǔ)助大概在24 740元左右；而對(duì)于同步搬遷群眾，人均享受的補(bǔ)助只有5 000元。從某種程度上來(lái)說(shuō)，這兩類群眾的收入水平差距并不是很大，特別是對(duì)于那些剛剛處于貧困線水平以上的邊緣戶來(lái)說(shuō)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，極易因病因?yàn)?zāi)因?qū)W而致貧、返貧。然而，恰恰由于當(dāng)下建檔立卡戶和非建檔立卡戶的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大，在具體工作中，部分非建檔立卡戶的抵觸情緒較大，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)較大阻力。同時(shí)，省里對(duì)于非建檔立卡戶每戶10萬(wàn)元的長(zhǎng)期低息貸款目前還無(wú)法落實(shí)，導(dǎo)致非建檔立卡戶搬遷群眾因建設(shè)資金短缺而工程進(jìn)度緩慢，無(wú)法按時(shí)建成并搬遷入住。

由于同步搬遷戶搬遷資金以自籌為主，不少村民由于自籌資金不足，想搬搬不成。在甘肅臨夏、甘南實(shí)施過(guò)扶貧搬遷村莊中，已經(jīng)搬遷建檔立卡貧困人口約占全村20-30%，與之實(shí)現(xiàn)同步搬遷的家庭條件較好約占村莊人數(shù)30%，但仍有近一半的人口想搬搬不出。這部分人留在原地，存在生存條件差、就業(yè)空間狹小，同時(shí)由于同村人口大量遷出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入更加不足，有可能成為新一代貧困群體，因此必須提前謀劃這部分人口如何壓茬推進(jìn)，繼續(xù)實(shí)施搬遷，使這部分人也徹底擺脫貧困的生存環(huán)境。

主要原因是，一些縣鄉(xiāng)干部對(duì)新一輪易地扶貧搬遷政策吃得不透，在政策宣傳和工作推進(jìn)中存在畏難情緒，沒(méi)有有效理順易地扶貧搬遷建檔立卡戶與同步搬遷戶、“十三五”以前搬遷群眾和新一輪易地扶貧搬遷群眾、易地扶貧搬遷脫貧一批建檔立卡戶及其他方式脫貧建檔立卡戶之間的關(guān)系，特別是對(duì)補(bǔ)助政策、自籌標(biāo)準(zhǔn)、還款主體沒(méi)有向群眾交代清楚，影響了易地扶貧搬遷實(shí)施。

五、完善易地扶貧搬遷工作的對(duì)策建議

“十三五”時(shí)期即將結(jié)束，要在2020年底前實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，則意味著脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)進(jìn)入到了關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。雖然“十三五”時(shí)期以來(lái)各地易地扶貧搬遷工作取得了良好的開(kāi)局，并在制度、組織、模式、機(jī)制等方面進(jìn)行了頗有成效的探索和創(chuàng)新，但隨著搬遷任務(wù)的逐年增加，還需要從不同方面來(lái)對(duì)易地扶貧搬遷工作加以推進(jìn)和完善。

（一）將搬遷工作重點(diǎn)由“趕進(jìn)度”向“提質(zhì)量”轉(zhuǎn)變

一是要積極引導(dǎo)各地將工作重心由以往的“趕進(jìn)度、求速度”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤豳|(zhì)量、求實(shí)效”；二是在嚴(yán)格守住對(duì)象精準(zhǔn)的“界線”、住房面積的“標(biāo)線”、搬遷不舉債的“紅線”和融資平臺(tái)承接資金不得由群眾償還的“底線”四條紅線基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施搬遷，重點(diǎn)引導(dǎo)搬遷群眾向中小城鎮(zhèn)、向工業(yè)園區(qū)、向鄉(xiāng)村旅游區(qū)、向農(nóng)業(yè)基地、向農(nóng)民新村等集中；三是要因地制宜推進(jìn)搬遷住房、配套設(shè)施建設(shè)，切實(shí)提升搬遷后的社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

（二）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)定期查缺補(bǔ)漏

各地應(yīng)定期查缺補(bǔ)漏，重點(diǎn)關(guān)注搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)性、人均住房面積控制、項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量、資金賬戶的獨(dú)立性和撥付合理性、資金管理等方面的問(wèn)題，逐步完善政策體系、工作機(jī)制，確保順利如期完成“十三五”規(guī)劃任務(wù)。一是瞄準(zhǔn)重點(diǎn)工作和薄弱環(huán)節(jié)，深入基層問(wèn)計(jì)問(wèn)策，研究更加精準(zhǔn)的措施和辦法，研究制定抓落實(shí)的具體機(jī)制和措施；二是瞄準(zhǔn)群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)，開(kāi)展易地扶貧搬遷突出矛盾隱患大排查，及時(shí)把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)；三是針對(duì)不同地區(qū)的不同情況，如生產(chǎn)用房與生活用房的認(rèn)定、施工周期長(zhǎng)短不一、舊房拆除進(jìn)度的緩沖期等，可以適當(dāng)采取差別化和一些彈性措施。

（三）研究制定有針對(duì)性的后續(xù)發(fā)展路徑

一是地方政府要提高對(duì)搬遷后續(xù)發(fā)展的重視程度，統(tǒng)籌利用各項(xiàng)扶貧政策，在深入研究搬遷戶特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦條件，系統(tǒng)思考后續(xù)發(fā)展問(wèn)題，提前謀劃，提前安排，提前推進(jìn)；二是針對(duì)農(nóng)業(yè)安置戶，要通過(guò)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)?；I(yè)化種養(yǎng)業(yè)，提高單位土地的產(chǎn)出效率，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和能人帶動(dòng)貧困戶共同發(fā)展。對(duì)于某些地方土地關(guān)系確實(shí)難以調(diào)整的，通過(guò)交通條件的改善，減少其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時(shí)間成本、交通成本；三是針對(duì)非農(nóng)安置戶，要摸清勞動(dòng)力資源稟賦，建立扶貧搬遷就業(yè)保障機(jī)制，通過(guò)技能培訓(xùn)，確保搬遷戶至少有一個(gè)勞動(dòng)力掌握一項(xiàng)致富技能。

（四）切實(shí)加強(qiáng)搬遷后續(xù)工作力度

一是強(qiáng)化易地扶貧搬遷舊房拆除、土地復(fù)墾的剛性要求，督促地方政府負(fù)起“抓落實(shí)”的責(zé)任，一方面加大工作力度，認(rèn)真細(xì)致的做好搬遷群眾的工作；另一方面，可以考慮從增減掛鉤收益中給予貧困戶一定的補(bǔ)助，推動(dòng)搬遷戶加快拆舊復(fù)墾步伐。二是進(jìn)一步完善體制機(jī)制，加快推進(jìn)土地增減掛鉤指標(biāo)的跨省域交易。土地增減掛鉤是易地扶貧搬遷的重要支持措施，是解決扶貧開(kāi)發(fā)用地和資金的有效手段。開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑土地增減掛鉤，從而妥善解決易地扶貧搬遷資金償還問(wèn)題。三是加強(qiáng)易地扶貧搬遷政策與其他相關(guān)政策的銜接，妥善解決易地扶貧搬遷對(duì)象戶籍變更、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面問(wèn)題。

（五）推進(jìn)易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大做出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》做出了搬遷撤并村莊的部署，提出要堅(jiān)持村莊搬遷撤并與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相結(jié)合。一是未來(lái)一段時(shí)期要將易地扶貧搬遷工作與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，不斷完善、有序推進(jìn)；二是要對(duì)照鄉(xiāng)村振興中關(guān)于產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和脫貧攻堅(jiān)的要求，提前謀劃提出一些特定工程和政策，以保持易地扶貧搬遷工程的延續(xù)性和與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的同步性，從根本上改變農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；三是要大力推進(jìn)易地扶貧搬遷與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)、規(guī)劃相銜接，不斷開(kāi)創(chuàng)鄉(xiāng)村振興新局面。