□柯敏 周世鋒

浙江作為長三角一體化發(fā)展金南翼，已全面進入空間重組、發(fā)展提質(zhì)階段，要實現(xiàn)高質(zhì)量、競爭力、現(xiàn)代化的發(fā)展導向，必然要求進一步加快內(nèi)部區(qū)域融合。廣（州）佛（山）同城圈作為我國跨市域合作中的典型案例，在推進一體化建設中積累了較多經(jīng)驗，值得浙江借鑒

廣佛同城化發(fā)展的經(jīng)驗做法

廣州、佛山兩市分別是廣東省第一、第三大城市，兩市面積合計為1.12萬平方公里，2018年常住人口為2256萬人，GDP總量接近3.3萬億元。廣佛地域毗鄰，兩地市政府所在地直線距離僅為18公里，且有200公里接壤邊界。廣佛兩地根源于廣府文化，相似的歷史、文化觀念和較強的經(jīng)濟聯(lián)系成為廣佛同城的基礎。廣佛同城圈不僅是珠三角世界級城市群核心區(qū)，也是珠三角一體化先行先試、粵港澳大灣區(qū)城市融合的發(fā)展樣本。今年是兩地推進同城化發(fā)展的十周年，十年來兩市在規(guī)劃體系、管理體制、空間整合、交通對接、產(chǎn)業(yè)協(xié)同等方面開展了大量工作，積累了豐富的經(jīng)驗。

（一）以規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為突破，推動地方合作向國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

廣佛同城化建設經(jīng)歷了醞釀、探索、嘗試、簽訂協(xié)議、正式啟動以及拓展深化等發(fā)展歷程，實現(xiàn)了從單方面醞釀到多方達成共識、從非正式對話到官方政府合作、從地方合作到國家戰(zhàn)略的發(fā)展轉(zhuǎn)變。2000年，《廣州城市建設總體戰(zhàn)略概念規(guī)劃綱要》發(fā)布，首次官方提出打造廣佛都市圈，同年廣州市組織開展《廣佛都市圈協(xié)調(diào)規(guī)劃研究》；2005年，廣佛兩市聯(lián)合開展“區(qū)域合作發(fā)展論壇”，協(xié)同編制《廣佛兩市道路系統(tǒng)銜接規(guī)劃》，逐步達成了內(nèi)部同城化發(fā)展的共識；2008年，《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，廣東省層面明確提出“強化廣州佛山同城效應，攜領(lǐng)珠三角地區(qū)打造布局合理、功能完善、聯(lián)系緊密的城市群”。這些規(guī)劃綱要的適時出臺，從戰(zhàn)略全局的高度認識到“廣佛同城化”對珠三角經(jīng)濟一體化的先行示范作用，進一步加快了兩地同城化發(fā)展進程。2009年，兩市正式簽署了《廣佛同城化建設合作框架協(xié)議》及城市規(guī)劃、交通基礎設施、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護等四個子協(xié)議，同年全國首個跨區(qū)域綜合規(guī)劃《廣佛同城化發(fā)展規(guī)劃（2009—2020年）》正式出臺，標志著廣佛同城化建設正式啟動。

（二）以聯(lián)席會議為核心，構(gòu)建垂直型溝通協(xié)調(diào)機制

在廣東省委、省政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，以廣佛同城化聯(lián)席會議為核心，建立垂直型溝通合作協(xié)調(diào)機制：一是成立由廣州、佛山的市委書記和市長組成的四人領(lǐng)導小組，協(xié)調(diào)、決策同城化發(fā)展重大方向；二是由兩市發(fā)展改革部門牽頭成立市長聯(lián)席會議辦公室，負責審議重要文件、規(guī)劃，檢查、部署同城化建設工作；三是建立分管市領(lǐng)導同城化工作協(xié)調(diào)會議，由兩地分管副市長負責和組織召開，審批同城化建設的具體工作方案，解決包括基礎設施共享、道路銜接等事務的具體協(xié)調(diào)；四是建立對口職能部門專責小組，負責專職領(lǐng)域的銜接、協(xié)調(diào)和具體措施制定，目前已經(jīng)成立規(guī)劃、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、通信、金融6個專責小組。

在具體實施過程中，建立“自下而上”的項目立項機制與“自上而下”的審批監(jiān)督機制，聯(lián)動推進同城化項目實施。在項目立項方面，由各部門和區(qū)政府向市長聯(lián)席會議辦公室上報下個年度的工作計劃，聯(lián)席會議辦公室根據(jù)同城化戰(zhàn)略評估和篩選部門項目，設立新項目，并列入年度重點工作計劃草案；在項目審批方面，經(jīng)廣佛市長聯(lián)席會議審議通過后開始落實推進，并在實施過程中受市長聯(lián)席會議、同城化工作會議等多層面監(jiān)督檢查，確保符合兩地實際需求。

（三）以綜合交通對接為先導，鼓勵市場主體參與項目建設運營

綜合交通運輸體系作為兩地同城化的基礎先導，同城化十年間取得了重大建設成效。在規(guī)劃對接方面，先后部署編制《廣佛同城化區(qū)域交通一體化規(guī)劃》《廣佛兩市軌道交通銜接規(guī)劃》《廣佛兩市道路交通銜接規(guī)劃》等一體化交通專項規(guī)劃；在地鐵建設方面，廣佛地鐵1號線作為國內(nèi)首條跨越地級行政區(qū)的地鐵線路，全長37.96千米，串聯(lián)途經(jīng)廣州市的海珠區(qū)、荔灣區(qū)和佛山市的禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)，于2002年開工建設、2018年實現(xiàn)全線貫通，預計廣佛兩市共9條軌道交通線路建成后總里程將達到1200公里，并實現(xiàn)“一張網(wǎng)、一張票”；在城際軌道方面，兩地已建成廣珠城際、廣佛肇城際、貴（南）廣高鐵、武廣高鐵、廣珠鐵路、廣茂鐵路等多條城際軌道，依托廣州站、廣州東站、廣州南站、棠溪站、佛山西站規(guī)劃形成五個鐵路客運主樞紐站；在公路對接方面，由佛山通向廣州的“佛山一環(huán)”快速路于2006年通車，除海怡大橋外，2018年番禺區(qū)與南海區(qū)第二座“握手橋”番海大橋開建。此外，積極開展廣佛兩市籍試行車輛通行費年票互通、互設出租車回程候客點等措施，強化物流電子口岸通關(guān)功能、實現(xiàn)交通管理和運輸信息同城化，顯著提高了兩地通行效率。

在交通項目建設模式上，探索采用“政府合資+合同管理+市場采購”的建設模式，有效發(fā)揮了市場資源配置作用。如2002年，由廣州地鐵、佛山軌道公司分別作為廣州市和佛山市政府的出資代表成立廣東廣佛軌道交通有限公司，并經(jīng)過廣佛兩地政府的審議批準，采用以合同管理為核心市場采購模式，將建設與運營委托給廣州地鐵總公司開展項目建設運營，直接運用廣州地鐵的經(jīng)驗和優(yōu)勢來降低相關(guān)建設成本。又如廣州第二公共汽車公司參與南海公共交通運營改革，獲得南海交通客運有限公司70% 的產(chǎn)權(quán)，高效推動了廣州與南海地區(qū)“普通巴士、城市巴士、快速巴士”三級巴士網(wǎng)絡建設等。

（四）以邊界地區(qū)空間整合為示范，強化各級政府對接協(xié)同

首先，本世紀初期兩市互為呼應的行政區(qū)劃調(diào)整為一體化空間整合奠定了基礎。2000年，廣州市政府提出“西聯(lián)”佛山發(fā)展戰(zhàn)略，并將番禺市和花都市撤市設區(qū)并入廣州市；2002年，佛山市響應廣州市“西聯(lián)”戰(zhàn)略，撤銷佛山市城區(qū)和石灣區(qū)，設立禪城區(qū)；將原南海市、順德市、三水市和高明市撤縣建區(qū)，形成大佛山的城鎮(zhèn)空間格局。其次，在廣佛同城化的總體框架下，注重發(fā)揮省、市、區(qū)各級政府積極性，多層次打造同城化綜合開發(fā)試驗區(qū)。在市級層面，2015年兩市簽訂《共建廣佛同城化合作示范區(qū)框架協(xié)議》，選址廣州市荔灣五眼橋片區(qū)與佛山市南海大瀝滘口片區(qū)6平方公里用地，由兩地市政府合力打造“廣佛特區(qū)”，建立共同架構(gòu)，形成高效聯(lián)系的功能組合體；2017年，選址三山—東沙片區(qū)22 平方公里用地打造粵港澳高端服務產(chǎn)業(yè)合作區(qū)。在區(qū)（縣）級層面，鼓勵沿廣佛南北邊界線的番禺—順德、荔灣—南海、花都—三水等六區(qū)分別對接、簽署同城化合作示范區(qū)框架協(xié)議，并以五沙、廣州南站、三山、金沙洲、滘口、白云空港、炭步—樂平為重要節(jié)點，加快推進軌道交通、跨江大橋、道路交通、樞紐站場、公交線路對接等一體化開發(fā)，有力構(gòu)建了多層次、多主體的同城化對話平臺和對接機制。

（五）以產(chǎn)業(yè)協(xié)作為重點，強化“廣州創(chuàng)新大腦+佛山轉(zhuǎn)化中心”創(chuàng)新格局

在市場資源配置作用下，廣佛兩地已基本形成較為緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)分工體系。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)配比來看，兩地具有較好的經(jīng)濟互補性，廣州近五年第三產(chǎn)業(yè)平均占比為66.0%，而佛山近五年第二產(chǎn)業(yè)平均占比為60.9%，這一差距仍在逐步擴大。為進一步發(fā)揮廣州高校林立、科研院所眾多、創(chuàng)新資源集聚，佛山民營經(jīng)濟發(fā)達、制造業(yè)重鎮(zhèn)、創(chuàng)新需求巨大的互補優(yōu)勢，推動兩地創(chuàng)新鏈深度融合，2009年，兩市簽訂了《廣佛同城化建設產(chǎn)業(yè)協(xié)作協(xié)議》，落實產(chǎn)業(yè)規(guī)劃對接、共商重大問題、協(xié)調(diào)重大項目、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等合作內(nèi)容。

在科技合作方面，2017年6月，廣東省教育廳與佛山市人民政府簽署了《廣東高校全面服務佛山創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，提出共建廣東高?？萍汲晒D(zhuǎn)化中心，打造開放性、社會化的高校科技成果轉(zhuǎn)化平臺。推進廣州再生醫(yī)學與健康廣東省實驗室、佛山先進制造科學與技術(shù)廣東省實驗室等重大平臺建設，深化基礎領(lǐng)域核心技術(shù)攻關(guān)合作。2018年8月，廣佛兩市政府進一步簽署了《深化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，在打造世界級先進制造業(yè)集群、知識產(chǎn)權(quán)保護、科技成果轉(zhuǎn)化、科技資源開放共享等12 大領(lǐng)域開展合作，并選址廣州南站片區(qū)—佛山三龍灣153.3平方公里的區(qū)域協(xié)同打造廣佛科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)共建、普惠性科技金融、科技成果跨區(qū)域轉(zhuǎn)化等方面先行先試，為廣深科技創(chuàng)新走廊乃至全國跨區(qū)域科技創(chuàng)新合作探索新路徑。

完善浙江區(qū)域一體化發(fā)展工作機制的建議

今年是長三角一體化戰(zhàn)略深化布局之年和浙江大都市區(qū)全面建設的開局之年，省政府工作報告明確提出“全面開展四大建設年活動，加快推進杭紹甬、甬舟、湖州嘉興三個區(qū)域一體化和衢州麗水花園城市群建設”。四大區(qū)域一體化建設是大都市區(qū)建設的重要突破口，有必要借鑒廣佛同城化十年實踐經(jīng)驗，深入研究落實四大區(qū)域一體化工作機制，從“戰(zhàn)略”走向“戰(zhàn)術(shù)”，確保大都市區(qū)建設能開好局、起好步。

（一）圍繞四大區(qū)域一體化工作，推動分層次、差異化的空間戰(zhàn)略部署

借鑒廣佛同城發(fā)展經(jīng)驗，緊抓長三角區(qū)域一體化上升為國家戰(zhàn)略機遇，在浙江既有“都市經(jīng)濟圈”合作基礎上，聚焦杭紹甬、甬舟、湖州嘉興三個區(qū)域一體化和衢麗花園城市群，作為大都市區(qū)“四核、四帶、四圈”總體格局不同層級的典型代表，從符合同城化的真實需求、滿足居民生活需求和提升城市綜合競爭力的角度出發(fā)，深化研究市際合作平臺，作為四大區(qū)域一體化發(fā)展的突破口，分層次、差異化推動同城化發(fā)展戰(zhàn)略。

其中，甬舟一體化作為寧波都市區(qū)甬舟主中心的“一主”，是推動都市區(qū)核心區(qū)一體化發(fā)展的典型代表，圍繞打造“陸海聯(lián)動港口名城”，充分發(fā)揮寧波舟山兩地空間相近、一水相連和海陸資源互補等優(yōu)勢，聚焦研究六橫—梅山、金塘—北侖、大榭等緊密合作，創(chuàng)新共建一體化共建體制機制，以交通、能源、水利等基礎設施為支撐，以共建品質(zhì)服務同城圈為輻射，積極推進甬舟鐵路、寧波舟山港主通道、六橫—梅山公路大橋、LNG登陸中心、舟山大陸引水三期工程等項目建設。

杭紹甬一體化和湖州嘉興一體化作為“四帶”中北部環(huán)杭州灣城市群連綿帶的南北兩翼，前者圍繞打造“最具標志性的都市連綿帶”，充分發(fā)揮杭州、寧波兩大都市區(qū)聯(lián)動輻射作用和紹興聯(lián)動節(jié)點作用，聚焦研究杭紹大江東—濱?！盀承聟^(qū)產(chǎn)業(yè)板塊以及江南—柯橋、紹甬上虞—余姚、嵊新組團—奉化等跨市域城鎮(zhèn)板塊，強化軌道交通對接、產(chǎn)業(yè)平臺共建、產(chǎn)業(yè)平臺對接、生態(tài)文旅項目合作；后者圍繞打造“共建長三角一體化發(fā)展橋頭堡”，充分發(fā)揮嘉興和湖州地區(qū)緊鄰滬蘇皖的區(qū)位優(yōu)勢，聚焦研究湖州南潯—秀洲—嘉善、烏鎮(zhèn)—練市等跨市際平臺，率先推動基礎設施一體化建設、科創(chuàng)走廊一體化推進、海港河港一體化聯(lián)動、重要產(chǎn)業(yè)功能區(qū)一體化互促，創(chuàng)新全面接軌上海發(fā)展示范區(qū)改革機制。

衢麗花園城市群作為“四圈”中金義都市圈和溫州都市圈的疊加覆蓋區(qū)域，圍繞“打造綠色融合發(fā)展先行區(qū)”，發(fā)揮衢州麗水大花園核心區(qū)綠色生態(tài)優(yōu)勢，聚焦研究國家公園等平臺板塊，開展全域旅游和重點景區(qū)發(fā)展聯(lián)盟，推進交通互聯(lián)互通、生態(tài)景區(qū)共建共享、環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治、客源互送互通，文旅品牌共創(chuàng)共贏，推動跨區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品價值高效實現(xiàn)，對于探索都市區(qū)外緣生態(tài)地區(qū)城市化發(fā)展新模式具有重要示范意義。

（二）依托都市區(qū)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，建立多層次、多角色參與的溝通協(xié)調(diào)體系

目前，省級層面已成立都市區(qū)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，在四大都市區(qū)層面已分別成立杭州都市圈協(xié)調(diào)辦公室、浙東經(jīng)濟合作區(qū)市長聯(lián)席會議辦公室、浙中城市群辦公室等常設辦事機構(gòu)，下一步可在此基礎上建立多層級協(xié)調(diào)機制，進一步深化合作層次。

省級層面，依托都市區(qū)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導小組，每年定期開展四大都市區(qū)建設協(xié)調(diào)會議，部署開展四大區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃編制工作，協(xié)調(diào)重大方向、重大政策和重大項目。

都市區(qū)層面，進一步完善以核心城市為主導、周邊城市積極參與的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，著手組建四大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展辦公室，建立都市區(qū)聯(lián)席會議制度，研究都市區(qū)建設的重大規(guī)劃、重大政策和重大項目。建立都市區(qū)項目合作執(zhí)行機制，設立規(guī)劃、交通、產(chǎn)業(yè)、平臺等若干專業(yè)委員會，協(xié)調(diào)推進各領(lǐng)域合作。支持都市區(qū)中心城市與周邊城市簽訂合作框架協(xié)議，支持都市區(qū)中心城市與周邊城市互派掛職干部。

積極發(fā)揮縣（市、區(qū)）及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極性，鼓勵在都市區(qū)一體化總體框架下，結(jié)合邊界板塊同城化發(fā)展內(nèi)在需求，聯(lián)動制定同城化發(fā)展規(guī)劃和框架協(xié)議，建立跨區(qū)域?qū)I(yè)化項目實施平臺。進一步可選擇部分同城化發(fā)展需求較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)板塊聯(lián)合組建獨立開發(fā)管委會，實行統(tǒng)一開發(fā)建設、招商引資和運營管理，支持組建跨行政區(qū)域的都市區(qū)發(fā)展公司。

鼓勵不同類型的公私部門的多角色參與，借鑒美國都市區(qū)規(guī)劃委員會發(fā)展經(jīng)驗，發(fā)揮各種非政府、非營利性的民間組織等納言獻策作用，通過設立都市區(qū)一體化發(fā)展論壇，鼓勵公眾參與同城化建設的規(guī)劃編制、項目立項和實施評估等。

（三）聚焦一體化市際板塊，探索成本共擔、利益共享的合作開發(fā)機制

在省、市級政府明確跨一體化合作板塊基礎上，積極借鑒長三角一體化示范區(qū)、大小洋山等合作開發(fā)模式，鼓勵屬地政府通過委托管理、投資合作、共同組建公司管理園區(qū)等多種形式合作共建各類園區(qū)或功能平臺，進一步探索成本共擔利益共享的跨區(qū)域合作開發(fā)機制，具體包括：

跨區(qū)域投入共擔機制。對于一體化合作板塊，可參考股份合作模式，兩地政府按一定股本比例成立合資股份公司，采用企業(yè)化運作方式開發(fā)、管理園區(qū)。對于軌道交通等重大基礎設施項目，建立由省政府、設區(qū)市政府及相關(guān)區(qū)縣政府財政共同投入機制，按照一定分配比例共同出資設立同城化發(fā)展建設基金。

跨區(qū)域財稅共享機制。打破屬地稅收和GDP屬地化統(tǒng)計原則，對于同城化范圍內(nèi)新增稅收增量屬于地方收入部分，按照一定比例在兩地政府間進行分配，分配比例由各都市區(qū)協(xié)調(diào)辦公室協(xié)商議定。對于跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移類企業(yè)項目，考慮設定一定緩沖年限和分配比例共享跨地區(qū)稅收分成，并從政策層面研究制定GDP指標分解的具體細則。

跨區(qū)域要素統(tǒng)籌機制。結(jié)合同城化發(fā)展整體需求，統(tǒng)籌分配區(qū)塊內(nèi)土地指標、水環(huán)境治理、節(jié)能減排等要素資源，對于基本農(nóng)田異地調(diào)劑、跨區(qū)域重大建設項目配套建設用地指標等形成合理的分配和補償方案。

跨區(qū)域生態(tài)補償機制。協(xié)同制訂都市區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單，共同制定環(huán)境治理標準和檢查體系，積極推動受益地區(qū)與保護生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游建立橫向生態(tài)保護補償機制，落實跨區(qū)域供水、污水處理等生態(tài)基礎設施維護費用補償機制。

（四）鼓勵降成本、提效率導向的市場主體參與機制

應當明確厘定都市區(qū)一體化建設過程中政府與市場的邊界，積極發(fā)揮擴大服務范圍提高公共資源利用效率、降低攤銷成本的價值優(yōu)勢，提高企業(yè)主體參與一體化建設的積極性。具體包括以下三點：

涉及在軌道交通、生態(tài)環(huán)境、平臺開發(fā)等重大基礎設施建設項目，建議在兩地政府聯(lián)合制定準入標準并審議批準前提下，采用以合同管理為核心的市場采購模式，鼓勵符合條件的市場主體組建都市區(qū)發(fā)展建設公司，參與跨區(qū)域項目的建設、運營和資源經(jīng)營委托管理，整體推動都市區(qū)資源一體化開發(fā)建設和運營管理。

探索構(gòu)建多元主體、優(yōu)勢互補、跨界互動的公共服務混合供給體系。積極發(fā)揮各類企業(yè)在都市區(qū)建設專業(yè)領(lǐng)域的特長優(yōu)勢，引導參與城市大腦、未來社區(qū)、海綿城市、智慧政務等方面的建設，鼓勵企業(yè)組建跨地區(qū)跨行業(yè)的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、創(chuàng)新、人才等合作平臺。

建立要素流動一體化市場機制。推動都市區(qū)市場規(guī)則體系共建、創(chuàng)新模式共推、市場監(jiān)管共治、流通設施互聯(lián)、市場信息互通、信用體系互動。整合都市區(qū)社保、醫(yī)療、教育、民政等信息，推動都市區(qū)市民卡、交通卡、醫(yī)療卡“一卡通”，完善交通、電信、金融、公共服務等同城化實施機制。