陳家敏

[摘 要]本文通過(guò)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，研究現(xiàn)有農(nóng)地制度的制度構(gòu)成以及制度運(yùn)行中各利益主體的行為和結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)行征地制度，在社會(huì)公平和資源使用效率上都存在局限。必須改革現(xiàn)有的征地制度，例如限定征地的范圍，設(shè)定合理的征地補(bǔ)償，完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)地入市等。

[關(guān)鍵詞]征地制度;公共利益;土地增值收益

[中圖分類號(hào)]F301.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

征地制度起源于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，是國(guó)家出于公共利益的需要，強(qiáng)制獲取農(nóng)民土地的一種行政權(quán)利。20世紀(jì)八九十年代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市的擴(kuò)張，對(duì)土地資源產(chǎn)生了巨大的需求，城市存量土地已不能滿足，因而轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)索取更多的土地資源。農(nóng)村土地要進(jìn)入城市投入非農(nóng)建設(shè)必須轉(zhuǎn)換權(quán)屬性質(zhì)，征地成為了各地方政府獲取增量建設(shè)用地主要也幾乎是唯一的手段。二三十年下來(lái)，有數(shù)以千萬(wàn)計(jì)畝的農(nóng)地被征，按照保守的數(shù)字（官方統(tǒng)計(jì)），僅1987年到2001年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地3300多萬(wàn)畝（黨國(guó)英，2004）。同時(shí)，征地制度帶來(lái)的負(fù)面作用越來(lái)越明顯：征地目標(biāo)泛化，土地利用效率低，出現(xiàn)“征而不用”甚至形成“無(wú)土地、無(wú)工作、無(wú)社保”的失地農(nóng)民，據(jù)包宗順（2003）統(tǒng)計(jì)，截至2003年，我國(guó)失地農(nóng)民已經(jīng)達(dá)到3500萬(wàn)左右。

2 征地制度分析

征地，最早可以追溯到1950年6月24日，中央人民政府政務(wù)院公布的 《鐵路留用土地辦法》（馮昌中，2001），是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，面對(duì)發(fā)展資本高度稀缺的困境，不得已通過(guò)人為的扭曲要素價(jià)格，包括土地要素的價(jià)格，來(lái)推動(dòng)國(guó)家重工業(yè)的發(fā)展的權(quán)宜之計(jì)（林毅夫等，1994）;明顯地帶有要求農(nóng)民支援國(guó)家建設(shè)的色彩（劉田，2002）。時(shí)至今日，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)有能力反哺農(nóng)業(yè)，但征地制度仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特征。

2.1 征地補(bǔ)償制度的局限

目前的補(bǔ)償方式存在著諸多不合理之處，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍等都不符合現(xiàn)實(shí)的需要。補(bǔ)償中沒(méi)有考慮市場(chǎng)的因素，純粹是一種政策性的補(bǔ)貼，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的痕跡（鮑海君、吳次芳，2002）。這樣的補(bǔ)償方式已經(jīng)被證明不能滿足被征地農(nóng)民的需要。存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算不合理、補(bǔ)償范圍過(guò)窄、方式單一、補(bǔ)償金管理存在不足等多種問(wèn)題。

2.2 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善

我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著產(chǎn)權(quán)主體不明晰、產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺的問(wèn)題。這種不完善的產(chǎn)權(quán)制度被形容為“共有私用”的公共產(chǎn)權(quán)制度：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的每個(gè)方面都存在農(nóng)民以外的其他利益主體（趙陽(yáng)，2004）。這種多利益主體的產(chǎn)權(quán)安排在征地的時(shí)候必然會(huì)如巴澤爾（1982）所描述的“產(chǎn)權(quán)困境”那樣：離開(kāi)了清楚界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭(zhēng)相攫取稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì);集體、農(nóng)民個(gè)體、政府、開(kāi)發(fā)商圍繞著本屬于農(nóng)民展開(kāi)了利益的爭(zhēng)奪。

2.3 公共利益界定不明

當(dāng)人們的土地利用行為界于公共利益與私人利益之間時(shí)，土地利用的性質(zhì)具有不確定性（錢(qián)忠好、曲福田，2004）。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技術(shù)上的困難，使得對(duì)公共利益的解釋變成職能部門(mén)和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，為政府侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件（黃東東，2003）。公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件（汪暉，2002），導(dǎo)致國(guó)家土地征用行為缺乏規(guī)范（鄭振源，2000）。

3 征地中各利益主體行為及其行為后果分析

3.1 征地方：政府與開(kāi)發(fā)商

3.1.1 征地權(quán)力的合法性根源——公共利益

Raleigh Barlowe （1978）認(rèn)為，征用權(quán)是最高統(tǒng)治者在沒(méi)有征得所有者同意的情況下將財(cái)產(chǎn)用于公共目的的權(quán)力，是政府與生俱來(lái)的權(quán)力。而土地征用權(quán)作為憲法特權(quán)，其存在的理由就在于：當(dāng)交易成本很高時(shí)，由政府提供公共物品可能比市場(chǎng)交易更有效率（約瑟夫·斯蒂格里茲，1988）。在結(jié)合征地行為合法性根本：公共利益?？芍鞯貦?quán)的來(lái)源是為了促進(jìn)社會(huì)整體的福利，為節(jié)約交易成本，促進(jìn)整體社會(huì)福利。

3.1.2 征地制度與地方政府政府原始資本積累

溫鐵軍、朱守銀（1996）的研究表明，在土地征用過(guò)程中，如果成本價(jià)為100，農(nóng)民只得其中的5%～10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)得25%～30%，60%～70%為政府及各部門(mén)所得。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)估算，改革開(kāi)放以后，通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了20000億元的損失（王海明， 2003）。但是目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面工業(yè)化時(shí)期，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大增，根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，財(cái)富原始積累階段應(yīng)當(dāng)結(jié)束（陳江龍、曲福田，2002），進(jìn)入反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期。

3.1.3 政府的征地帶來(lái)的負(fù)面影響

征地收入以及使用過(guò)程不透明，難監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府和開(kāi)發(fā)商合謀牟利并尋租的情況（陶然、徐志剛，2005），且以較低的征地補(bǔ)償取得土地會(huì)造成土地利用的低效率與延遲利用，同時(shí)，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，容易引起農(nóng)民的抗?fàn)?，反而增加征地過(guò)程中的談判成本（陳利根、陳會(huì)廣，2003）。

3.2 被征地方：農(nóng)民與村集體

3.2.1 農(nóng)民缺乏保護(hù)自己利益的正式權(quán)利基礎(chǔ)

錢(qián)忠好、曲福田（2004）指出我國(guó)農(nóng)民缺乏維護(hù)自身利益的土地權(quán)利基礎(chǔ)和組織保障，只能通過(guò)征地的方式獲得土地增值收益。但農(nóng)民分到的收益與預(yù)期差別過(guò)大，征地補(bǔ)償不足以支持農(nóng)民征地后的生活，這就導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地采取對(duì)抗的態(tài)度，甚至采取黑市交易的方式流轉(zhuǎn)土地，雖然有違法風(fēng)險(xiǎn)，但已成為農(nóng)民的理性選擇（汪暉，2002）。

3.2.2 村干部多重角色沖突之下，對(duì)農(nóng)民利益維護(hù)不足

村級(jí)基層的村干部是農(nóng)民的代言人，但它處在“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”與“贏利型經(jīng)紀(jì)”角色沖突的陰影下，既要對(duì)選舉他們的村民負(fù)責(zé)，還要受上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，且上級(jí)政府有權(quán)力決定他們的任免;這就導(dǎo)致了在征地中村干部往往是貫徹政府的意愿而不是站在農(nóng)民一邊。

4 結(jié)論

4.1 征地中農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，沒(méi)有足夠權(quán)力支撐來(lái)維護(hù)其權(quán)益

法律制度對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的約束導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的殘缺狀態(tài)。進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民僅能將土地投入農(nóng)業(yè)用途，無(wú)法自發(fā)地進(jìn)行非農(nóng)使用，只能被動(dòng)地接受征地。在征地過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)主體的缺失導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有代表自己權(quán)益的談判機(jī)會(huì)，沒(méi)有屬于自己的發(fā)言權(quán)與決策權(quán)，加上征地中沒(méi)有引入?yún)f(xié)商機(jī)制，弱勢(shì)的農(nóng)民與強(qiáng)勢(shì)的政府完全處于不平等關(guān)系中。

4.2 土地的增值收益分配中存在不公

在現(xiàn)行的分配方式中，農(nóng)民所獲得補(bǔ)償完全是非市場(chǎng)化的，是一種政策性質(zhì)的補(bǔ)償。土地增值收益的中農(nóng)民分到的少之又少。單純的貨幣補(bǔ)償不足以保障失地農(nóng)民的日后生活。失地農(nóng)民再就業(yè)、社會(huì)保障方面考量明顯不足。這種不公平的分配制度在理論上是站不住的，既然房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商并非集體土地所有者，也能分享集體土地增值收益，為何作為土地所有者之一的農(nóng)民卻分文不得呢（黃祖輝、汪暉，2002）？

4.3 政府征地會(huì)造成效率低下與社會(huì)不公的負(fù)面影響

從資源利用方面，征地是用非市場(chǎng)手段對(duì)資源進(jìn)行配置，所以政府以很低的代價(jià)拿到了土地。但是政府和開(kāi)發(fā)商以低成本拿到土地的情況下，很有可能會(huì)造成土地利用效率低下、“開(kāi)而不發(fā)”等情況。從社會(huì)公平方面，現(xiàn)行的征地制度中，土地增值收益分配嚴(yán)重不均，難以補(bǔ)償農(nóng)民的損失，農(nóng)民在失地之后陷入困境。

5 征地制度創(chuàng)新建議

5.1 嚴(yán)格公共利益界定，民主化征地程序

明確公共利益的范圍，通過(guò)設(shè)定征地名單的方式明確公共利益的范圍。同時(shí)嚴(yán)格保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)。制定具有操作性的征地執(zhí)行細(xì)則，將各個(gè)過(guò)程中農(nóng)民的權(quán)利明文規(guī)定出來(lái);通過(guò)細(xì)化的、操作性的法律條文構(gòu)筑起農(nóng)民在征地中的權(quán)力基礎(chǔ)，保障農(nóng)民權(quán)利。

5.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

提高現(xiàn)有的征地補(bǔ)償，參考市場(chǎng)價(jià)格，與農(nóng)民共享土地增值收益。同時(shí)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，殘地?fù)p失、延誤、搬遷等間接損失也都要涵蓋在內(nèi)。還可設(shè)立土地增值稅，按一定比例將土地增值收益歸公。并將這部分稅收抽出部分用以為失地農(nóng)民提供就業(yè)和社會(huì)保障或建立培訓(xùn)基金，為農(nóng)民再就業(yè)提供培訓(xùn)，保障其生活的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

5.3 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，允許農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)

完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，確權(quán)到農(nóng)戶個(gè)體，確定農(nóng)戶作為其承包土地的產(chǎn)權(quán)主體，讓農(nóng)戶擁有其承包地的完整權(quán)利。平等化集體土地和國(guó)家土地權(quán)利，允許集體建設(shè)用地入市，滿足非公共目的需要利用集體土地發(fā)展需求。制定集體土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范以保障城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的平穩(wěn)對(duì)接，最終建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)，同地同價(jià)”。

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