唐孟枯

摘要：城投企業(yè)在過(guò)去20年間為各地方政府承擔(dān)融資職能，代表政府參與我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化改造階段性完成，大量城投類企業(yè)面臨無(wú)新債可用，舊債償付壓力驟增的局面。為償付債務(wù)而進(jìn)行的多層嵌套、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的非標(biāo)融資增加了地方政府的隱性債務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》隔斷了城投企業(yè)與地方政府的天然聯(lián)系。自此，全國(guó)各地城投類企業(yè)均面臨新形勢(shì)下的轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)城投企業(yè)現(xiàn)問(wèn)題的分析，對(duì)未來(lái)的改革路徑進(jìn)行了初步探究。

關(guān)鍵詞：城投企業(yè);融資平臺(tái);政府債務(wù);轉(zhuǎn)型發(fā)展

中圖分類號(hào)：F832.39 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）016-012-01

一、產(chǎn)生背景

城投類企業(yè)起源于1991年，為進(jìn)一步拉動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，以城市效應(yīng)激發(fā)更大經(jīng)濟(jì)活力，國(guó)務(wù)院對(duì)政府融資體制進(jìn)行了改革，其中一項(xiàng)重要舉措就是要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)，通過(guò)改制或新設(shè)公司，引入現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，提高資金使用效率。在此背景下，全國(guó)開始普遍設(shè)立政府投資融資平臺(tái)，城投類企業(yè)應(yīng)運(yùn)而生。

2014年，為有效控制地方政府債務(wù)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展韌性，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家先后出臺(tái)了43號(hào)文、新預(yù)算法。城投企業(yè)依托地方政府信用背書進(jìn)行融資的模式自此終結(jié)。以疏堵結(jié)合為原則，財(cái)政部、發(fā)改委相繼發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）》和《關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)債券服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力嚴(yán)格防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的通知（發(fā)改辦財(cái)金[2018]194號(hào)）》等政策，進(jìn)一步規(guī)范了城投公司企業(yè)債券的發(fā)行，倒逼融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

二、現(xiàn)存問(wèn)題

（一）融資模式單一

目前，我國(guó)大部分城投企業(yè)的融資仍以間接融資為主，少部分具備實(shí)力的企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行直接融資。雖有在部分企業(yè)也嘗試了PPP、ABO等方式的創(chuàng)新融資，但新型融資手段在我國(guó)發(fā)展的并不完善，還不能取代銀行貸款成為城投企業(yè)的主要融資方式。自194號(hào)文件出臺(tái)之后，城投企業(yè)發(fā)行企業(yè)債的困難顯著增加，純公益項(xiàng)目基本無(wú)法通過(guò)債券市場(chǎng)進(jìn)行融資，再融資渠道收緊，借新還舊的償債方式難以為繼，亟待尋找新的融資手段確保城投企業(yè)的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（二）資產(chǎn)負(fù)債率高

鑒于城投企業(yè)承接的項(xiàng)目多為帶有公用性質(zhì)的公益項(xiàng)目，投資回收期長(zhǎng)或項(xiàng)目本身現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋投資本金，進(jìn)而導(dǎo)致大量城投企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高居不下，借新還舊的壓力越來(lái)越大，沉重的歷史包袱阻礙了城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）市場(chǎng)化程度低

城投類企業(yè)主要由地方政府及其部門、事業(yè)單位等設(shè)立，經(jīng)濟(jì)成分單一，缺少其他社會(huì)資本的參與，市場(chǎng)化程度較低。各地政府對(duì)城投企業(yè)，以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行管理。政府直接對(duì)城市項(xiàng)目進(jìn)行干預(yù)，無(wú)法將市場(chǎng)化運(yùn)作的治理機(jī)制、管理決策機(jī)制和財(cái)務(wù)管理制度有效引入，缺乏在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也對(duì)未來(lái)城投企業(yè)的混改形成了制約。

三、改革路徑選擇

（一）以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心

城投企業(yè)的核心任務(wù)仍然是完成我國(guó)的城市化改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)依然艱巨。為了保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮城投企業(yè)在基建板塊的優(yōu)勢(shì)，需要將信息化時(shí)代的新技術(shù)與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相結(jié)合，以智慧城市建設(shè)為契機(jī)，抓住城市基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)改造與服務(wù)功能提升的新機(jī)遇，積極主動(dòng)謀劃重大項(xiàng)目、示范項(xiàng)目。

（二）以公共服務(wù)為重點(diǎn)

以傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)為根為源，通過(guò)提升城投企業(yè)在城市污水處理、道路橋梁交通、燃?xì)獾裙卜?wù)領(lǐng)域的運(yùn)營(yíng)效率，供給穩(wěn)定的現(xiàn)金流，進(jìn)一步支持城投企業(yè)發(fā)展。在提供傳統(tǒng)服務(wù)的同時(shí)，深度發(fā)掘城市客戶的潛在需求，拓展新業(yè)務(wù)，帶來(lái)更多的現(xiàn)金流人以支持城投企業(yè)投資建設(shè)新項(xiàng)目，更好的為城市建設(shè)服務(wù)，形成有效的正向循環(huán)。

（三）大力發(fā)展金融板塊

城投企業(yè)通過(guò)拓展金融業(yè)務(wù)板塊，一方面可以解決當(dāng)前現(xiàn)階段企業(yè)融資難的問(wèn)題，開拓新的融資渠道，保障傳統(tǒng)業(yè)務(wù)穩(wěn)定發(fā)展，另一方面也可以作為新業(yè)務(wù)板塊，成為新的收入增長(zhǎng)點(diǎn)和轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器。通過(guò)引入市場(chǎng)化的投融資模式，帶動(dòng)社會(huì)資本的參與，為城投企業(yè)注入發(fā)展活力。利用好政策優(yōu)勢(shì)，作為政府資金引導(dǎo)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)資本撬動(dòng)效應(yīng)，最大化發(fā)揮國(guó)有資金的使用效果。城投企業(yè)在與社會(huì)資本合作的同時(shí)，也能夠?yàn)槠鋷?lái)更多的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，利于拓寬產(chǎn)業(yè)布局，盤活存量資產(chǎn)。

四、解決方案

（一）融資方式多元化發(fā)展

首先，要推動(dòng)城投企業(yè)債權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，理順長(zhǎng)短期債務(wù)錯(cuò)配，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控;其次，大力倡導(dǎo)多種所有制形式改革，引入外部增進(jìn)，從根本上降低負(fù)債規(guī)模，逐步去除歷史包袱;最后，積極運(yùn)用多種資本市場(chǎng)工具，如產(chǎn)業(yè)基金、PPP等，通過(guò)引入外部投資人，將社會(huì)資金與國(guó)有資金進(jìn)行對(duì)接，在更高效率完成投資建設(shè)任務(wù)的同時(shí)，積累市場(chǎng)化經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)城投企業(yè)的融資轉(zhuǎn)型和管理轉(zhuǎn)型。

（二）增強(qiáng)自身造血功能

城投企業(yè)面對(duì)新政策下的融資形式和轉(zhuǎn)型發(fā)展要求，一是應(yīng)加速布局準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等具備一定經(jīng)營(yíng)能力的項(xiàng)目，增強(qiáng)其盈利能力。同時(shí)，圍繞城市運(yùn)營(yíng)拓展如旅游、教育和生態(tài)環(huán)保類利潤(rùn)率較高且可以與城投公司現(xiàn)有業(yè)務(wù)緊密結(jié)合的業(yè)務(wù)。

二是，以城投企業(yè)的金融板塊為觸角，積極參與市場(chǎng)化財(cái)務(wù)投資與與城投企業(yè)具備協(xié)同效果的戰(zhàn)略投資，整合多種金融工具和金融資源，形成新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。

三是，針對(duì)城投企業(yè)存量的商用物業(yè)，借助資本市場(chǎng)，提升物業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平，提高閑置資產(chǎn)利用率。以出租、轉(zhuǎn)讓和招商等方式為企業(yè)帶來(lái)更多穩(wěn)定的收入。

（三）完善頂層制度設(shè)計(jì)

城投企業(yè)應(yīng)完成真正意義上的公司化改革，由股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、黨委會(huì)、公司高管按照公司章程以及公司決議的規(guī)定，制定明確的決策程序，落實(shí)各項(xiàng)決策的責(zé)任人，地方政府僅代表出資方通過(guò)股東會(huì)或董事會(huì)履行職責(zé)，促進(jìn)城投企業(yè)成為真正的市場(chǎng)化的主體。同時(shí)要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，做好發(fā)展規(guī)劃明確戰(zhàn)略方向。同時(shí)，企業(yè)內(nèi)部也應(yīng)切實(shí)加大事中事后監(jiān)管力度，建立完善的風(fēng)控制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目后續(xù)情況的投后檢查，確保企業(yè)健康發(fā)展。此外，應(yīng)根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要適時(shí)推進(jìn)國(guó)企改革、發(fā)展混合所有制，鼓勵(lì)非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)和股權(quán)置換的方式參與國(guó)有企業(yè)的混改工作。