〔摘要〕執(zhí)政黨和公權(quán)力的這種交互作用，是貫穿于執(zhí)政后黨的建設(shè)理論和實(shí)踐之中的一條主線，也是黨建研究的眾多角度中一個(gè)特別重要的視角，可從黨政關(guān)系、黨內(nèi)民主、基層黨建、腐敗治理四個(gè)基本方面來(lái)展開(kāi)討論。黨政關(guān)系是執(zhí)政黨建設(shè)要面對(duì)的首要問(wèn)題，這不僅因?yàn)樗P(guān)系到掌權(quán)的方式是否科學(xué)、有效，更因?yàn)樗鼪Q定著黨的自身建設(shè)的目標(biāo)和行為方式。發(fā)展黨內(nèi)民主，不僅僅成了改善黨內(nèi)政治生態(tài)和黨內(nèi)關(guān)系的需要，也成了發(fā)展社會(huì)主義民主政治的切入點(diǎn)，這本質(zhì)上是一個(gè)如何既遵循民主政治的規(guī)律、又體現(xiàn)中國(guó)特色的問(wèn)題。我們既不能延續(xù)蘇聯(lián)模式缺乏民主的弊端，也不可能采納西方多黨制。一個(gè)合適的選項(xiàng)，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)民主。改革開(kāi)放后，基層黨建已經(jīng)從過(guò)去的行政依附型向國(guó)家與社會(huì)結(jié)合型轉(zhuǎn)變。不過(guò)，這種轉(zhuǎn)變?nèi)允遣淮_定、不穩(wěn)定的，有時(shí)是搖擺的?；鶎狱h建怎樣在公權(quán)力和社會(huì)之間找到自己發(fā)揮作用的關(guān)鍵點(diǎn)，是一個(gè)很需要進(jìn)一步深入探討的問(wèn)題。對(duì)腐敗與權(quán)力之間關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，我們黨也經(jīng)歷了一個(gè)不斷的深化過(guò)程，并逐漸用現(xiàn)代政治理念看待權(quán)力和腐敗的關(guān)系，提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的重要觀念，并對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)從制度體系上進(jìn)行了更為全面、深入的設(shè)計(jì)及實(shí)施，未來(lái)反腐敗體系建設(shè)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性仍不可小覷。

〔關(guān)鍵詞〕執(zhí)政黨;黨的建設(shè);新中國(guó)70年;中國(guó)共產(chǎn)黨

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2019）04-0005-12

七十年前，中國(guó)共產(chǎn)黨取得了執(zhí)政地位，在一個(gè)歷史悠久、人口眾多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)“一窮二白”的大國(guó)成了執(zhí)政黨。全國(guó)范圍執(zhí)政給黨的建設(shè)帶來(lái)了一系列深刻變化：一方面，黨要緊密?chē)@執(zhí)政這個(gè)新的重大課題，提升自身的水平和能力;另一方面，公權(quán)在握的現(xiàn)實(shí)也不可避免地影響著黨的肌體，使黨的建設(shè)面臨一系列新情況新問(wèn)題。執(zhí)政黨和公權(quán)力的這種交互作用，是貫穿于執(zhí)政后黨的建設(shè)理論和實(shí)踐之中的一條主線，也是黨建研究的眾多角度中一個(gè)特別重要的視角。沿著這條主線，本文就執(zhí)政七十年黨的建設(shè)的理論與實(shí)踐談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

一、執(zhí)政黨建設(shè)的邏輯與基礎(chǔ)

由領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取政權(quán)而奮斗的黨，轉(zhuǎn)而成為執(zhí)掌政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會(huì)主義建設(shè)的黨，這是這七十年黨的建設(shè)的基本背景。對(duì)這一基本背景，研究者可以從不同的角度進(jìn)行解讀。譬如，可以著重放到現(xiàn)代化進(jìn)程中去考察;可以從保持黨的先進(jìn)性角度來(lái)強(qiáng)調(diào);也可以從維系黨和人民群眾聯(lián)系的角度去認(rèn)識(shí);還可以從國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的視角來(lái)把握;等等。這些不同解讀，各有自己的道理和邏輯，都能促使我們深化對(duì)黨的建設(shè)的認(rèn)識(shí)和思考。不過(guò)，從黨掌握公權(quán)力和由此產(chǎn)生的黨和公權(quán)力的交互作用的角度對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行的研究，總體不多，沒(méi)有得到足夠的重視。其原因大約有二。一是實(shí)踐上我們黨取得權(quán)力的方式具有特殊性，走的是一條馬克思主義普遍真理與中國(guó)革命實(shí)踐相結(jié)合的獨(dú)特道路，它使我們不容易從政治發(fā)展一般規(guī)律的角度去展開(kāi)思考。二是在馬克思主義誕生之時(shí)，尚沒(méi)有一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政，因而這一理論無(wú)法對(duì)如何執(zhí)政作更詳細(xì)、更具操作性的回答，更無(wú)法對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力如何相互作用作出描述和分析。但是無(wú)論如何，這種狀況和這個(gè)問(wèn)題在今天的實(shí)踐中所占的分量是不相稱的。對(duì)一個(gè)已經(jīng)長(zhǎng)期執(zhí)政七十年的黨來(lái)說(shuō)，忽視和回避這個(gè)問(wèn)題的理由現(xiàn)在都已不復(fù)存在。

執(zhí)政黨和公權(quán)力的交互作用有其客觀規(guī)律性，在相當(dāng)?shù)某潭壬喜灰匀说闹饔^意志為轉(zhuǎn)移。過(guò)去我們把這個(gè)問(wèn)題看得比較簡(jiǎn)單，似乎主要是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題，只要讓大大小小的掌權(quán)者有足夠的覺(jué)悟，就能解決。其實(shí)，這個(gè)重大的課題，既關(guān)乎認(rèn)識(shí)和理念，也影響行為方式，最后更落腳到制度和體制。例如，權(quán)力對(duì)掌權(quán)者有腐蝕作用。因?yàn)楣珯?quán)力大于個(gè)人權(quán)利，利用公權(quán)力可以做僅利用個(gè)人權(quán)利無(wú)法做到的事情，這就使任何掌權(quán)的個(gè)人都有濫用權(quán)力的可能性。無(wú)論什么階級(jí)出身的人，也無(wú)論其覺(jué)悟有多高，這種可能性始終存在。不能僅靠個(gè)人的覺(jué)悟來(lái)防止這種濫用。這一點(diǎn)，已經(jīng)在人類政治史上得到了充分證明。要從根本上防止權(quán)力運(yùn)行失范，除了對(duì)掌權(quán)者個(gè)人保持較高的要求之外，更重要的，一是對(duì)公權(quán)力有足夠的約束和監(jiān)督，二是把這種約束和監(jiān)督定型化為制度。這些年來(lái)，我們黨加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，表明對(duì)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有了十分清醒的認(rèn)識(shí)。

但是，這種認(rèn)識(shí)并不是執(zhí)政伊始就已經(jīng)確立。相反，獲得這種認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期，其間有曲折的探索，也有沉痛的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。大體說(shuō)來(lái)，以改革為界，我們黨執(zhí)政經(jīng)歷了前后兩個(gè)大的階段。在前一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)作為基本體制，統(tǒng)御并主導(dǎo)著國(guó)家和社會(huì)生活的方方面面;在后一階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步退出歷史舞臺(tái)，被社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所取代。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著兩種完全不同的權(quán)力配置方式。兩個(gè)階段依據(jù)的理念、理論和邏輯起點(diǎn)都不相同，黨的建設(shè)的理念、實(shí)踐取向和體制機(jī)制也因而有著完全不同的特點(diǎn)。

毋庸諱言，在改革前這一階段，仿照蘇聯(lián)和蘇共老大哥的榜樣，建立權(quán)力高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，是黨執(zhí)政的一大特點(diǎn)。人們普遍把這個(gè)時(shí)期叫做“照搬照抄蘇聯(lián)模式和蘇共模式”的階段。其實(shí)這種說(shuō)法不夠確切，并不能準(zhǔn)確地描述當(dāng)時(shí)體制的基本特征?？梢赃@樣說(shuō)：恰恰是多元因素，而不是單元因素，塑造了我國(guó)體制的特有形態(tài)。

首先，我們黨一開(kāi)始很有走出一條自己獨(dú)特道路的雄心壯志，其代表性理論即建國(guó)前就提出的“新民主主義論”。在取得抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，我們黨朝著這個(gè)方向作出了很大的努力。即使后來(lái)國(guó)共合作破裂，陷入內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，我們黨也沒(méi)有放棄這項(xiàng)探索。只是后來(lái)，確定了社會(huì)主義道路之后，我們想盡快追上蘇聯(lián)，進(jìn)入社會(huì)主義，頭腦不冷靜了，才開(kāi)始按蘇聯(lián)模式塑造社會(huì)，塑造黨自己。

其次，不可否認(rèn)，在社會(huì)主義、資本主義兩大陣營(yíng)對(duì)峙、逼迫我們不得不“一邊倒”的局勢(shì)下，我們選擇加入社會(huì)主義陣營(yíng)，“照搬照抄”的痕跡才越來(lái)越濃重起來(lái)。因?yàn)椤耙贿叺埂币馕吨姓J(rèn)蘇聯(lián)是社會(huì)主義的老大哥，蘇共是共產(chǎn)黨的老大黨。這個(gè)老大黨又明確要求各國(guó)黨按蘇聯(lián)的模式來(lái)建設(shè)社會(huì)主義，將此作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷各國(guó)社會(huì)主義的“成色”。在這種壓力下，合適的拿來(lái)，不合適的也不得不接受，僵化的體制得以形成。

再次，領(lǐng)導(dǎo)革命斗爭(zhēng)的黨在思維方式和行為方式上形成的慣性，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式有著不可忽視的影響。雖然我們黨師從蘇共，建黨之初就遵守蘇共的規(guī)范，但畢竟已經(jīng)通過(guò)長(zhǎng)期的“中國(guó)化”過(guò)程在自己的土地上扎下了根，并由此形成了自己獨(dú)有的思維習(xí)慣和行為方式。這種高度集中統(tǒng)一的思維習(xí)慣和行為方式與蘇共所認(rèn)為的社會(huì)主義有著非常高的契合度，但確實(shí)又土生土長(zhǎng)、根深蒂固。

最后，當(dāng)然還包括中國(guó)幾千年政治文化的影響。我國(guó)客觀上沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)資本主義階段，沒(méi)有經(jīng)過(guò)民主、個(gè)人自由、權(quán)利的發(fā)展。包括國(guó)民黨在內(nèi)，都深受這種傳統(tǒng)文化的影響。對(duì)此，鄧小平曾經(jīng)有過(guò)尖銳批判。〔1〕

在上述多元因素綜合作用之下，出現(xiàn)了兩種狀況：其一，從取向上講，我們想擺脫蘇聯(lián)和蘇共的影響，強(qiáng)調(diào)獨(dú)立自主和獨(dú)創(chuàng)性;其二，領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)的經(jīng)歷和選定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得黨天然傾向于權(quán)力集中，因而實(shí)際上難以跳出蘇聯(lián)給定的模式。

想擺脫而又難以擺脫蘇聯(lián)模式的困境，在后來(lái)的中蘇沖突表現(xiàn)得最為典型?？陀^地看，斯大林逝世，資歷較淺的赫魯曉夫上臺(tái)，為我們擺脫蘇聯(lián)人的控制提供了一個(gè)很好的機(jī)會(huì)，也是擺脫蘇聯(lián)模式的一次機(jī)遇。不幸的是，我們把分道揚(yáng)鑣的切入點(diǎn)選在了“赫魯曉夫背叛斯大林”上。此時(shí)的赫魯曉夫正想通過(guò)反對(duì)斯大林來(lái)確立自己的權(quán)威。這樣一來(lái)，我們就不得不站在反對(duì)赫魯曉夫否定斯大林的立場(chǎng)上。我們看到，在這里出現(xiàn)了一個(gè)“反作用力”，這個(gè)“反作用力”把赫魯曉夫變成了想突破斯大林模式（當(dāng)然他沒(méi)有成功）的人，而我們自己則成了斯大林模式的忠實(shí)捍衛(wèi)者。

這種狀況，給我們黨的建設(shè)一個(gè)明確的塑形：它堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基石的蘇式社會(huì)主義，并服務(wù)于這種權(quán)力高度集中的統(tǒng)制型體制。這樣的黨的建設(shè)有兩個(gè)特別突出的特點(diǎn)。

第一，雖然已經(jīng)是無(wú)可置疑的唯一的執(zhí)政黨，卻對(duì)權(quán)力缺乏足夠深刻的認(rèn)識(shí)，完全接受了蘇共關(guān)于權(quán)力不受約束的一整套理念。列寧有一句名言：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的革命專政是由無(wú)產(chǎn)階級(jí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)采用暴力手段來(lái)獲得和維持的政權(quán)，是不受任何法律約束的政權(quán)?！薄?〕毋庸說(shuō)，列寧講這句話有特定的背景，不可作簡(jiǎn)單化的理解，但確實(shí)在認(rèn)識(shí)上對(duì)共產(chǎn)黨掌握的權(quán)力“該不該約束、如何約束”產(chǎn)生了較大的誤導(dǎo)作用。對(duì)權(quán)力應(yīng)該受到約束沒(méi)有明確的態(tài)度，自然談不上建立約束權(quán)力的制度。于是，對(duì)執(zhí)政過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，仍然習(xí)慣回到個(gè)人、思想上來(lái)解決。沿用的方式就是整風(fēng)，駕輕就熟地發(fā)起一次又一次的運(yùn)動(dòng)。直到“文革”，反修防修，打倒走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派，并沒(méi)有跳出“運(yùn)動(dòng)治國(guó)”的思想藩籬。對(duì)權(quán)力的約束一直處在較低的制度化水平上。

第二，對(duì)于“社會(huì)主義=計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”的等式堅(jiān)信不疑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式要求事無(wú)巨細(xì)包攬一切，導(dǎo)致黨和權(quán)力混在一起，權(quán)力失去約束（這時(shí)候的權(quán)力濫用表現(xiàn)為特權(quán)）。在大包大攬的背景下，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題，人們往往從“如何使權(quán)力更有效”的角度尋找解決辦法，尋求權(quán)力的加強(qiáng)、再加強(qiáng)，而很少相反，到“如何約束權(quán)力”中去找答案。這就不可避免地使本已存在的問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。

結(jié)果我們看到，黨手中的權(quán)力集中了，但和民眾的聯(lián)系疏遠(yuǎn)了，黨的威信下降了。在黨的權(quán)力不斷得到加強(qiáng)的同時(shí)，也不得不承受由于權(quán)力過(guò)分集中帶來(lái)的一系列后果，諸如官僚主義現(xiàn)象、家長(zhǎng)制現(xiàn)象、特權(quán)現(xiàn)象、干部職務(wù)終身制現(xiàn)象、個(gè)人迷信和個(gè)人崇拜現(xiàn)象等等。

正是在這樣的背景下，上個(gè)世紀(jì)70年代末期迎來(lái)了改革開(kāi)放。

改革開(kāi)放階段的目標(biāo)實(shí)際上非常明確，就是解決前述階段出現(xiàn)的種種問(wèn)題，而且首先針對(duì)的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的一系列弊端，興利除弊?！?〕當(dāng)然，同樣非常明確的是，改革一開(kāi)始就不像人們想象的只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)那么簡(jiǎn)單。它絕不僅僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是觸及整個(gè)體制，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)乃至文化各個(gè)方面都包含其中。改革越是向縱深發(fā)展，越是如此。

改革時(shí)代的特點(diǎn)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的特點(diǎn)一樣鮮明。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最突出弊端是權(quán)力過(guò)度集中，統(tǒng)得過(guò)死。其他弊端也由此而來(lái)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，社會(huì)缺乏生機(jī)，民眾缺乏主人翁精神，原因在于利益機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致動(dòng)力不足。改革從釋放人們的利益追求開(kāi)始。利益的背后是權(quán)利。所以，改革本質(zhì)上是一個(gè)權(quán)利和公權(quán)力你退我進(jìn)、彼此消長(zhǎng)的過(guò)程。我們看到，改革恰恰是從權(quán)力和計(jì)劃控制最弱的邊緣地帶發(fā)端，故被獲得諾貝爾獎(jiǎng)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯準(zhǔn)確地稱為“邊緣革命”〔4〕。從權(quán)力配置的角度講，改革開(kāi)放意味著開(kāi)始改變權(quán)力沒(méi)有邊界地包攬一切的狀態(tài)，從不受約束逐步進(jìn)入有邊界、受約束，從無(wú)限退向有限的過(guò)程。

這種狀況，自然對(duì)于黨的建設(shè)有新的要求，促使黨的建設(shè)的理念發(fā)生變化。在黨中央文件和領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，開(kāi)始“堅(jiān)持和改善”黨的領(lǐng)導(dǎo)并提，“加強(qiáng)和改進(jìn)”黨的建設(shè)并提，就是其中最為顯著的標(biāo)志之一。鄧小平的說(shuō)法最為明確：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)要堅(jiān)持和加強(qiáng)，但必須改善和改進(jìn);只有不斷改善和改進(jìn)，才能真正得到堅(jiān)持和加強(qiáng)?！?〕

黨的建設(shè)的變化自然絕不僅僅表現(xiàn)在理念上。改革的取舍往往與觀念的轉(zhuǎn)變、體制的轉(zhuǎn)型交織在一起，既互相促進(jìn)，又互相掣肘，呈現(xiàn)出十分復(fù)雜的局面。與公權(quán)力的變革一樣，黨的建設(shè)自身的變革實(shí)際上也經(jīng)歷著若干不同階段：先是在經(jīng)濟(jì)改革壓力下被動(dòng)退讓、放松管制，讓渡出一部分權(quán)力;爾后是在思想解放、觀念轉(zhuǎn)變的前提下，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行主動(dòng)探索;再后來(lái)，權(quán)力背后的利益浮出水面，在探索過(guò)程中利益越來(lái)越強(qiáng)地影響著權(quán)衡選擇，改革出現(xiàn)膠著、博弈狀態(tài);再后來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)在“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的要求下得到強(qiáng)化。我們還可以觀察到這樣的情況：由于長(zhǎng)期以來(lái)黨和政府的權(quán)力彼此沒(méi)有明確的界限，下放和讓渡權(quán)力也通常與“加強(qiáng)還是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”的命題糾纏在一起，這往往使?fàn)庌q動(dòng)輒上升為政治問(wèn)題，使得探索本身包含著越來(lái)越高的政治風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上逐漸變成了禁區(qū)。這是改革進(jìn)入深水區(qū)的一個(gè)突出特征。

沿著黨建和公權(quán)力交互作用的主線，讓我們從黨政關(guān)系、黨內(nèi)民主、基層黨建、腐敗治理四個(gè)基本方面作一下更加具體、深入的考察。

二、黨政關(guān)系

黨政關(guān)系是執(zhí)政黨建設(shè)要面對(duì)的首要問(wèn)題。這不僅因?yàn)樗P(guān)系到掌權(quán)的方式是否科學(xué)、有效，更因?yàn)樗鼪Q定著黨的自身建設(shè)的目標(biāo)和行為方式。

新中國(guó)成立之初，在黨政關(guān)系問(wèn)題上，我們認(rèn)同馬克思主義政黨的普遍觀點(diǎn)，這種觀點(diǎn)來(lái)自列寧。列寧強(qiáng)調(diào)，黨要對(duì)國(guó)家進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，但黨的領(lǐng)導(dǎo)是總的領(lǐng)導(dǎo)，不能代替和包辦政府的工作?！包h努力領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃的工作，但不是代替蘇維埃?！薄?〕需要強(qiáng)調(diào)指出的是，我們黨對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不單純是受了蘇共觀點(diǎn)的影響，有相當(dāng)一部分認(rèn)識(shí)來(lái)自黨在局部執(zhí)政時(shí)的經(jīng)驗(yàn)。早在井岡山革命根據(jù)地時(shí)期，毛澤東就指出：“以后黨要執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)政府的任務(wù);黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時(shí)候必須通過(guò)政府的組織。國(guó)民黨直接向政府下命令的錯(cuò)誤辦法，是要避免的?！薄?〕鄧小平在他的著名文章《黨與抗日民主政權(quán)》中也強(qiáng)調(diào)：“黨的指導(dǎo)機(jī)關(guān)只有命令政府中黨團(tuán)和黨員的權(quán)力，只有于有必要時(shí)用黨的名義向政府提出建議的權(quán)力，絕對(duì)沒(méi)有命令政府的權(quán)力。”他把以“黨權(quán)”代替“政權(quán)”痛斥為“國(guó)民黨遺毒”?！?〕在全國(guó)執(zhí)政之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)人普遍保持了“黨不能包辦政府”的清醒認(rèn)識(shí)?！?〕

不過(guò)，事實(shí)上，在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，避免“以黨代政”是不可能的。我們知道，從列寧到斯大林再到赫魯曉夫，一直到戈?duì)柊蛦谭蚋母锴埃ê髞?lái)戈?duì)柊蛦谭蚋母?、蘇共失去執(zhí)政地位另當(dāng)別論），蘇共都始終未能解決好黨政關(guān)系問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本運(yùn)行方式就是黨和政府事無(wú)巨細(xì)包攬一切。每個(gè)環(huán)節(jié)都是總計(jì)劃的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)整個(gè)計(jì)劃的根本保證。所以，在執(zhí)政狀態(tài)下，只要接受了蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，就不可避免地要采納蘇共的領(lǐng)導(dǎo)模式。在實(shí)踐中我們看到，在我國(guó)，從1953年新稅制事件之后，黨政關(guān)系朝著越來(lái)越混淆不清的方向發(fā)展。其間輔之以若干思想整頓運(yùn)動(dòng)，到1958年正式確立了黨政不分的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式。〔10〕

以黨代政，必然導(dǎo)致權(quán)力過(guò)度集中。權(quán)力過(guò)度集中是我國(guó)體制各種弊端的總病根?！?1〕鄧小平的這個(gè)“總病根”的提法，十分尖銳，一語(yǔ)中的。改革首先會(huì)觸及到這個(gè)總病根?？梢哉f(shuō)，鄧小平1980年8月的《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文，就是針對(duì)這個(gè)總病根來(lái)的，被當(dāng)之無(wú)愧地稱為政治體制改革的綱領(lǐng)性文件。在鄧小平和當(dāng)時(shí)黨的其他領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)下，上個(gè)世紀(jì)80年代上半葉，成為理順黨政關(guān)系的探討最為全面、系統(tǒng)、深入的時(shí)期。

可以看出，隨著探討深入，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是在向前發(fā)展的。解決黨政不分、以黨代政現(xiàn)象的辦法，自然是黨政有所區(qū)分。最初，這種區(qū)分被稱作“黨政分工”。這個(gè)概念容易被接受，因?yàn)樗闹苯雍x，是指黨組織不要包攬那么多權(quán)力，而應(yīng)在掌握主要權(quán)力的前提下，把一部分相對(duì)次要的、執(zhí)行性的權(quán)力交給政府。它所涉及的內(nèi)容，更多在權(quán)力的操作層面，不會(huì)引起政治問(wèn)題，但也意味著，黨組織仍然保留了大量原本屬于政府的權(quán)力。這對(duì)于正在開(kāi)始擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的改革而言，顯然是不夠的。在這種情況下，“黨政分開(kāi)”的概念開(kāi)始流行。

黨的十三大明確接受了這一概念，并把黨政分開(kāi)解釋為“黨政職能分開(kāi)”?！奥毮堋焙苋菀鬃屓寺?lián)想到“功能”。從功能上去區(qū)分黨和政府，把這種區(qū)分作為解決黨政關(guān)系的依據(jù)，邁出的是很大的一步。十三大確立了處理黨政關(guān)系的基本內(nèi)容和基本原則。這些原則，集當(dāng)時(shí)對(duì)該問(wèn)題探索之大成，是那一階段改革的重要成果。所以，當(dāng)后來(lái)有人對(duì)十三大報(bào)告的政治體制改革設(shè)想提出質(zhì)疑時(shí)，鄧小平明確表示，十三大報(bào)告“一個(gè)字都不能動(dòng)”〔12〕。

在后來(lái)的實(shí)踐中，有些方面出現(xiàn)了更加激進(jìn)的提法。例如，有人認(rèn)為提“黨政分開(kāi)”也還不夠，應(yīng)當(dāng)提“黨政分家”或“黨政分離”。還有的人則主張“寓黨于政”。不過(guò)，這些觀點(diǎn)顯然缺乏內(nèi)涵，也不準(zhǔn)確，未能得到人們的普遍認(rèn)可。在另一些方面，由于舊的做法被停止，新的措施卻沒(méi)有跟上，改革出現(xiàn)了一些消極后果。例如，90%的黨組被取消，各行其是的現(xiàn)象突出出來(lái);不少黨組織習(xí)慣于過(guò)去靠權(quán)力開(kāi)展工作，現(xiàn)在沒(méi)有了權(quán)力，工作失去了抓手，形同虛設(shè);黨組織不再掌握行政權(quán)力，黨員和黨務(wù)工作者有明顯的失落感;等等。人們很容易把這些現(xiàn)象與“放棄”或“削弱”黨的領(lǐng)導(dǎo)掛鉤。因此，在發(fā)生了1989年“政治風(fēng)波”、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的要求重又強(qiáng)化之后，對(duì)“黨政分開(kāi)”的探索實(shí)際上逐漸停了下來(lái)。再后來(lái)，雖然鄧小平“南方談話”啟動(dòng)了新一輪改革，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的明確目標(biāo)客觀上也促動(dòng)著對(duì)黨政關(guān)系的新一輪探討，但由于種種原因，這項(xiàng)改革始終沒(méi)有回到已有的起點(diǎn)。

“分開(kāi)”的路沒(méi)有走通，還普遍出現(xiàn)了黨政不協(xié)調(diào)、相互扯皮、彼此打架的現(xiàn)象，這對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)顯然是不利的。鑒于此，黨的十八大明確不再沿著這個(gè)思路繼續(xù)探索，而是提出了加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的要求。為落實(shí)這一要求，十八大以來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了一些新舉措。加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)成為今天我們黨處理黨政關(guān)系的一個(gè)重要遵循。在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)”同時(shí)，中央也明確指出，“全面領(lǐng)導(dǎo)”，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”，并非主張黨政不分，也絕不是回到黨政合一。顯而易見(jiàn)，對(duì)黨政關(guān)系來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)與過(guò)去有很大不同的空間和平臺(tái)，需要進(jìn)行更加深入的探索。無(wú)論如何，黨政關(guān)系都仍然是一個(gè)有待在理論上和實(shí)踐上進(jìn)一步研究的重大課題。

黨政關(guān)系問(wèn)題之難以解決，原因在它的極端復(fù)雜性。說(shuō)它復(fù)雜，是因?yàn)榫捅举|(zhì)而言，它必須同時(shí)回答好政治學(xué)的兩個(gè)重大命題：一是如何提高執(zhí)政的有效性，二是如何增強(qiáng)執(zhí)政的合法性。這兩個(gè)重大命題相互聯(lián)系，相輔相成，同時(shí)相互之間又有一定的張力，十分難以拿捏。

理順黨政關(guān)系，首先要解決的是執(zhí)政有效性或科學(xué)性問(wèn)題。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，目的在于保證政權(quán)運(yùn)行能夠不折不扣地體現(xiàn)黨的路線方針政策，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府給人民提供的是最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但是，客觀上，在我們這樣的體制中，黨的系統(tǒng)和政府系統(tǒng)同時(shí)獨(dú)立存在、同時(shí)運(yùn)行，兩者共同行使同一套公權(quán)力，相互之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生摩擦和掣肘。如何把這種摩擦和掣肘降至最小，使公權(quán)力的效能得到最大化的發(fā)揮，是黨政關(guān)系是否科學(xué)的一個(gè)重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政治系統(tǒng)只有健康有效地運(yùn)行，黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)才能顯示出其意義。

黨政關(guān)系的處理，同時(shí)又與執(zhí)政合法性問(wèn)題密切聯(lián)系著。黨政關(guān)系是否科學(xué)要用執(zhí)政的有效性來(lái)判斷，但效能卻不是處理黨政關(guān)系的唯一標(biāo)準(zhǔn)。如果僅僅落腳在效能上，那么，完全可以把黨和政合為一體，集所有權(quán)力于黨組織，從而從根本上杜絕職責(zé)不清、推諉扯皮、政出多門(mén)的現(xiàn)象。但是，為什么從列寧開(kāi)始，共產(chǎn)黨執(zhí)政都一直強(qiáng)調(diào)黨不能和政府混淆，不能包攬政府事務(wù)？道理在于，政黨和政府是兩種不同性質(zhì)的組織，職責(zé)、功能、權(quán)屬關(guān)系都完全不同?，F(xiàn)代政府屬于權(quán)力組織，是公權(quán)力的合法載體。根據(jù)民主政治的原理，公權(quán)力系由民眾為自身的生存和發(fā)展讓渡出一部分權(quán)力集合而成。掌權(quán)者依照由此衍生的程序和規(guī)則得到權(quán)力、掌握權(quán)力，才能取得人們的認(rèn)同，人們才肯服從。這就是我們所說(shuō)政治學(xué)意義的合法性。政黨則是有共同政治價(jià)值追求的人們自愿組成的社會(huì)政治組織。它和一般社會(huì)組織相區(qū)別，只是因?yàn)樗皇且话阈缘匾院葱l(wèi)自己的利益為目標(biāo)，而是把掌握公權(quán)力或?qū)珯?quán)力運(yùn)行施加影響作為目標(biāo)，來(lái)追求某種價(jià)值（其中也包括利益）的實(shí)現(xiàn)。政黨按照自己的這些邏輯和功能發(fā)展自身、開(kāi)展活動(dòng)。政黨完全融入政府，政黨就不再是政黨，就會(huì)國(guó)家化、行政化、官僚化;政府按照政黨的邏輯運(yùn)行，同樣會(huì)使民眾和公權(quán)力之間的特定關(guān)系出現(xiàn)紊亂。所以，政黨既要介入和影響公權(quán)力的運(yùn)行，又不能因這種介入而扭曲公權(quán)力運(yùn)行的邏輯，使民眾和公權(quán)力的特定關(guān)系發(fā)生脫節(jié)，才可在民眾廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)上執(zhí)政。這是執(zhí)政合法性對(duì)黨政關(guān)系的要求，也是理順黨政關(guān)系的難點(diǎn)所在。

理順黨政關(guān)系的實(shí)踐可以有階段性的劃分和偏好。針對(duì)存在的問(wèn)題，這一階段可能重點(diǎn)關(guān)注效能問(wèn)題（例如近兩年推進(jìn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革），那一階段可能執(zhí)政合法性問(wèn)題又突出出來(lái)，成為關(guān)注的重點(diǎn)。這種階段性特點(diǎn)和偏好是允許的。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，執(zhí)政合法性和科學(xué)性互為基礎(chǔ)、相互支撐、相輔相成。良好的制度化的黨政關(guān)系只能在執(zhí)政合法性和執(zhí)政科學(xué)性有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上產(chǎn)生。

三、黨內(nèi)民主

共產(chǎn)黨的根本組織原則和組織制度是民主集中制。從理論上說(shuō)，民主集中制有健全的內(nèi)容：既有民主，又有集中，實(shí)行民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主。但在運(yùn)行中，民主集中制的實(shí)際效果與政治體制、執(zhí)政方式的關(guān)聯(lián)，比之與理論闡述的關(guān)聯(lián)要大得多。在適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)軍事斗爭(zhēng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)需要的高度集中體制下，民主往往缺位或先天不足。在已經(jīng)執(zhí)政的條件下，民主長(zhǎng)期缺位的結(jié)果，必然是權(quán)力過(guò)度集中。我們看到，無(wú)論蘇共，還是中共，或是其他共產(chǎn)黨，執(zhí)政之后無(wú)一例外地都出現(xiàn)了集中過(guò)度、民主不足的弊端。因此，可以說(shuō)，發(fā)展黨內(nèi)民主不僅是共產(chǎn)黨自身可持續(xù)發(fā)展必須解決的問(wèn)題，也是掌好權(quán)要面對(duì)的亟需回答的問(wèn)題。

執(zhí)政之初，我們黨對(duì)發(fā)展黨內(nèi)民主的探索曾經(jīng)有一個(gè)熱潮。這個(gè)熱潮形成的淵源有三。一是在剛獲得政權(quán)的情況下，我們對(duì)如何“為人民掌權(quán)”不太托底，很需要在“如何實(shí)行民主”的問(wèn)題上集思廣益。毛澤東的“進(jìn)京趕考”說(shuō)實(shí)際上就是這種心態(tài)的具體體現(xiàn)。這就客觀上為開(kāi)展黨內(nèi)民主提供了有利條件。二是蘇共影響。實(shí)行“一邊倒”政策后，我國(guó)和蘇聯(lián)的關(guān)系進(jìn)入蜜月期，加上本來(lái)就采用了蘇聯(lián)模式，我們和蘇聯(lián)走得很近。隨著赫魯曉夫上臺(tái)反省斯大林過(guò)度集權(quán)的模式，黨內(nèi)民主和人民民主也成為我們黨內(nèi)普遍關(guān)心的話題。三是過(guò)去既有的中央統(tǒng)一指揮、又分頭主持軍事斗爭(zhēng)的成功模式延續(xù)下來(lái)，客觀上促成了黨內(nèi)大事共商的氛圍。

這個(gè)熱潮的集中表現(xiàn)是黨的八大。八大召開(kāi)的整個(gè)過(guò)程，就是一個(gè)很好的實(shí)踐黨內(nèi)民主的過(guò)程。對(duì)于八大擬制定的文件，在會(huì)前一年多的時(shí)間里即以各種形式在黨內(nèi)廣泛征求意見(jiàn)，真正成了一次劉少奇所說(shuō)的“集體創(chuàng)作”〔13〕。八大期間，68人作大會(huì)發(fā)言，45人書(shū)面發(fā)言，對(duì)發(fā)言的要求是“要有批評(píng)，要有豐富的批評(píng)”〔14〕。大會(huì)的信息是開(kāi)放的，新聞及時(shí)報(bào)道，報(bào)告、發(fā)言及時(shí)登報(bào)。八大形成的成果更是突出了黨內(nèi)民主：第一次規(guī)定了黨員的七項(xiàng)權(quán)利;尖銳批判了斯大林個(gè)人迷信，向全黨提出了反對(duì)個(gè)人崇拜的歷史任務(wù);強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度;決定實(shí)行黨代表大會(huì)常任制;等等。

遺憾的是，在這之后，黨的建設(shè)實(shí)踐很快離開(kāi)了八大展現(xiàn)出來(lái)的黨內(nèi)民主進(jìn)程。其中的原因非常復(fù)雜，我們?cè)谶@里不一一分析。但一個(gè)不容忽視的方面，就是對(duì)巨大的權(quán)力有可能給黨、特別是給黨的領(lǐng)袖帶來(lái)的扭曲力量警惕不夠，沒(méi)有用強(qiáng)有力的制度為黨內(nèi)民主建立保障，使大量好的傳統(tǒng)難以得到延續(xù)。我們看到，從此領(lǐng)袖的個(gè)人專斷愈演愈烈，以致最后出現(xiàn)了“文革”這樣的災(zāi)難性后果。

所以，進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期，痛定思痛，黨的建設(shè)方面一項(xiàng)最重要的任務(wù)，就是針對(duì)黨和國(guó)家政治生活中缺乏民主的現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)民主。

對(duì)于黨內(nèi)民主，全黨在認(rèn)識(shí)上是不斷提高、不斷深化的。鄧小平一針見(jiàn)血地指出，從黨的歷史上看，民主遭到破壞，往往與權(quán)力過(guò)分集中有關(guān)。〔15〕因此，在他本人支持、時(shí)任總書(shū)記胡耀邦堅(jiān)決貫徹下，首先恢復(fù)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，對(duì)中央機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相應(yīng)改革，并于1983年制定了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》，把包括反對(duì)個(gè)人崇拜、反對(duì)家長(zhǎng)制、廢除終身制、提倡“三不主義”（不抓辮子、不扣帽子、不打棍子）、保障黨員權(quán)利等與黨內(nèi)民主相關(guān)的大量?jī)?nèi)容納入其中。2002年黨的十六大更是提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”的重大命題，使黨內(nèi)民主在全黨心目中的地位大大提高，這直接激發(fā)了各級(jí)黨組織、特別是地方和基層黨組織探索黨內(nèi)民主實(shí)現(xiàn)方式的積極性。2004年十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步把黨內(nèi)民主與人民民主、政治體制改革聯(lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展黨內(nèi)民主是政治體制改革和政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十七大報(bào)告在上述認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，歸納出了“以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧”的任務(wù)和要求。

對(duì)黨內(nèi)民主的這些新認(rèn)識(shí)十分重要。發(fā)展民主的路徑是可以選擇的。我們既不能延續(xù)蘇聯(lián)模式缺乏民主的弊端，也不可能采納西方多黨制。一個(gè)合適的選項(xiàng)，就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)民主。這樣，黨內(nèi)民主的內(nèi)涵拓展了，發(fā)展黨內(nèi)民主不僅僅成了改善黨內(nèi)政治生態(tài)和黨內(nèi)關(guān)系的需要，也成了發(fā)展社會(huì)主義民主政治的切入點(diǎn)。這本質(zhì)上是一個(gè)如何既遵循民主政治的規(guī)律、又體現(xiàn)中國(guó)特色的問(wèn)題。

與思想認(rèn)識(shí)深化、觀念更新相應(yīng)，在實(shí)踐上，黨內(nèi)民主在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)上也不同程度地有所推進(jìn)。例如，在授權(quán)民主方面，中央對(duì)改革完善黨內(nèi)選舉制度、擴(kuò)大選舉中的民主和發(fā)揮黨代表大會(huì)的作用等都提出了明確的要求。在決策民主方面，重視發(fā)揮各級(jí)黨委全體會(huì)議的作用，推行全委會(huì)票決制。在監(jiān)督方面，針對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部這些重點(diǎn)對(duì)象，出臺(tái)了若干規(guī)定和條例，要求各級(jí)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子向同級(jí)黨委全委會(huì)述職和報(bào)告工作，接受全委會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)逐步推行黨務(wù)公開(kāi)，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策征求意見(jiàn)、領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報(bào)告和收入申報(bào)等制度。

當(dāng)然，這一時(shí)期的黨內(nèi)民主總體上處在探索過(guò)程中，在發(fā)展中還存在不少問(wèn)題。概括起來(lái)，主要問(wèn)題有：

（一）仍以“外圍戰(zhàn)”“運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”為主，“攻堅(jiān)戰(zhàn)”尚未開(kāi)始。表現(xiàn)在，我們對(duì)一些與傳統(tǒng)的原則和做法沒(méi)有直接沖突的問(wèn)題探索較多，如常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告，改主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算為全委會(huì)票決制，進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，實(shí)行巡視制度等。而對(duì)于一些容易和傳統(tǒng)觀念發(fā)生矛盾、但又是改革不得不面對(duì)的深層次問(wèn)題，則往往避重就輕，甚至繞著走。如黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)應(yīng)該哪個(gè)權(quán)力更大的問(wèn)題，“黨管干部”該不該以剝奪黨員、群眾、代表的選擇權(quán)為前提等。有的不敢去觸及，有的淺嘗輒止，稍有觸及便馬上叫停或退回。

（二）總體思路仍需要進(jìn)一步明確。改革越向前發(fā)展，越需要對(duì)改革有整體的構(gòu)想。缺乏總體設(shè)計(jì)，不但使得同一層次的各個(gè)環(huán)節(jié)之間缺乏連接，而且在上下之間缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了許多瓶頸，使改革難以推進(jìn)。甚至一些地方已有的探索，也由于無(wú)法突破舊的體制而停止下來(lái)，成果難以保留，有的干脆退回到改革前的狀態(tài)。一些實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子公推直選的地方，都遇到了這種情況。

（三）黨內(nèi)民主的發(fā)展不均衡。如果參照一般民主，把黨內(nèi)民主相應(yīng)地劃分為授權(quán)民主、決策民主、參與民主、民主監(jiān)督等若干環(huán)節(jié)，可以發(fā)現(xiàn)，在后幾個(gè)環(huán)節(jié)，黨內(nèi)民主展開(kāi)得要多一些，而在作為民主邏輯起點(diǎn)的授權(quán)民主方面，則相對(duì)滯后。這種情況，往往使后面環(huán)節(jié)的改革也難以取得成果，即使取得成果，也難以定型，出現(xiàn)“天花板效應(yīng)”。

（四）既得利益越來(lái)越對(duì)黨內(nèi)民主的發(fā)展起阻礙作用。民主的本質(zhì)是多元主體之間的權(quán)力再分配。不科學(xué)的體制和機(jī)制造成的不只是運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，而且往往因?yàn)闄?quán)力配置不均衡，形成了一些部門(mén)、群體的既得利益。推動(dòng)黨內(nèi)民主，本質(zhì)上是這些既得利益逐漸消失或被限制的過(guò)程，遇到阻抗很自然。在實(shí)踐中我們不難看到這樣的現(xiàn)象：如果發(fā)展黨內(nèi)民主意味著地方和基層在得到權(quán)力的同時(shí)也承攬了更多的責(zé)任，這種改革往往比較順利;如果更多意味著部門(mén)失去原來(lái)的權(quán)力，或者是原來(lái)的權(quán)力被限制和削弱，那么，這種改革往往會(huì)遇到各種阻礙。只有打破利益固化的藩籬，黨內(nèi)民主才能向縱深發(fā)展。毋庸諱言，在這方面，我們?nèi)匀幻媾R艱巨的任務(wù)。

四、基層黨建

黨內(nèi)民主的探索，大量是在地方和基層。因此，黨內(nèi)民主同時(shí)也是基層黨的建設(shè)的主要內(nèi)容和重點(diǎn)。然而，基層黨建卻不僅僅包括黨內(nèi)民主。在黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)建設(shè)的條件下，基層黨建所承載的內(nèi)容還要廣泛而深刻得多。

政黨是居于國(guó)家和社會(huì)之間的政治組織，擔(dān)負(fù)著把國(guó)家和社會(huì)聯(lián)系起來(lái)的功能。一方面，政黨負(fù)責(zé)把民眾的訴求聚合起來(lái)，變成政策主張，對(duì)公權(quán)力的行為施加影響;另一方面，政黨通過(guò)掌握權(quán)力，按照國(guó)家意志對(duì)社會(huì)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理。事實(shí)上，這兩個(gè)方面對(duì)政黨而言都是不可或缺的。只不過(guò)政黨體制不同，政黨的地位不同，側(cè)重也不同。在多黨制國(guó)家，未執(zhí)政的黨會(huì)把大量的精力投入到利益聚合和向公權(quán)力施壓方面，執(zhí)政黨則自然會(huì)把重心放在掌好權(quán)力、保證國(guó)家權(quán)力運(yùn)行上。而在馬克思主義政黨執(zhí)政的國(guó)家，執(zhí)政黨同時(shí)承攬著這兩方面的功能。執(zhí)政黨的基層黨建，便圍繞這兩個(gè)方面的要求而展開(kāi)。

基層黨建橫跨政府與社會(huì)的這種特性，本身就顯示出它在實(shí)際運(yùn)行中的難度，并非始終能很好地承擔(dān)起自己的功能。基層黨的工作，究竟被人們看作只是公權(quán)力的延伸，還是助推社會(huì)發(fā)展，或是二者的有機(jī)結(jié)合，在很大程度上要受當(dāng)時(shí)政治體制的左右。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，基層黨建聚合民意的功能服從于全面控制整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的需要。由于社會(huì)被納入國(guó)家行政管理，成了國(guó)家的附屬物，社會(huì)是發(fā)育不良的。這種情況下的基層黨組織更像是行政組織，主要用來(lái)傳遞公權(quán)力對(duì)社會(huì)的要求和管束，對(duì)公權(quán)力有強(qiáng)烈的依附性，在權(quán)力的神經(jīng)末梢代行公權(quán)力的管理功能。

進(jìn)入改革開(kāi)放時(shí)期后，這種狀況開(kāi)始出現(xiàn)根本性變化。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)把利益追求的正當(dāng)化作為基礎(chǔ)，促發(fā)了一系列新情況新變革。個(gè)人的利益逐漸從集體利益和國(guó)家利益中析分出來(lái)，市場(chǎng)和社會(huì)也逐漸獲得了相對(duì)于政府的自主性。這樣一來(lái)，社會(huì)建設(shè)問(wèn)題變得重要起來(lái)。社會(huì)的發(fā)展給執(zhí)政黨帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：一方面，它的發(fā)育成長(zhǎng)將為執(zhí)政黨提供新的更堅(jiān)實(shí)的執(zhí)政基礎(chǔ);另一方面，它不可避免地沖擊原有的社會(huì)格局，對(duì)基層黨建形成新的挑戰(zhàn)。我們黨對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是清醒的，適時(shí)提出了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的要求，確立了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)。這不但意味著社會(huì)建設(shè)提上黨的日程，而且也意味著基層黨建必須創(chuàng)新，才能適應(yīng)時(shí)代變化的新的更高要求。

在中央的明確號(hào)召下，相當(dāng)一部分地方和基層黨組織非常積極、主動(dòng)地回應(yīng)了基層黨建創(chuàng)新的要求。其原因，除了長(zhǎng)期教育形成的黨組織和黨員、干部的責(zé)任心外，經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心下出現(xiàn)的基層黨的活動(dòng)的邊緣化帶來(lái)的危機(jī)意識(shí)，也是重要的動(dòng)力源?！盎A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖” ，直接影響黨的執(zhí)政地位。扭轉(zhuǎn)基層黨組織渙散、無(wú)力的局面，通過(guò)轉(zhuǎn)變功能來(lái)恢復(fù)和增強(qiáng)它們的活力，在許多地方都成為重要的創(chuàng)新點(diǎn)之一。那種過(guò)時(shí)的、按單位和區(qū)域建立黨組織來(lái)指揮、命令、督促和監(jiān)督黨員執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)指示的模式顯然亟需改變。

在黨的十六大、十七大這段時(shí)間，特別是黨的十六屆六中全會(huì)作出《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》、黨的十七大把社會(huì)建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局之后， 基層黨建的探索，可以用熱火朝天來(lái)形容。在實(shí)踐中我們看到，基層黨建創(chuàng)新做得好的，往往是那些能夠把來(lái)自執(zhí)政的要求和來(lái)自民眾的訴求兩個(gè)方面比較好地結(jié)合起來(lái)的黨組織。至于在探索過(guò)程中出現(xiàn)的各種各樣的新方式、新做法，由于類型眾多，這里很難一一列出，僅舉幾種。例如，在基層黨組織的組建方式上，有的地方打破過(guò)去地區(qū)或單位的局限，以樓宇為單位建立黨組織展開(kāi)活動(dòng)。類似的聯(lián)合支部在一些地方也出現(xiàn)在若干個(gè)規(guī)模較小的企業(yè)之間。有的地方某種產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成規(guī)模，原有的行政區(qū)劃已經(jīng)不能容納人們之間出現(xiàn)的新的聯(lián)系。根據(jù)這種情況，有的地方進(jìn)行了把黨組織建在產(chǎn)業(yè)鏈上的嘗試。還有的把黨的工作與農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)相連接，把黨的工作落到了合作社、專業(yè)協(xié)會(huì)等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織載體上。在基層黨組織的活動(dòng)內(nèi)容上，有的黨組織著眼于改變過(guò)去長(zhǎng)期形成的行政化傾向，把黨的活動(dòng)與社區(qū)服務(wù)中心相結(jié)合，開(kāi)發(fā)為公眾服務(wù)的功能，建設(shè)“服務(wù)型黨組織”。有的黨組織著力于在企業(yè)中協(xié)調(diào)企業(yè)各種利益關(guān)系，建設(shè)企業(yè)文化，增強(qiáng)企業(yè)軟實(shí)力。諸如此類的內(nèi)容，還有很多。

總體地看，這一階段基層黨建的探索和創(chuàng)新，雖然顯示了基層黨組織的活力，卻也存在不少問(wèn)題。其中比較突出的，就是強(qiáng)勢(shì)的對(duì)基層黨組織行政式要求和由社會(huì)自身發(fā)展的推動(dòng)而來(lái)的基層黨建探索如何有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。由于責(zé)任不同，角度不同，當(dāng)然也不能否認(rèn)，還有些是部門(mén)既得利益的權(quán)衡，相對(duì)的上與下之間是存在矛盾的。處在這種狀態(tài)下的來(lái)自地方和基層的創(chuàng)新成果，有的被棄之不用、遭到冷落，有的被明確叫停，有的悄然消失、無(wú)疾而終，能確定下來(lái)的比較成功、成熟、定型的不多。舊的方法已不管用、卻沒(méi)有新的方法來(lái)替代的現(xiàn)象，較為普遍地存在著。

正因?yàn)榇?，黨的十八大以后，在繼續(xù)鼓勵(lì)基層黨建創(chuàng)新的同時(shí)，中央把整飭黨組織、加強(qiáng)紀(jì)律性、提升組織活動(dòng)力突出作為基層黨建的重點(diǎn)。黨的十八大以前，中央為扭轉(zhuǎn)基層黨組織長(zhǎng)期以來(lái)黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、治黨不力的狀況做了不少努力，但收效甚微，關(guān)鍵是沒(méi)有找到好的路徑和抓手。十八大后的新一屆黨中央聚焦群眾深惡痛絕、反映最強(qiáng)烈的作風(fēng)方面的突出問(wèn)題，以作風(fēng)建設(shè)為突破口和切入點(diǎn)，從改進(jìn)工作作風(fēng)、出臺(tái)密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定開(kāi)始，開(kāi)展以反對(duì)“四風(fēng)”即反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)為重點(diǎn)的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)而落到“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育到“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育并把學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化，極大地促進(jìn)了黨的各級(jí)組織精神面貌和工作面貌的變化，黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和領(lǐng)導(dǎo)力、號(hào)召力大大加強(qiáng)，黨風(fēng)政風(fēng)顯著改變。

整飭黨的隊(duì)伍的一系列舉措，最終都以制度的形式固定下來(lái)。例如，單獨(dú)提出黨的紀(jì)律建設(shè)，把黨的紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，首先把黨的紀(jì)律和規(guī)矩立起來(lái)、嚴(yán)起來(lái)，執(zhí)行到位;責(zé)任落地，加大督促檢查的力度，一系列黨建工作被納入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核指標(biāo)體系;建立巡視制度、黨建約談、函詢制度，對(duì)不重視黨建、工作不落實(shí)的及時(shí)約談提醒;等等。僅黨的十八大至十九大期間出臺(tái)或修訂的黨內(nèi)法規(guī)就有近80部之多。我們看到，基層黨組織作為執(zhí)政黨執(zhí)政體系的神經(jīng)末梢，其存在感確實(shí)大大加強(qiáng)了。

縱觀整個(gè)改革開(kāi)放時(shí)期，不可否認(rèn)，基層黨建已經(jīng)從過(guò)去的行政依附型向國(guó)家與社會(huì)結(jié)合型轉(zhuǎn)變。不過(guò)，這種轉(zhuǎn)變?nèi)允遣淮_定、不穩(wěn)定的，有時(shí)是搖擺的。似乎存在這樣的規(guī)律性：當(dāng)強(qiáng)調(diào)基層黨組織建設(shè)與社會(huì)建設(shè)的任務(wù)相適應(yīng)、鼓勵(lì)創(chuàng)新的時(shí)候，基層黨組織的創(chuàng)新舉措往往取向于擺脫過(guò)去的行政依附模式，但同時(shí)也往往容易發(fā)生“除舊未迎新”、黨的建設(shè)弱化的狀況;當(dāng)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化黨組織的政治功能、強(qiáng)調(diào)基層黨建為貫徹黨的自上而下的統(tǒng)一意志服務(wù)的時(shí)候，基層黨組織的活動(dòng)則往往容易回歸行政取向，雖然黨組織活動(dòng)起來(lái)了，但也常常是就黨建抓黨建，與黨建新情況新要求相脫節(jié)。甚至還會(huì)有少數(shù)黨組織重返行政命令型活動(dòng)方式，把管控社會(huì)當(dāng)作自己的主要乃至唯一職責(zé)，置百姓于自己的對(duì)立面，使自己成了國(guó)家與社會(huì)不協(xié)調(diào)、政府與民眾矛盾沖突的焦點(diǎn)，導(dǎo)致黨群關(guān)系緊張。這種狀況，明顯和基層黨建應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)背道而馳。它表明，基層黨建怎樣在公權(quán)力和社會(huì)之間找到自己發(fā)揮作用的關(guān)鍵點(diǎn)的問(wèn)題，仍不能說(shuō)已經(jīng)很好解決，是一個(gè)很需要進(jìn)一步深入探討的問(wèn)題。

五、腐敗治理

在黨的建設(shè)遇到的諸多問(wèn)題中，沒(méi)有哪一個(gè)問(wèn)題比腐敗與權(quán)力的聯(lián)系更加密切了。權(quán)力失去約束，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。而權(quán)力濫用達(dá)到最極端狀態(tài)，便是腐敗。

不過(guò)，我們黨對(duì)腐敗與權(quán)力之間關(guān)系的深刻認(rèn)識(shí)，顯然也經(jīng)歷了一個(gè)不斷的深化過(guò)程。實(shí)事求是地說(shuō)，在執(zhí)政之初，盡管很快遇到了劉青山、張子善這樣的事件，我們并沒(méi)有把問(wèn)題與權(quán)力聯(lián)系起來(lái)。按照當(dāng)時(shí)流行的理論邏輯，權(quán)力有強(qiáng)烈的階級(jí)性，只有掌握在剝削階級(jí)手中的權(quán)力才會(huì)腐敗。由此推理，如果黨掌握的權(quán)力也出現(xiàn)了某種腐敗現(xiàn)象，那一定是個(gè)別的、非典型的，一定是掌權(quán)者個(gè)人受到了剝削階級(jí)思想的腐蝕，發(fā)生變質(zhì)。所以，在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，直到改革開(kāi)放最初十年，中央正式文件中都沒(méi)有“腐敗”和類似的提法。即便后來(lái)出現(xiàn)了“消極腐敗現(xiàn)象”的概念，腐敗與權(quán)力之間似乎也沒(méi)有必然的關(guān)聯(lián)。消除腐敗的方法，很自然地被歸結(jié)到了干部個(gè)人的思想改造、理論武裝、黨性修養(yǎng)上。顯然，在這樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)里，對(duì)腐敗現(xiàn)象的清除和打擊，都缺乏足夠的力度。

因此，我們可以看到，隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，腐敗現(xiàn)象也迅速蔓延。在實(shí)踐中，腐敗現(xiàn)象滋生和發(fā)展的曲線是與權(quán)力可以支配的資源相聯(lián)系的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，雖然對(duì)權(quán)力幾乎未設(shè)邊界，但經(jīng)濟(jì)落后使權(quán)力能夠支配的資源有限，加上計(jì)劃體制已將這些資源事無(wú)巨細(xì)地統(tǒng)管起來(lái)，腐敗缺乏發(fā)展空間，至多只是掌權(quán)者擁有一些特權(quán)而已。到了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，情況就不一樣了。雖然總體說(shuō)來(lái)權(quán)力的邊界在收縮，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的物質(zhì)財(cái)富極大增長(zhǎng)不僅使得權(quán)力可支配的資源大大增加，而且也為權(quán)力與利益的交易提供了平臺(tái)，這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所沒(méi)有的。于是，消極腐敗現(xiàn)象逐漸嚴(yán)重起來(lái)。由此可以理解，為什么上個(gè)世紀(jì)80年代實(shí)行雙軌制時(shí)期消極腐敗現(xiàn)象會(huì)如此泛濫、如此猖獗。后來(lái)的情況也同樣：每當(dāng)我們需要加強(qiáng)權(quán)力的介入而又對(duì)權(quán)錢(qián)交易的空間缺乏限制的時(shí)候，都會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象的密集爆發(fā)。

盡管腐敗現(xiàn)象隨著改革深入而不斷花樣翻新，復(fù)雜程度也越來(lái)越高，但腐敗對(duì)黨的執(zhí)政合法性的損害始終同樣嚴(yán)重，人們的感受日益深切。這促使我們對(duì)腐敗現(xiàn)象的危害和反腐敗斗爭(zhēng)重要性的認(rèn)識(shí)不斷深化。早在80年代，我們黨就明確強(qiáng)調(diào)，執(zhí)政黨的黨風(fēng)關(guān)系黨的生死存亡。黨內(nèi)外日益認(rèn)識(shí)到腐敗現(xiàn)象與權(quán)力使用密不可分，逐漸形成了腐敗本質(zhì)上是權(quán)力缺乏約束、是權(quán)力濫用的普遍共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，黨的十六大正式明確提出要“建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”，強(qiáng)調(diào)“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來(lái)為人民謀利益”。這表明，我們已經(jīng)在用現(xiàn)代政治理念看待權(quán)力和腐敗的關(guān)系。

以習(xí)近平為核心的黨中央進(jìn)一步提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的重要觀念，并對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)從制度體系上進(jìn)行了更為全面、深入的設(shè)計(jì)。國(guó)家監(jiān)察體制的改革即為其中之一。不過(guò)，黨的十八大以來(lái)最突出、最受人們關(guān)注的，還是拿出前所未有的勇氣和決心，把懲治腐敗和消除腐敗現(xiàn)象落到實(shí)處，并有了建立從不敢腐到不能腐再到不想腐的機(jī)制的明確目標(biāo)。從十八大、十九大到今天，反腐敗所具有的空前強(qiáng)度為人們所公認(rèn)。黨毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持反腐敗“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”的理念，堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打，沒(méi)有例外。如今，反腐繼續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，并持續(xù)強(qiáng)化這一高壓態(tài)勢(shì)的制度保證。其中，加強(qiáng)紀(jì)委在反腐敗中的主導(dǎo)作用，充分發(fā)揮巡視的作用，都是靠制度取得反腐敗實(shí)效的決定性環(huán)節(jié)。這些年來(lái)，通過(guò)對(duì)腐敗強(qiáng)力、持續(xù)的打擊，腐敗現(xiàn)象難以遏制的狀況終于得到改變。黨的十九大報(bào)告對(duì)此做出的評(píng)價(jià)是準(zhǔn)確、中肯的：“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展?！薄?6〕2018年12月中共中央政治局會(huì)議對(duì)這些年的反腐敗斗爭(zhēng)作出了很高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為黨的十九大以來(lái)，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，全面從嚴(yán)治黨取得重大成果?！?7〕

盡管如此，未來(lái)反腐敗體系建設(shè)任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性仍不可小覷。這不僅是指一般意義上，腐敗與反腐敗還會(huì)借助日益精細(xì)的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行此消彼長(zhǎng)、“道高一尺魔高一丈”的博弈，而且還指，由于歷史欠賬，大量與此相關(guān)的基礎(chǔ)性制度建設(shè)也還有待進(jìn)一步完善。例如，權(quán)力只有透明運(yùn)行，才能有更多主體參與監(jiān)督。僅從陽(yáng)光政府和領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示方面已經(jīng)邁出的步伐，就知道我們?nèi)匀挥胁恍〉木嚯x。又如，只有堅(jiān)定不移地推動(dòng)干部選拔任用制度科學(xué)化，才能最大限度地防止用人腐敗和權(quán)力任性。在實(shí)踐中我們看到，一段時(shí)間里盛行的干部以票取人、唯票取人的現(xiàn)象克服了，卻又出現(xiàn)了一把手權(quán)力過(guò)大、個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)象，與此相聯(lián)系的攀附、人身依附等不正常的政治生態(tài)有所發(fā)展。再如，在監(jiān)督方面，這些年監(jiān)督體制健全起來(lái)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立辦事大大提高了監(jiān)督的有效性，但同時(shí)也不難發(fā)現(xiàn)存在某種不平衡的狀況：我們主要依靠的是黨內(nèi)監(jiān)督和自上而下的監(jiān)督，黨外監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督仍明顯偏弱。這些基本方面的不足，表明反腐敗和權(quán)力約束機(jī)制的基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善。對(duì)此，我們應(yīng)該有足夠的緊迫感。

六、結(jié)語(yǔ)

從黨的建設(shè)與公權(quán)力交互作用的角度考察執(zhí)政黨建設(shè)，可以得出如下基本結(jié)論：

第一， 執(zhí)政之后，權(quán)力會(huì)給黨帶來(lái)全面而重大的影響，甚至存在使黨發(fā)生異變的危險(xiǎn)。這種影響不以我們的主觀意志為轉(zhuǎn)移。對(duì)此，執(zhí)政黨必須始終予以高度重視和警惕，并始終把降低這種危險(xiǎn)作為黨的建設(shè)的重點(diǎn)。

第二， 共產(chǎn)黨執(zhí)政的一個(gè)最基本職責(zé)是在運(yùn)用權(quán)力的同時(shí)約束權(quán)力，二者不可偏廢。執(zhí)政黨要確立權(quán)力必須受到約束的理念，必須明確，黨的建設(shè)圍繞黨的中心工作展開(kāi)，也意味著要圍繞這一根本職責(zé)來(lái)展開(kāi)。

第三， 在黨單獨(dú)執(zhí)政條件下，約束權(quán)力就是約束黨自己，這是除共產(chǎn)黨之外的其他國(guó)家和政黨所沒(méi)有的一個(gè)嶄新課題，也是幾乎所有這些政黨都沒(méi)有解決的課題。這個(gè)課題一旦解決，必定成為我們對(duì)于人類政治文明的最杰出貢獻(xiàn)之一。

第四， 約束自己的權(quán)力是一場(chǎng)艱巨、痛苦的自我革命，既需要高超的把控水平和能力，更需要轉(zhuǎn)變觀念，拿出決心和勇氣，不斷解放思想，擺脫既得利益的束縛。簡(jiǎn)言之，它是執(zhí)政黨的自我超越。保證今后繼續(xù)長(zhǎng)期執(zhí)政，在此一舉。

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