趙奉軍

近幾年來，城市搶人大戰(zhàn)愈演愈烈。就連一向不缺人的杭州和廣州這樣的明星城市也放寬了落戶條件，杭州在今年4月初放寬到大專學(xué)歷，廣州4月下旬發(fā)布的文件中本科半年社保即可入戶。

撫今追昔，今夕何夕。稍微年長的人應(yīng)該知道一些現(xiàn)代漢語棄之不用或少用的詞匯，比如“商品糧”“跳農(nóng)門”。這些詞匯承載著一代甚至幾代中國人的身份記憶。作為中國人，最重要的身份就是戶籍身份。戶籍身份的轉(zhuǎn)換分為兩種，一種是從農(nóng)民變?yōu)槭忻?，實現(xiàn)鄉(xiāng)下人向城里人的身份轉(zhuǎn)變;另一種就是在不同城市之間的戶籍遷移或變動。前者以前俗稱“跳農(nóng)門”，過去難如登天，但2014年以來本地農(nóng)村人口的行政轉(zhuǎn)戶或“村改居”已經(jīng)少有障礙;后者也不容易，從小城市轉(zhuǎn)到大城市落戶直到今天都還有各種難以逾越的限制。

按照中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心李鐵先生的說法，“中國的設(shè)市城市嚴格意義上并不是城市，而是行政區(qū)”。既然是行政序列，自然就有等級之分，我國高等級的城市可以管轄下轄的低等級城市和城鎮(zhèn)，還管理著農(nóng)村，這是城市的中國特色。由于城市公共服務(wù)的排他性，即使你流入到某些城市，城市政府仍然可以將你排除在某些公共服務(wù)之外，主要手段就是不給落戶。多年以來，我們的大城市和特大城市的管理者特別擔(dān)心大城市病，再加之公共服務(wù)社會性支出的短缺和規(guī)劃上的失誤，以及稅制上對間接稅而非直接稅的依賴，導(dǎo)致中國的城鎮(zhèn)化被稱之為“半截子城鎮(zhèn)化”，戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化率差距巨大。比如北京有近800萬的外來人口，2018年只解決了6000多名外來人口的落戶問題，照此速度，全部解決需要1000多年才能完成。北京情況特殊也就罷了，又如佛山外來人口450萬，而2010到2017年累計積分入戶4303人，要全部解決也需要1000年，可惜我們活不了那么久啊。城市政府長期以來都視人口為負擔(dān)，城市的空氣并不讓人自由。

但中國的人口形勢并不樂觀。我在前期專欄《低生育率陷阱與高房價》（見《中國房地產(chǎn)》2019年3月上旬刊）中談到中國的生育率已屬于世界最低之列。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，70后、80后、90后和00后的人數(shù)分別是2.15億、2.28億、1.75億和1.46億。自2012年起，我國勞動年齡人口的數(shù)量和比重連續(xù)7年出現(xiàn)雙降，7年間減少了2600余萬人。2018年末全國就業(yè)人員總量也首次出現(xiàn)下降，預(yù)計今后幾年還將繼續(xù)下降。即使是像杭州這樣的明星城市，如果查一下杭州最新的人口年齡結(jié)構(gòu)，也發(fā)現(xiàn)杭州戶籍人口中60歲以上的人口占比為22.2%，遠高于全國60歲以上的人口比例17.3%。在此人口大背景下，城市政府如果繼續(xù)高筑城墻，那是真的“自絕于人民”。因此，很多城市改弦更張開始各種花式搶人，不僅僅是要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化落實中央對“三個一億人”的要求，更是人口形勢的巨變使得城市政府不得不放下身段?；仡櫄v史，中世紀的歐洲，一場黑死病之后人口減少了三分之一，人口減少后勞動力市場地位提高，直接導(dǎo)致了封建莊園經(jīng)濟解體和農(nóng)奴制度消亡。稍微岔開一點，今天互聯(lián)網(wǎng)上引發(fā)的996爭議，其實也要結(jié)合中國勞動力和人口轉(zhuǎn)型的大背景才能看得更清楚。

在“搶人大戰(zhàn)”中，各個城市八仙過海各顯神通，短期之內(nèi)戶籍人口和常住人口往往會顯著增加。比如西安近幾年在搶人大戰(zhàn)中極富有創(chuàng)新性，常住人口在2018年突破千萬，這在5年前是誰也沒想到的。至于一些明星城市政府現(xiàn)在還在以學(xué)歷和年齡作為限制條件，包括各種積分落戶遲早會被掃進歷史的垃圾堆（當(dāng)前的搶人大戰(zhàn)實質(zhì)上是對人才的爭奪還不是純粹對人的爭奪）。這種城市搶人大戰(zhàn)和當(dāng)年招商引資大戰(zhàn)引發(fā)的逐底競爭有本質(zhì)區(qū)別，如果城市政府紛紛打開城門，為人口落戶城市改善公共服務(wù)提高城市治理能力，那就是利國利民功莫大焉，就像企業(yè)間的競爭總體上促進創(chuàng)新和經(jīng)濟增長一樣。筆者對此是樂觀其成的。但由之而來的就是一些人擔(dān)心城市搶人會對房地產(chǎn)市場形成沖擊，包括曲線突破限購的制約，包括城市規(guī)模擴大帶來的房價，包括在城市內(nèi)部，原住民和新市民之間的矛盾也很大。

對于限購因為搶人大戰(zhàn)被實際突破，一些人甚至懷疑城市政府是有意借搶人之際突破限購扶持房地產(chǎn)市場。筆者認為應(yīng)該區(qū)分大道理和小道理。戶籍制度改革進一步推進，公民有遷徙落戶的自由這是大道理，限制投資和投機需求這是小道理。在人口流入后落戶人口增加導(dǎo)致實際突破限購，這是沒辦法的事情。像成都那樣，即使落戶之后也要交一年社保才有購房的權(quán)利，也未嘗不可，但應(yīng)該在落戶之前就說明，不要等到人來了落了戶，發(fā)現(xiàn)短期對房價沖擊嚴重又要打補丁。而隨著城市規(guī)模的擴大，更大的城市帶來更高的房價幾乎是難免的。這需要城市政府在土地供應(yīng)方面和規(guī)劃方面有前瞻性和創(chuàng)造性，不要畫地為牢，適當(dāng)提高居住用地比例（包括允許商改住，包括集體建設(shè)用地人市等）;在規(guī)劃方面建設(shè)多中心城市改善外圍的通勤條件等;在城市內(nèi)部，原住民代表的內(nèi)部人和新市民代表的外部人之間的沖突需要政府在公共支出結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，增加社會性支出的比例，通過公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的提高降低公共服務(wù)的排他性。無論是政府還是原住民都要實現(xiàn)觀念的轉(zhuǎn)變，對政府來說，擁擠效應(yīng)的大城市病并不可怕，有病治病提高城市治理水平，第一代新市民可能在融入城市方面有各種不適，但第二代如果公共服務(wù)跟上就沒有任何問題。如劉守英教授所言，不要再期待民工二代回到農(nóng)村，這不現(xiàn)實也不公平。

那些無力競爭的中小城市該如何應(yīng)對？包括對黑龍江省鶴崗這樣的人口流失的收縮性城市。我的看法是，中小城市并不是沒有希望，除了本土居民外，它還可以吸引并服務(wù)三類人口。第一類就地城鎮(zhèn)化的農(nóng)村居民。預(yù)計到2030年，我國的城鎮(zhèn)化水平將達到80%，這意味著我國城鎮(zhèn)人口需要繼續(xù)增長2.8億。如此艱巨的任務(wù)光靠大城市是難以實現(xiàn)的，且大城市更多的是要實現(xiàn)常住人口向戶籍人口的轉(zhuǎn)變。由于中小城市（鎮(zhèn)）的生活成本和房價都相對較低，且戶籍制度在中小城市已經(jīng)全面放開，本地戶籍的農(nóng)民城鎮(zhèn)化和市民化其實已沒有任何體制障礙。第二類是繼續(xù)服務(wù)留在農(nóng)村的居民。即使順利實現(xiàn)了80%的城鎮(zhèn)化水平，將還有近3億人口在農(nóng)村。如何服務(wù)于這些農(nóng)民和農(nóng)業(yè)人口？與大中城市不同，中小城市往往是一定農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟中心和“增長極”，并與周邊農(nóng)民共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源，推動中小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，擴大對鄉(xiāng)村的輻射和引領(lǐng)作用，是加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的有效抓手。第三類是我國將來“逆城市化”的人口。隨著我國城市化的進一步發(fā)展，中國也會有“逆城市化”階段。城市并非越大越好，大有大的難處，大城市的高房價、擁擠、污染和生活節(jié)奏會使得一部分人離開，中小城市“慢生活”節(jié)奏、寬敞的居住方式、自然美好的田園風(fēng)光會使很多人心向往之，哪怕僅僅是度假休閑的第二居所選擇地。不過，要吸引“逆城市化”階段的人口返流，絕不能僅僅依靠中小城市生活成本低房價低這種簡單的訴求，還需要中小城市在居住形態(tài)和生態(tài)規(guī)劃、空心村和國土整治方面更有前瞻性和創(chuàng)造性，真正建設(shè)人文、綠色、低碳和智慧的新型城市，中小城市要給人以美感。如果中小城市真正做到服務(wù)并吸引這三類人口，其房地產(chǎn)市場的未來并非像某些人說的那么不堪，未來并不可知，事在人為。