李婷婷 王艷飛

摘要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟社會發(fā)展到一定階段的產物。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實施背景下，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨經濟發(fā)展轉型、新市民融入、鄉(xiāng)村空心化、傳統(tǒng)開發(fā)模式轉變等的約束和挑戰(zhàn)。建議從理念轉變、規(guī)劃引領、模式創(chuàng)新、機制改革等方面深入推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關鍵詞：城鄉(xiāng)融合發(fā)展;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)地域系統(tǒng);經濟社會

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）07-0012-15 收稿日期：2019-06-18

20世紀90年代以來，中國城鄉(xiāng)地域經歷了經濟社會的快速發(fā)展，并伴隨著產業(yè)結構、就業(yè)結構、社會結構和空間結構的顯著變化（劉彥隨等，2016）。與此同時，幾十年的高速發(fā)展也帶來了城鄉(xiāng)差距擴大、農村經營主體老弱化、農村空廢化、城鄉(xiāng)土地權益不平等問題。黨的十六大以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。黨的“十九大”創(chuàng)新提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，核心補足全面建成小康社會的鄉(xiāng)村短板，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農村發(fā)展不充分等突出問題（魏后凱，2018）。中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，明確了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體要求、主要目標和重點任務。中國現(xiàn)階段推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展有著特定的時代背景，本文從城鄉(xiāng)資源配置角度，剖析中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經濟社會環(huán)境，為完善城鄉(xiāng)融合體制機制提供借鑒。

1城鄉(xiāng)融合發(fā)展的理論分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟社會發(fā)展到一定階段的產物，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要途徑。中國城鄉(xiāng)二元體制下城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、市民偏向的分配制度和重工業(yè)偏向的產業(yè)結構，加深了城鄉(xiāng)分割、土地二元、人戶分離的矛盾（趙海林，2010）。城鄉(xiāng)融合發(fā)展重在轉變城鄉(xiāng)分離、重城輕鄉(xiāng)發(fā)展模式，在城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)極化作用的基礎上發(fā)揮擴散效應，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地域間人口、產業(yè)、土地、資金等的均衡配置和地域功能的協(xié)調（劉彥隨，2018）。城市和鄉(xiāng)村是結構互補、功能耦合、相互作用的復雜地域系統(tǒng)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要遵循動態(tài)過程性、城鄉(xiāng)交互性、區(qū)域差異性的原則和方向。

動態(tài)過程性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)關系由分離對立走向一體化的重要過程。對應不同發(fā)展階段，城鄉(xiāng)地域要素組織方式、城鄉(xiāng)功能、城鄉(xiāng)差距也會隨之發(fā)生變化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略選擇和解決的主要問題也相應不同。在經濟增長和城市主導發(fā)展階段，存在要素轉換過程不協(xié)調問題，較為突出的問題是人口城鎮(zhèn)化和產業(yè)城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，使得轉移人口缺乏融入城市的就業(yè)支撐和社會保障。在綠色發(fā)展階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需轉變經濟增長優(yōu)先模式，構建生產、生活、生態(tài)的協(xié)同關系。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要遵循經濟社會發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的動態(tài)過程性，以滿足階段性要求。

城鄉(xiāng)交互性。城市和鄉(xiāng)村地域相連、功能相融，推動新型城鎮(zhèn)化不是建立在農村衰落、凋敝的基礎上，或把城市落后產能、污染企業(yè)遷移進村;推進鄉(xiāng)村振興也不是離開城市就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村、就農業(yè)論農業(yè)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是要立足于城鄉(xiāng)地域功能差異，注重城市和鄉(xiāng)村間的交互作用和關系，既發(fā)揮城市的引領和帶動作用，也發(fā)揮鄉(xiāng)村在糧食生產、社會安定、生態(tài)安全的基礎性作用，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由流動和優(yōu)化配置，以及推動城鄉(xiāng)空間重構和功能優(yōu)化。

區(qū)域差異性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展受自然環(huán)境、經濟基礎、區(qū)位條件和制度因素的影響，具有明顯的地理根植性。如經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)核心地區(qū)城鄉(xiāng)協(xié)同轉換效率和關聯(lián)性較強，而偏遠欠發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)地域聯(lián)動性較弱。城市群、非城市群地區(qū)存在不同的城鄉(xiāng)空間結構體系，這些均使得城鄉(xiāng)融合發(fā)展的狀態(tài)、融合路徑存在很大差異，也形成了不同城鄉(xiāng)融合格局。

2城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經濟社會環(huán)境分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國高質量發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容，需結合新發(fā)展趨勢，應對經濟新常態(tài)、人口市民化、鄉(xiāng)村空心化及城鎮(zhèn)開發(fā)模式轉變等的機遇和挑戰(zhàn)，推動城鄉(xiāng)資源均衡配置、產業(yè)轉型和制度創(chuàng)新。

2.1經濟結構轉型的宏觀環(huán)境

國內外形勢變化與中國發(fā)展新階段對城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出更高要求。一是中國進入了經濟增速放緩、新舊動能轉換的經濟新常態(tài)。長期以來依托資源、能源、土地粗放利用的增長模式難以為繼，需提升創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)能力，增強新型服務業(yè)、高端制造業(yè)、高新技術產業(yè)等對經濟增長和就業(yè)的帶動作用。二是中國經濟進入劉易斯拐點期。伴隨勞動力成本持續(xù)上升，傳統(tǒng)經濟增長模式的低廉勞動力紅利逐漸消失，亟需推動職業(yè)教育、技能培訓，通過提高勞動生產率和全要素生產率以彌補勞動力成本上升，并適應未來人工智能時代對高素質、高技術勞動力的需求。三是國際貿易摩擦升級和不確定性因素增加。出口拉動經濟增長的難度加大，穩(wěn)步提升國內市場消費以提高內需的拉動能力成為當務之急，得從進一步挖掘消費潛力和促進消費轉型升級方面發(fā)力。大力促進轉移人口市民化和縮小貧富差距有助于釋放出巨大消費潛力，并實現(xiàn)消費轉型升級。顯然，傳統(tǒng)由鄉(xiāng)村到城市的單向性并帶有選擇性的要素流動方式，難以適應調結構、擴內需和創(chuàng)新驅動的經濟新常態(tài)要求，亟需破解城鄉(xiāng)二元體制機制，推動市場機制下的要素資源配置。

2.2人口市民化的融入趨勢

改革開放40多年以來，中國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化率以年均1個百分點的速度增長，由1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，農村人口大規(guī)模流向城市。但是，由于戶籍制度改革滯后，2018年中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化率相差16個百分點。由于城鄉(xiāng)分割的社會保障和公共服務制度，大量農業(yè)轉移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但在子女教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、住房等方面無法與城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇，不僅農業(yè)轉移人口的合法權益得不到保障，影響城鎮(zhèn)化高質量與社會和諧發(fā)展。而且，這種不完全城鎮(zhèn)化現(xiàn)象還不利于農地流轉和宅基地退出?，F(xiàn)階段，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需以鄉(xiāng)村人口流向城市以及融入城市為前提，不斷改進新市民的教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等社會保障體系，構建合理的市民化成本分擔機制，穩(wěn)步推進人口市民化進程。

2.3農村空心化加劇的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

農村地域空心化是城鄉(xiāng)人口流動和經濟增長要素重組下鄉(xiāng)村地域功能弱化的不良過程，以主體老弱化、土地空廢化、基礎設施老損化特征最為明顯，部分地區(qū)農村環(huán)境污染現(xiàn)象嚴重。由于優(yōu)質勞動力向城市轉移，鄉(xiāng)村經營主體老弱化制約農業(yè)農村的現(xiàn)代化;“建新不拆舊”和“人走屋空”共同造成了農村宅基地的大量閑置，有調查研究顯示，2018年農村宅基地閑置程度平均為10.7%（農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測<2018-2019>）。農村宅基地大量閑置帶來土地資源浪費、村莊景觀環(huán)境破敗、基礎設施配套困難、農民和農村集體財產權益難以實現(xiàn)等負效應;基礎設施配套落后、垃圾污水處理設施匱乏均不利于鄉(xiāng)村宜居、宜業(yè)、宜游。農村空心化在中國鄉(xiāng)村經濟社會結構變化下具有普遍性，除了少數(shù)發(fā)達地區(qū)或特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的人口增加外，大多數(shù)鄉(xiāng)村地區(qū)面臨轉型發(fā)展的緊迫性。此外，由于中國鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢，既缺乏集聚功能，也缺乏產業(yè)支撐，城鄉(xiāng)融合發(fā)展缺乏有效的空間平臺支撐。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展要立足農村空心化實際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口轉移與經濟增長、土地流轉與鄉(xiāng)村治理，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務和基礎設施空間配置。

2.4城市開發(fā)模式轉型長期影響

20世紀90年代以來，中國逐漸建立起國有土地有償使用和城鎮(zhèn)商品房供給制度。在此背景下，土地和房地產開發(fā)成為城市建設和規(guī)模擴張的主導方式，農村集體土地低征高賣在為城市開發(fā)建設提供大量資金的同時，也帶來房價上漲、土地粗放利用、追求短期效益等問題，阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而土地問題關系到中國糧食生產、農村農民財產、農民市民化等多個方面（陳錫文，2012）。當前農村土地征收、集體經營性建設用地人市、宅基地制度改革試點，是對傳統(tǒng)城市開發(fā)建設模式的調整，有助于增加農村土地發(fā)展權益。但同時，2018年中國城鎮(zhèn)化率接近60%，未來城市將逐漸由增量開發(fā)轉向存量開發(fā)，加上一些市縣已經面臨人口持續(xù)流出，以土地出讓收益為導向的開發(fā)模式需要轉型。受此影響，城鄉(xiāng)融合的制度創(chuàng)新也需要適時調整。

3中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的建議

在當前經濟社會環(huán)境下，中國需要加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來一段時間，中國城鄉(xiāng)仍將以鄉(xiāng)村人口流入城市、農民就業(yè)兼業(yè)化、新市民漸進融入為主。立足于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程性、交互性、差異性規(guī)律，在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導下，以解決城鄉(xiāng)問題為導向，建議從理念轉變、規(guī)劃引領、模式創(chuàng)新、機制改革等方面綜合施策推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

首先，轉變重城輕鄉(xiāng)的發(fā)展理念。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化根本上要轉變重城輕鄉(xiāng)、重工輕農、重效率輕公平的發(fā)展理念，重視鄉(xiāng)村生產、生活、生態(tài)功能，以權利同等、生活同質、利益同享、生態(tài)同建、城鄉(xiāng)同榮引導制度和政策創(chuàng)新，構建適應新常態(tài)的新型城鄉(xiāng)關系。

其次，規(guī)劃引導公共資源合理配置?；卩l(xiāng)村經濟結構變化基本趨勢，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，對鄉(xiāng)村進行分區(qū)分類資源配置，構建以中心城市一重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)一一般鎮(zhèn)一中心村為主的村鎮(zhèn)格局。針對鄉(xiāng)村空心化的發(fā)展趨勢，推動鄉(xiāng)村發(fā)展存量規(guī)劃，綜合人口流動、產業(yè)發(fā)展、土地整治等，優(yōu)化公共服務和基礎設施空間配置，改善提升鄉(xiāng)村生產、生活、生態(tài)功能。

再次，因地制宜確定城鄉(xiāng)融合路徑和模式。尋求整合城鄉(xiāng)資源、重塑產業(yè)體系、凸顯城鄉(xiāng)特色、完善城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合模式的有效途徑。在城市群地區(qū)、農業(yè)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，因地制宜探索經濟增長路徑，城市群地區(qū)側重城鄉(xiāng)區(qū)域形成產業(yè)分工和協(xié)作;其他地區(qū)尋求中小城市-小城鎮(zhèn)-村莊的功能集聚和協(xié)調機制，以特色化為引領尋求發(fā)展。

另外，仍需不斷健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。以城鄉(xiāng)要素雙向流動和均衡配置為導向，健全市民化導向的戶籍制度、社會保障制度，賦予農村農民更大的土地資源權能，給予鄉(xiāng)村地區(qū)更多的資金和技術等的支撐。