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        政府和社會資本合作模式(PPP模式)研究綜述

        2019-08-02 03:41:58
        福建質(zhì)量管理 2019年14期
        關(guān)鍵詞:民營化公共服務(wù)政府

        (華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 福建 泉州 362000)

        一、PPP模式的產(chǎn)生及其國外發(fā)展?fàn)顩r

        (一)PPP模式的產(chǎn)生及其概念

        PPP模式的萌芽產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代的美國,一些銀行利用產(chǎn)品貸款的形式為石油天然氣等項(xiàng)目安排融資活動。但此時(shí)的社會資本參與的項(xiàng)目融資還沒有開始受到人們的廣泛關(guān)注,直到20世紀(jì)70年代第一次石油危機(jī)之后的能源工業(yè)的繁榮時(shí)期,社會資本參與項(xiàng)目融資得到大規(guī)模的發(fā)展,成為了一種國際性融資的主要手段。公共事業(yè)民營化作為一項(xiàng)聲勢浩大的政治經(jīng)濟(jì)運(yùn)動是在20世紀(jì)70年代末,英國保守黨在大選中獲勝,隨即以撒切爾夫人為首的英國政府實(shí)施了一系列的民營化改革,對一系列的國有資產(chǎn)以及公共部門進(jìn)行了私有化改革。其主要做法是把國有資產(chǎn)出售給私人部門,從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門轉(zhuǎn)移到私人部門。[1]

        PPP模式的產(chǎn)生以及民營化興起有著實(shí)踐上和理論上雙方面的推動。一方面,從理論的角度上,隨著新古典自由主義的興起,米塞斯和弗里德曼等人主張重新回歸市場機(jī)制的作用,認(rèn)為政府對于公共資源的介入過深,阻礙了市場發(fā)揮其積極性和公平性作用。[2]受這種思想的影響,民營化改革很快在英美等國政府實(shí)踐的改革中找到了自己的位置并驗(yàn)證了其效果,并且很快得到了眾多國家的青睞和選擇。另一方面,從實(shí)踐的角度上看,受凱恩斯主義的影響,西方國家當(dāng)時(shí)正處于“滯漲”的窘迫經(jīng)濟(jì)狀況下,在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量下降、物價(jià)上升、較高的通貨膨脹和失業(yè)率的重壓下,傳統(tǒng)的官僚制政府及其政策面臨著許多方面的危機(jī),政府改革已經(jīng)迫在眉睫。

        PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫,可以翻譯為公私合營、公司合作伙伴關(guān)系、政企合作、公共服務(wù)民營化等中文名稱。目前,我國的政府文件中統(tǒng)稱其為“政府和社會資本合作”。PPP在全球并沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念定義,各國學(xué)者分別從經(jīng)濟(jì)、管理、政治和法律等視角研究PPP模式,并以各自的視角對其定義。[3]雖然不同視角下的價(jià)值追求、關(guān)注領(lǐng)域、服務(wù)對象定位、核心問題以及對應(yīng)的解決方案都不盡相同,但各視角時(shí)而互斥,時(shí)而互補(bǔ),共同構(gòu)成了一個(gè)多維的PPP模式整體構(gòu)架。綜合的來講,PPP是指政府公共部門通過民營部門(或社會資本)或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標(biāo),從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。即指政府通過公開招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式將原本由自身承擔(dān)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位履行,以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的使用效率,改善社會治理結(jié)構(gòu),滿足公眾的多元化、個(gè)性化需求。

        (二)PPP模式在國外各國的發(fā)展現(xiàn)狀

        PPP模式起源于西方發(fā)達(dá)國家,西方等眾國家在PPP模式的實(shí)際應(yīng)用和制度完善以及發(fā)展等方面都領(lǐng)先于我們,對國外各國PPP模式發(fā)展歷程以及最新發(fā)展情況進(jìn)行調(diào)查和研究有助于汲取經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)PPP模式在國內(nèi)的科學(xué)發(fā)展。

        1.美國民營化發(fā)展歷程

        美國作為一個(gè)世界大國,同時(shí)也是民營化改革的積極倡導(dǎo)者,美國的民營化改革具有典型性意義。[4]近30年來美國的民營化動態(tài)發(fā)展歷程向我們展示了現(xiàn)代國家公共服務(wù)市場改革的完整圖景。自1970年代末美國啟動民營化改革改革至1997年,政府和社會資本合作以及政府購買等民營化行為的比重呈穩(wěn)定的持續(xù)增長狀態(tài)。1997年至2002年,美國的政府公共服務(wù)提供方式發(fā)生了顯著變化,政府回購服務(wù)比重迅速上升甚至顯著地超過了同時(shí)期政府購買服務(wù)的比重,因此1997年被視為美國民營化發(fā)展的分水嶺。2002年至今,美國的民營化改革仍舊穩(wěn)步發(fā)展,民營化和逆民營化之間的博弈也還在繼續(xù),不過兩者的平均比重基本保持持平。[5]

        表1 不同時(shí)期美國地方政府回購公共服務(wù)的情況

        2.英國、德國等國家民營化發(fā)展歷程

        英國、德國、法國與加拿大等國家民營化起步早、PPP模式的改革比較徹底(法國與其他各國相比民營化的改革步伐表現(xiàn)得較為緩慢),各國在不同的領(lǐng)域的民營化改革均有特色。英國的PPP合作模式于1997年開始大量推廣一系列的公共服務(wù)都進(jìn)行了私營外包,包括具有代表性的英國鐵路部門,路軌系統(tǒng)的私有化在產(chǎn)生了各種問題后2002年政府進(jìn)行了回購。[6]德國的民營化特色主要體現(xiàn)在能源領(lǐng)域,但在2007年后,地方政府建立了44個(gè)新的能源公共機(jī)構(gòu),100多項(xiàng)特許經(jīng)營的能源配置網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)提供被重新收歸政府手中。法國的供水服務(wù)民營化程度相對較高,但在2000年之后形勢也發(fā)生了重大變化,法國的供水領(lǐng)域政府回購服務(wù)也呈現(xiàn)了顯著增長趨勢,在所統(tǒng)計(jì)的16次回購事件中,15次發(fā)生在2000年之后,而其中的9次集中發(fā)生在2008年之后,其上升的態(tài)勢非常明顯。

        由此可以看出,政府回購服務(wù)已經(jīng)成為近十多年來歐美國家公共服務(wù)提供的一種重要趨勢。[7]不可否認(rèn)的是,歐美各國家的PPP模式改革以及發(fā)展到了后民營化時(shí)代,即民營化的反思階段。隨著民營化過程中的一些失敗案例的發(fā)生,人們不禁對民營化改革進(jìn)行了反思,民營化的節(jié)省成本、提高效率和改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量等優(yōu)點(diǎn)是否能夠完全發(fā)揮出作用。在擺脫意識形態(tài)的影響以及對市場的崇拜下的對公民權(quán)利以及政府責(zé)任等多方面的反思,其重要表現(xiàn)形式就是政府購買服務(wù)的式微與政府回購服務(wù)的興起。

        二、PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐過程及其具體形式

        PPP模式在國內(nèi)的實(shí)踐起始于20世紀(jì)80年代中期,隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府投融資體制改革和相關(guān)政策文件出臺,PPP模式經(jīng)歷了以下五個(gè)階段。

        1984——1993年:初期探索階段。1984年我國成功實(shí)施第一個(gè)BOT項(xiàng)目——深圳沙角B電廠項(xiàng)目。早期項(xiàng)目還有廣州白天鵝飯店和北京國際飯店等。此階段各級政府尚未出臺相應(yīng)政策,PPP項(xiàng)目沒有公開招標(biāo)環(huán)節(jié),主要是由國外社會資本方發(fā)起。

        BOT。也叫建設(shè)運(yùn)營移交,它主要以使用者付費(fèi)為主,項(xiàng)目由私營部門建設(shè),并由其運(yùn)營管理,政府允許其通過向使用者收費(fèi)的方式獲得合理的回報(bào),當(dāng)收費(fèi)過期后一般無償移交給政府,也是我國主要的PPP形式,主要用于新建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。[7]

        1994——2001年:小規(guī)模試點(diǎn)階段。1994 年,我國開始進(jìn)行政府投融資體制改革,國家計(jì)委(現(xiàn)在的國家發(fā)展改革委)、建設(shè)部先后頒布政策文件鼓勵社會資本與政府部門合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施,國家計(jì)委選擇了 5 個(gè) BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目:廣西來賓 B 電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。地方政府也推出了一些PPP 項(xiàng)目,涉及行業(yè)包括電力、自來水、污水、燃?xì)?、大橋、區(qū)域開發(fā)等。到 1997 年國內(nèi)掀起了第一波PPP 熱潮。

        2002——2008年:穩(wěn)步發(fā)展階段。這期間,建設(shè)部出臺了《加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程意見》(2002 年)和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(2004 年),鼓勵社會資本采取合資合作、獨(dú)資等多種形式,參與市政建設(shè)。之后,國務(wù)院發(fā)布的“國 36條”(國發(fā)[2005]3 號),再次指出“允許非公有資本進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域”。此階段各地的PPP 項(xiàng)目大量上馬,包括污水處理、自來水、地鐵、開發(fā)區(qū)、燃?xì)?、路橋建設(shè)等且大部分項(xiàng)目是成功的,如北京地鐵四號線項(xiàng)目、合肥王小郢污水項(xiàng)目。但也不乏失敗案例,如北京國家體育場項(xiàng)目、杭州灣跨海大橋項(xiàng)目。

        2009——2012年:短暫停滯階段。為應(yīng)對國際金融危機(jī),一攬子經(jīng)濟(jì)刺激政策帶動地方政府融資平臺大規(guī)模投資,推動了我國城鎮(zhèn)化建設(shè)。而 PPP 項(xiàng)目數(shù)量出現(xiàn)回落,甚至有些執(zhí)行中的項(xiàng)目被政府提前終止。雖然 2010 年國務(wù)院出臺“新國 36 條”(國發(fā)[2010]13 號),但因?yàn)楦鞣N“玻璃門”、“彈簧門”的存在,社會反響并不明顯,PPP 的發(fā)展處于調(diào)整停滯狀態(tài)。

        2013年至今:新一輪推廣階段。隨著我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的出現(xiàn),財(cái)政收入增速明顯下降。而根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃,到 2020 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)為 60% 左右(2014 年已達(dá)到 54.77%),由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)到 42 萬億元⑤。近年來地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹,風(fēng)險(xiǎn)凸顯:截至2012年底,有 3 個(gè)省,99 個(gè)市級、195 個(gè)縣級政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)率突破 100% 的國際警戒; 到 2013 年 6 月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額(17.89 萬億元)與 2010 年相比,年均增速29.5%,平均債務(wù)率達(dá) 60.02% ⑥。2014 年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國 發(fā)[2014]43 號)和新版預(yù)算法出臺之后,地方融資平臺面臨轉(zhuǎn)型。與此同時(shí),以往的土地財(cái)政模式難以維持,長期以國有資本為主的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資效率偏低問題也較為突出。在這種情況下,深化經(jīng)濟(jì)體制改革和控制地方政府債務(wù)規(guī)模迫在眉睫,為了提高公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量與效率,2014 年以來,各部委連續(xù)發(fā)布了一系列政策文件,推動政府與社會資本合作項(xiàng)目,掀起新一輪 PPP 熱潮。[9]

        三、PPP模式在國內(nèi)實(shí)踐具體問題及未來發(fā)展趨勢

        (一)PPP模式在國內(nèi)實(shí)踐的問題

        隨著PPP模式在國內(nèi)的持續(xù)發(fā)展以及改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和人民需求的不斷變化,我們在享受PPP模式帶給我們公共服務(wù)提供的成本降低、質(zhì)量提高以及促進(jìn)企事業(yè)單位改制等優(yōu)點(diǎn)的同時(shí),也觀察到了PPP模式所暴露出的問題。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:

        經(jīng)濟(jì)性損失。民營化改革以提高效率為出發(fā)點(diǎn)和根本特色,但是由于民營化改革往往容易偏離最初的宗旨,有時(shí)政府在民營化中獲得了財(cái)政危機(jī)的暫時(shí)解脫,而企業(yè)也通過某種非正當(dāng)手段取得了相當(dāng)可觀的利潤,而最終公眾的利益卻受到了損失,遠(yuǎn)離了公共事務(wù)管理的公共性出發(fā)點(diǎn)。[10]

        公平性問題、腐敗與私人壟斷問題。傳統(tǒng)上,公共部門在公共服務(wù)的提供過程中與公民(消費(fèi)者)之間是間接關(guān)系,一般不會存在差異。但在PPP模式下,公共服務(wù)中加入了市場機(jī)制單一的供求關(guān)系有可能被打破,這種情況在部分實(shí)現(xiàn)排他消費(fèi)的領(lǐng)域顯得尤為明顯如公共交通領(lǐng)域以及教育領(lǐng)域。民營化不必然帶來腐敗問題,但在公私合作的過程中會增加腐敗的機(jī)會,最終為服務(wù)的享受者的利益帶來損害。

        (二)未來發(fā)展方向建議

        基于前文對國外PPP模式改革的研究,有的學(xué)者認(rèn)為隨著國內(nèi)公共服務(wù)民營化的進(jìn)一步發(fā)展,也將逐漸步入后民營化時(shí)代,政府將面臨更加復(fù)雜的情況,需要以更加專業(yè)的視角去促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。同時(shí),為了解決上述問題,展現(xiàn)PPP模式原本的優(yōu)點(diǎn),在未來的PPP模式發(fā)展過程中應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)。

        未來我國PPP模式的發(fā)展的首要目標(biāo)是政府提供更全面的政策供給。因?yàn)椋駹I化的推行并不是意味著政府在公共服務(wù)方面責(zé)任的轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)移的僅是通過民間功能所表現(xiàn)出來的成效,政府仍要承擔(dān)政策說服、政策規(guī)劃、目標(biāo)制定、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)擬定以及執(zhí)行、評估等修正功能。[11]

        要合理的發(fā)揮出PPP模式原本的優(yōu)點(diǎn)所在,就應(yīng)該明確PPP模式的有效邊界。界定PPP模式的有效邊界,即指應(yīng)該明確哪些公共服務(wù)的供給可以由私人資本來進(jìn)行,又有哪些必須是由政府公共部門單獨(dú)去完成的。此邊界的界定較為復(fù)雜,可從市場性(包括收益性、競爭性)、密集度和制度安排(受益者承擔(dān)能力等)這三個(gè)關(guān)鍵變量來界定。[12]

        德魯克曾說“沒有評估就沒有管理”,績效評估已經(jīng)成為政府治理的重要工具,合理的績效指標(biāo)構(gòu)建有利于對于PPP項(xiàng)目的評估以及后續(xù)PPP項(xiàng)目的開展。應(yīng)從績效影響分析、評估特征分析、績效評估目標(biāo)的分解、績效評估指標(biāo)的篩選與測評、指標(biāo)權(quán)重的確定等五個(gè)基本環(huán)節(jié)來開展績效指標(biāo)的構(gòu)建。[13]同時(shí)也要制定購買公共服務(wù)的法定流程,嘗試第三方評估等多種方式。[14]

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