貴斌威

摘 要：介紹世界銀行營商環(huán)境評估的基本方法，包括綜合性的指標體系、標準化的數(shù)據(jù)收集方法以及歸一化的得分構(gòu)建方法。同時，介紹我國在評估和改進營商環(huán)境方面所做的工作及其存在的不足，指出在我國構(gòu)建各地區(qū)營商環(huán)境評估體系將有助于改善監(jiān)管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，推進經(jīng)濟改革。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境報告;指標體系;標準化方法;營商環(huán)境便利度;監(jiān)管效率

中圖分類號：F12 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）18-0003-03

世界銀行《營商環(huán)境報告》（Doing Business Report）項目啟動于2002年，旨在對各國內(nèi)資中小企業(yè)的營商環(huán)境進行考察，評估在企業(yè)生命周期內(nèi)適用的營商法規(guī)?！稜I商環(huán)境報告》采取標準化案例（Standardized Cases）和基準化分析（Benchmarking）的方法，通過收集并分析定量數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟體在不同時期的營商環(huán)境進行比較，旨在鼓勵各國提高監(jiān)管效率，同時為改革提供可衡量的基準指標[1]。

《營商環(huán)境報告》為世界各國的政府和學術(shù)界提供了有關(guān)商業(yè)監(jiān)管實踐的綜合和量化知識，在推動改革、改善對企業(yè)部門監(jiān)管質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。在不斷變化和改革的全球經(jīng)濟中，監(jiān)管規(guī)則是合理還是煩瑣，是有助于建立公平的競爭環(huán)境還是會造成不良的激勵，都會影響經(jīng)濟的發(fā)展?！稜I商環(huán)境報告》提供了一個工具來跟蹤經(jīng)濟體在建立良好營商環(huán)境方面逐年取得的進步以及相對于其他經(jīng)濟體的變化，這對促進全球繁榮，為所有人創(chuàng)造更多機會都是非常重要的[2]。

除了各個經(jīng)濟體之外，一些經(jīng)濟組織也利用《營商環(huán)境報告》來推動本地區(qū)商業(yè)環(huán)境改善。亞太經(jīng)合組織（APEC）2009年推出了《營商便利化行動計劃》（Ease of Doing Business Action Plan），決定到2015年使該地區(qū)的營商便利度提高25%。在2015年的會議宣言中，APEC各成員也強調(diào)：“我們歡迎落實營商便利化倡議取得的進展，確認實現(xiàn)《營商便利化行動計劃（2016—2018）》提出的嶄新宏偉目標，即到2018年在開辦企業(yè)、獲得建筑許可、跨境貿(mào)易、獲取信貸、履行合同這五個現(xiàn)有優(yōu)先領域內(nèi)，將營商便利化程度提高10%。”[3]

國務院在《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中也指出，要“營造寬松便捷的市場準入環(huán)境，……對標國際營商環(huán)境先進水平，建立開辦企業(yè)時間統(tǒng)計通報制度，大幅度縮減企業(yè)開辦時間，研究建立新生市場主體統(tǒng)計調(diào)查、監(jiān)測分析制度”[4]。在這個背景下，學習和借鑒世界銀行的營商環(huán)境評估方法，對改善我國監(jiān)管效率、優(yōu)化營商環(huán)境具有重要的意義。

一、營商環(huán)境評估的基本方法

第一期《2004年營商環(huán)境報告》發(fā)布于2003年，迄今已發(fā)布了16期。①隨著研究的深入，《營商環(huán)境報告》的覆蓋范圍和指標集（sets of indicators）也不斷擴大。最初的《2004年營商環(huán)境報告》包含133個經(jīng)濟體和5個指標集（開辦企業(yè)、雇傭工人、執(zhí)行合同、獲得信貸、辦理破產(chǎn)），而最新的報告包含190個經(jīng)濟體和11個指標集。②

現(xiàn)有《營商環(huán)境報告》對影響企業(yè)生命周期的11個領域內(nèi)的監(jiān)管法規(guī)進行了考察，其中納入營商環(huán)境便利度（ease of doing business）考核有10個領域：開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)?！稜I商環(huán)境報告》同時也考察勞動力市場的監(jiān)管（之前稱為雇傭工人），但近幾年沒有將其納入排名考核。

總體而言，《營商環(huán)境報告》指標體系衡量了商業(yè)法規(guī)的強度和質(zhì)量，以及它們對企業(yè)、尤其是中小型國內(nèi)企業(yè)的影響。這些指標主要涉及以下幾個方面[5]：第一，記錄監(jiān)管的復雜程度（Complexity of Regulation），比如開辦企業(yè)或登記商業(yè)財產(chǎn)轉(zhuǎn)移需要的手續(xù)數(shù)量。第二，衡量實現(xiàn)監(jiān)管目標或遵守監(jiān)管所需要的時間和成本（Time and Cost），例如執(zhí)行合同、完成破產(chǎn)程序或者進行跨國貿(mào)易所要花費的時間和成本。第三，衡量法律對財產(chǎn)的保護程度（Extent of Legal Protections of Property），比如保護少數(shù)投資者免遭企業(yè)董事掠奪的力度、或者根據(jù)擔保交易法可以用作抵押的資產(chǎn)范圍。第四，衡量企業(yè)的稅收負擔（Tax Burden on Businesses）。第五，衡量勞動力市場的監(jiān)管（Employment Regulation）。

（一）數(shù)據(jù)收集的基本方法

《營商環(huán)境報告》的數(shù)據(jù)是通過標準化方式收集的。首先，《營商環(huán)境報告》團隊和學術(shù)顧問一起設計調(diào)查問卷。調(diào)查問卷使用一個簡單的商業(yè)案例，以確保經(jīng)濟體之間以及不同時間段之間的可比性。在這個商業(yè)案例中，對企業(yè)的法律形式、規(guī)模大小、所在地及其營業(yè)的性質(zhì)都進行了一定的假設。①調(diào)查問卷是由上萬名當?shù)貙＜姨顚懙?，包括律師、企業(yè)咨詢顧問、會計師、貨運代理、政府官員，以及負責法律法規(guī)日常管理或咨詢的專業(yè)人員。這些專家會與《營商環(huán)境報告》團隊進行幾輪互動，互動方式包括電話會議、信函往來和團隊訪問。為了撰寫《營商環(huán)境報告》，團隊成員一般將訪問30個左右的經(jīng)濟體，以驗證數(shù)據(jù)并招募受訪者（本地專家）。調(diào)查問卷數(shù)據(jù)需要經(jīng)過多輪驗證，在這個過程中將對所收集的信息進行修改或擴充[5]。

《營商環(huán)境報告》項目在給指標確定數(shù)值時，主要使用兩種方法[6]：

一類是“法律得分指標”（Legal Scoring Indicators），如有關(guān)投資者保護和借款人與貸款人法律權(quán)利的指標，這類指標根據(jù)書面上的法律條文對相關(guān)監(jiān)管環(huán)境進行測度。某些領域中財產(chǎn)權(quán)和投資者保護力度越大（如對關(guān)聯(lián)交易的披露要求越嚴格），《營商環(huán)境報告》給出的分數(shù)就越高。

假如經(jīng)濟體在某個領域沒有制定法律法規(guī)，比如破產(chǎn)，這個經(jīng)濟體就會得到“沒有實踐”（No Practice）的標志。另一方面，如果存在法律法規(guī)，但在實踐中沒有得到落實;或者這種實踐遭到與之矛盾的法律法規(guī)的禁止，經(jīng)濟體會得到“沒有實踐”或“不可能”（Not Possible）的標志。不論是哪種情況，都會將這個經(jīng)濟體置于該指標排名的最底層。

另一類是“時間和運行指標”（Time and Motion Indicators），如有關(guān)開辦企業(yè)、登記財產(chǎn)和辦理施工許可證等指標。這些指標從企業(yè)家的角度，記錄根據(jù)監(jiān)管規(guī)定完成一筆交易所需的程序、時間和成本，進而考量監(jiān)管過程的效率和復雜程度。企業(yè)與外部相關(guān)各方（比如政府機構(gòu)）之間的任何互動都算作一個程序。此外，大多數(shù)成本指標均依據(jù)官方的收費表。對于某些指標，部分成本（比如缺乏收費表）和部分時間依據(jù)的是實際做法而不是書面法律，這就需要做出一定程度的主觀判斷。因此，《營商環(huán)境報告》采用的方法是與經(jīng)常從事有關(guān)交易的法律人士或?qū)I(yè)人士合作。而《營商環(huán)境報告》資料提供者（合作者）不僅需要填寫書面調(diào)查表，還將提供有關(guān)法律、監(jiān)管規(guī)則和收費表的索引，便于《營商環(huán)境報告》團隊檢查數(shù)據(jù)和保證質(zhì)量。

《營商環(huán)境報告》在數(shù)據(jù)收集方面的方法不同于感知調(diào)查（Perception Surveys），后者往往只能獲得對企業(yè)在某個時刻的感覺和體驗。每年注冊100—150家企業(yè)的公司法律師對于該流程比企業(yè)家更熟悉，因為企業(yè)家注冊企業(yè)的次數(shù)可能只有一到兩次。每年裁決幾十起案件的破產(chǎn)法官，對于破產(chǎn)事務的了解也往往超過辦理破產(chǎn)手續(xù)的企業(yè)[7]。

總體而言，《營商環(huán)境報告》的編制方法有以下幾個優(yōu)點[5]：第一，這個方法十分透明，它使用的是法律法規(guī)所表述的事實信息，并允許多次與當?shù)厥茉L者（合作者）進行互動，以澄清對問題的潛在誤解。第二，樣本的準確性比較高，因為在調(diào)查過程中已經(jīng)對相關(guān)的法律法規(guī)進行了收集，并且對答案的準確性進行了核實。第三，這個方法容易復制，因此可以從大量的經(jīng)濟體中收集數(shù)據(jù)。第四，由于在數(shù)據(jù)收集中使用了標準化假設（Standard Assumptions），因此可以在各經(jīng)濟體之間進行比較和基準化分析（Benchmarks）。第五，這些數(shù)據(jù)不僅突出了企業(yè)面臨的具體監(jiān)管障礙，而且還找出了它們的根源并指出可能的改革方向。

（二）營商便利度評分方法

《營商環(huán)境報告》最終提供兩個綜合衡量指標：營商環(huán)境便利度分數(shù)（Ease of Doing Business Score，以前稱為前沿距離分數(shù)Distance to Frontier Score）和營商環(huán)境便利度排名（Ease of Doing Business Ranking），其中后一指標是基于前一指標構(gòu)建的。

在計算便利度分數(shù)時，《營商環(huán)境報告》將上述10個指標集或主題（Topic）細分為41個指標（Indicator）。每個主題的分數(shù)是各組成指標分數(shù)的簡單平均值，而便利度分數(shù)是10個主題分數(shù)的簡單平均值。

但是，由于每個指標的單位是不一樣的，比如手續(xù)（Proce dures）的單位是個，時間（Time）的單位是天，成本（Cost）的單位是%（相對人均國民收入的百分比）。因此，直接的加總是沒有意義的。針對這個問題，《營商環(huán)境報告》使用了歸一化的方法，即通過線性變換，將各個指標歸一化為共同的單位（Normalized to a Common Unit），即指標的原始數(shù)據(jù)為y，經(jīng)濟體在該指標中的最佳表現(xiàn)為best，最差表現(xiàn)為worst。線性變換公式如下：z=100×（worst-y）/（worst-best）。

歸一化之后，每個指標按照其相對最佳表現(xiàn)和最差表現(xiàn)的距離，被轉(zhuǎn)化為0—100分，其中最佳表現(xiàn)等于100，最差表現(xiàn)等于0。比如在開辦企業(yè)主題中，中國2019年在手續(xù)這個指標上的原始數(shù)值y=4個。而經(jīng)濟體在該指標上的最佳表現(xiàn)best=1，最差表現(xiàn)worst=18，因此，中國在這個指標上的歸一化得分z=100×（18-4）/（18-1）=82.35。

在上述公式中，最佳表現(xiàn)（best）和最差表現(xiàn)（worst）每五年確定1次。記A為2005年或指標建立之后的第三年，B為確定best和worst的年份，則best為[A，B]中，經(jīng)濟體在該指標上的最佳監(jiān)管績效;worst為[A，B]中，經(jīng)濟體在該指標上的最差監(jiān)管績效或者99%、95%的最差監(jiān)管分位數(shù)。Best和worst在B年一旦確定，則在[B，B+4]這五年中保持不變。即在[B，B+4]年中，如果出現(xiàn)比best好的績效或者比worst差的績效，并不會改變best和worst的取值，只不過上述超過best或worst的績效會被歸一化為100分或0分。比如在獲得電力（Get Electricity）主題中，時間（Time）這個指標的最佳表現(xiàn)（best）在《2015年營商環(huán)境報告》中被設定為18天。在《2019年營商環(huán)境報告》中，韓國在這個指標上的取值為13天，阿拉伯聯(lián)合酋長國在這個指標上的取值為10天。但這并不影響該指標上最佳表現(xiàn)（best）的取值，只是韓國和阿拉伯聯(lián)合酋長國在該指標上的歸一化得分被設定為100。

便利度排名的取值方法比較簡單，是通過對便利度分數(shù)（保留兩位小數(shù)點）進行排序來確定的，因此它的取值范圍是1—N，N=被評估經(jīng)濟體的數(shù)量。

營商環(huán)境便利度分數(shù)，以經(jīng)濟體的最佳監(jiān)管實踐（best）為基準（benchmark），顯示了每個經(jīng)濟體相對于最佳監(jiān)管實踐的絕對距離。因此，隨著時間的推移，營商環(huán)境便利度分數(shù)可以反映監(jiān)管環(huán)境在絕對意義上的變化情況。與此對應，營商環(huán)境便利度排名只能反映監(jiān)管環(huán)境在相對位置上的變化情況。

《營商環(huán)境報告》在經(jīng)濟體中選取兩個城市作為樣本，比如我國在2015年以前的樣本城市是上海，在2015年（包括）以后，則有上海和北京兩個樣本。這時，指標取值是以城市人口為權(quán)重并進行加權(quán)平均計算得到的。

二、營商環(huán)境評估的中國實踐

2007年，世界銀行對我國30個省、市、自治區(qū)（沒有包括西藏）的所在地城市進行了營商環(huán)境評估，并發(fā)布了《2008中國營商環(huán)境報告》[8]。如黨中央、國務院、世界銀行、OECD等組織所強調(diào)的，有效監(jiān)管能促進經(jīng)濟增長、創(chuàng)造就業(yè)、鼓勵創(chuàng)新、激勵投資和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且還有利于降低物價，增加消費者選擇。我們通過回歸方法，簡要分析了30個地區(qū)的營商環(huán)境指數(shù)和經(jīng)濟增長、稅收增長、投資增加、FDI引入、物價水平CPI的影響。結(jié)果顯示，營商環(huán)境指數(shù)的估計系數(shù)在10%的顯著性水平下是顯著的，這證明有效的監(jiān)管和營商環(huán)境確實能促進經(jīng)濟增長，激勵投資，降低物價。

但是2007年之后，我國就沒有對各個地區(qū)的營商環(huán)境進行過評估。因此，在黨中央和國務院對營商環(huán)境日益重視的情況下，可以借鑒世界銀行的方法，嘗試在我國建立各地區(qū)的營商環(huán)境評估體系。當然，在起步階段可以考慮先構(gòu)建幾個相對容易的指標，比如開辦企業(yè)、獲取信貸（信用信息系統(tǒng)）等。

就開辦企業(yè)這個指標而言，我國近年來已經(jīng)取得了長足的進步。2014年2月，國務院公布《注冊資本登記制度改革方案》（國發(fā)[2014]7號），全面部署以注冊資本登記制度改革為主要內(nèi)容的工商登記制度改革工作。2014年7月，國務院公布《國務院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)[2014]27號），公共場所衛(wèi)生許可、娛樂場所設立、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務等31項前置許可審批改為后置許可審批，申請人可以在取得營業(yè)執(zhí)照后再到相關(guān)審批部門辦理許可手續(xù)。2016年6月，國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進“五證合一、一照一碼”登記制度改革的通知》（國辦發(fā)[2016]53號），要求從2016年10月1日起正式實施“五證合一、一照一碼”，在更大范圍、更深層次實現(xiàn)信息共享和業(yè)務協(xié)同，進一步為企業(yè)開辦和成長提供便利化服務，降低創(chuàng)業(yè)準入的制度性成本，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)企業(yè)活力。

與之對應，我國開辦企業(yè)指標的排名也從2014年的158名躍升到2019年的28名。同時，總體營商環(huán)境便利度排名，也從2014年的96名，上升到2019年的46名，營商環(huán)境便利度分數(shù)為73.64。

當然，進步雖然巨大，但是營商環(huán)境便利度分數(shù)為73.64，說明我們與最佳監(jiān)管實踐之間還存在一定差距，還需要進一步改革、優(yōu)化營商環(huán)境。

同時，需要指出的是，世界銀行在我國選擇的樣本城市是上海和北京，但是有一些城市的營商環(huán)境可能更加優(yōu)秀。例如，“五證合一”改革（營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務登記證、社會保險登記證和統(tǒng)計登記證）就是浙江率先推出的。而根據(jù)廈門市發(fā)展研究中心的評估，對照《2016年營商環(huán)境報告》的指標體系及取值標準，2015年在廈門開辦企業(yè)所需辦理的手續(xù)數(shù)量為5個，辦理時間為14天，領先于北京、上海。

顯然，在營商環(huán)境方面，我們既可以從國外的先進經(jīng)濟體學習經(jīng)驗，也可以從國內(nèi)的先進地區(qū)學習經(jīng)驗，而使用標準化方法進行的營商環(huán)境評估，尤其有利于這種經(jīng)驗的總結(jié)。同時通過標準化、定量的分析方法，我們還可以進一步揭示落后地區(qū)面臨的具體監(jiān)管障礙，找出它們的根源，并結(jié)合先進地區(qū)的經(jīng)驗制定切實可行的改革內(nèi)容。

中央政府已經(jīng)為經(jīng)濟改革做出重大的戰(zhàn)略決策，強調(diào)要使市場在資源配置中起決定性作用。在這種背景下，監(jiān)管改革已經(jīng)成為我國經(jīng)濟改革進程的核心。而積極推進各地區(qū)營商環(huán)境評估體系的構(gòu)建，將有助于改善監(jiān)管效率，優(yōu)化營商環(huán)境，推進經(jīng)濟改革。

參考文獻：

[1] ?《營商環(huán)境報告》項目簡介，http：//chinese.doingbusiness.org/zh/about-us.

[2] ?World Bank，Doing business：Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises，2014.

[3] ?2015APEC會議宣言，http：//language.chinadaily.com.cn/a/201511/21/WS5b20a922a31001b825720b59.html.

[4] ?國務院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/23/content_5162572.htm.

[5] ?World Bank，Doing business：Training for Reform，2019.

[6] ?World Bank，Doing business：Making Difference to Entrepreneurs，2011.

[7] ?World Bank，Doing business：Comparing Regulations in 181 Economies，2009.

[8] ?World Bank，Doing Business in China，2008.