■/胡紹雨

最低生活保障制度簡稱低保，是指國家對家庭人均收入低于當?shù)卣娴淖畹蜕顦藴实娜丝诮o予一定現(xiàn)金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。低保的保障對象分為以下幾種：一是那些沒有基本生活能力的人群，如沒有生活來源、沒有勞動能力、沒有法定贍養(yǎng)人或者法定撫養(yǎng)人的居民；二是那些失業(yè)人員，指在領取失業(yè)救濟金的期間或者拿到失業(yè)救濟金期滿的人仍然沒有重新就業(yè)，且家庭人均收入沒有達到低保線的居民；三是那些在職人員拿到基本工資后，家庭的人均收入任未達到最低生活保障線的居民。這些人均可享受到國家的最低生活保障金。

我國的最低生活保障制度最先是從城市開始建立的，隨著國家的不斷發(fā)展進步，慢慢向全國推廣，并且由最開始的救急型扶貧轉向道義性扶貧，最后到達制度性扶貧。這一過程的轉變，把國家片面性的扶貧轉向了全國性的社會救助。

一、我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進、現(xiàn)狀與問題分析

（一）城鄉(xiāng)低保制度的建立

1.城市最低生活保障制度的建立。城市最低生活保障制度最開始是由部分城市進行社會救助，在這個基礎上慢慢發(fā)展起來的。城市低保制度經(jīng)歷了四個發(fā)展階段如表1所示。

1994年召開的第14全國民政工作會議提出要對城市社會救助對象逐步實施，按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標準進行救助。隨后部分沿海城市，如青島，廈門，大連，廣州，無錫，海口等開始試點。到1996年底，全國有101個城市建立了這項制度。

2.農村最低生活保障制度的建立。相比較中國城市低保的發(fā)展，中國農村低保的發(fā)展顯然更為不易。中國農村人口眾多，低保針對貧困人口的社會救助的形式也多樣，包括多種制度安排，主要包括：（1）農村五保供養(yǎng)制度。這項制度從20世紀50年代初即開始實施（2）臨時救濟制度.即對缺衣少食的貧困人口實行臨時救濟。這項制度從20世紀50年代初一直實行到目前。（3）定期定量救助制度。（4）醫(yī)療救助。

我國部分地方在國家定期定量的救助基礎上，開始慢慢探尋中國農村低保制度。上海，廣東，浙江，福建等沿海地區(qū)較早起步。進入21世紀以后，農村的最低生活保障制度由沿海地區(qū)向內陸發(fā)展。由于農村最低生活保障制度已在很大的范圍內實行，其他還沒有實行最低生活保障制度的地方也有多年的定期定量救助的經(jīng)驗，國家決定，2007年在全國范圍內建立農村低保制度。截至2007年第三季度，農村低保制度已經(jīng)覆蓋了多個地方，各地低保標準，具體數(shù)據(jù)如表2所示。

（二）城鄉(xiāng)低保制度的完善

1.城市最低生活保障制度的完善。城市最低生活保障制度的完全建立需要一個過程，同時隨著時間的發(fā)展而不斷完善。

第一，加快城市居民最低生活保障的立法工作。不能單依靠《城市居民最低生活保障條例》來指導城市最低生活保障工作，應該加強立法工作的建設，并出臺相關的政策以及措施，來形成最低生活保障體系，并建立有效的監(jiān)督系統(tǒng)，使低保制度形成有法律可以依據(jù)，執(zhí)法嚴格，違反法律一定要嚴懲的制度化體系。從而以法律的形式切實保障城市貧困居民的基本權利，不斷完善有關的法律制度、方針政策建立科學的城市居民最低生活保障制度。國家要大力發(fā)展最低生活保障制度，使之覆蓋全國，就需要對最低生活保障制度的具體工作法制化和制度化，使其有嚴格的章程和規(guī)定。根據(jù)各個省市的不同，制定詳細的符合地方的最低生活保障制度，使其更加完善。

表1 城市低保發(fā)展階段

表2 2007年三季度各省（直轄市、自治區(qū)）農村低保評價標準及“人均補差” 單位：元

第二，擴大保障面，增加保障對象。最開始推行城市居民低保時，由于國家能力有限，在1996年時，參加城市最低生活保障的人僅有84.9萬人，但是隨著國家出臺的政策越來越多，參與低保的人也隨之增加。改革開放以后，國家的經(jīng)濟水平開始上升，國民收入也隨之增加，參與低保的人數(shù)也就有了變化。如表3所示，從2009年到2016年的數(shù)據(jù)可以看出，參與最低生活保障制度的人數(shù)在減少，這就看出國家的貧困人口在逐年減少，說明最低生活保障制度的建設取得了成功。

第三，開辟籌集渠道，保證城市居民最低生活保障制度的資金供應。盡管國務院明確規(guī)定地方財政負責城市居民最低生活保障制度的全部資金供應，但是，如果不開辟新的籌資渠道，緊靠財政“一家抬”，不僅資金勢單力薄，而且在財政陷入困境時就會影響城市居民最低生活保障補助的支付。至少還有兩條籌資渠道可以開辟和利用:一是接受社會捐贈，二是發(fā)行專用最低生活保障線的福利彩票。另外，還要制定各種扶貧政策，讓貧困者能夠直接脫離貧困，不在依靠國家。

第四，加強社會保障部門和民政部門在政策制定和資金管理上的統(tǒng)一協(xié)調。按照國家規(guī)定，城市居民最低生活保障制度應當歸口社會保障部門管理，而由民政部門負責實施和執(zhí)行，將籌集到的資金按照國家規(guī)定，發(fā)放給在最低生活保障線以下的貧困人口。為了避免重復發(fā)放補助資金，在發(fā)放資金時，要認真檢查接受補助金的居民是否已經(jīng)領取過了相關的補助金，在這一點上要有準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。同時，還要配合稅務、工商、街道辦等部門將居民的所有的收入來源弄清楚，防止不符合規(guī)定的居民領取最低生活保障金，從而提高最低生活保障金的效益。

2.農村最低生活保障制度的完善。我國農村的低保制度的完善經(jīng)歷了以下幾個過程：

第一，建立全面的制度，形成長效機制。按照國家規(guī)定制定一套實操性很強的關于低保對象確定的實施細則，通過嚴格的標準和規(guī)范的操作程序，使得低保工作制度化。這樣能夠規(guī)范各級干部和工作人員的行為，讓他們自覺按制度辦事。通過制度約束，力避人情保、關系保。同時，積極探索農村低保資金發(fā)放的各種有效形式，逐步推行社會化發(fā)放工作。由于農村低保人數(shù)多，而參與低保發(fā)放的政府人員較少，在對待低保資金的安全問題上要特別注意。而且在發(fā)放低保金時要注意因地制宜，根據(jù)當?shù)氐牟煌闆r分配發(fā)放任務，同時也要做好監(jiān)督工作。

第二，合理確定農村低保的標準、范圍和對象。一般情況下，農村絕對貧困群體的形成的原因主要有五種：一是因為生病而形成的貧困，二是因為先天疾殘形成的貧困，三是年老體弱沒有生活能力的，四是缺乏勞動力或勞動能力低下形成的貧困，五是生存條件惡劣所導致的貧困問題。而建立農村低保制度就是要幫助這些貧困人口解決溫飽問題。根據(jù)摸底排查和測算，實現(xiàn)對這部分人的“應保盡?！?。

第三，合理統(tǒng)籌農村最低生活保障資金。在這方面要解決農村低保資金的來源，這是建立農村低保的前提。農村低保資金的來源一直依靠國家，靠的是財政的資金，我們應該多開通一些渠道，合理利用社會力量來籌集低保資金。第一，做好接受社會捐助工作。第二，對社會福利彩票的發(fā)行要合理加強，同時多舉行一些慈善募捐活動來籌集資金，用這部分資金作為補充。第三，成立慈善救助協(xié)會組織，募集社會救助資金。

表3 我國城鄉(xiāng)低保人數(shù)發(fā)展趨勢 單位：萬人

二、城鄉(xiāng)低保制度的現(xiàn)狀與問題分析

（一）城鄉(xiāng)低保制度的現(xiàn)狀

雖然城鄉(xiāng)低保制度實施已經(jīng)有一段時間了，城鄉(xiāng)的各種工作和事業(yè)也取得了很多成就，但是，隨著社會的發(fā)展以及人民的需要，城鄉(xiāng)的社會救助體系建設的緊迫性和重要性也顯得非常重要，在城鄉(xiāng)最低生活保障工作仍然面臨許多困難和不足，仍然需要國家政府的工作人員繼續(xù)努力。目前表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.保障不全面，缺乏深度和廣度，救助金較少，救助水平低。目前，株洲縣僅只把農村特困戶即因病，因殘，因災或因文化水平低，智力低下導致家庭生活困難，難以維持日?；旧畹霓r村家庭納入保護范圍，而這只僅占農村人口的1%，實際上未能做到應保盡保，而且救助水平低，貧困的家庭的生活仍舊非常困難。

2.缺乏穩(wěn)定充足的資金來源及其籌備機制。當前農村低保所需資金主要是以縣里和市里的財政預算為主，再者就是中央省市給予適當?shù)难a助，怎么樣補助，補助多少，基層在把握低保資金總量上存在很大困難。

3.低保工作平臺弱。缺乏相應的工作人員，農村低保工作關系是千家萬戶，量大，面廣。目前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一名民政助理，而且還身兼數(shù)職，工作難度非常大，缺乏相應的工作經(jīng)費。

4.人情保和關系保在農村部分地方存在。在開展農村低保的工作當中，由于村干部家屬或親朋好友參保的這一現(xiàn)象在很多村都有不同程度的存在，還有些村干部沒有堅持原則，利用國家權力為自己謀取私利，沒有通過村民門的選舉，直接為親友辦理低保，也沒有按照低保標準去認真核實及調查，而是很草率的估計，隨便填報。人情保、關系保雖然數(shù)量不多，但是影響很大，對于這種現(xiàn)象群眾反映尤為強烈。

（二）城鄉(xiāng)低保制度存在的問題

1.法制不健全，最低生活保障對象及其收入難以界定。我國的城鄉(xiāng)低保制度法制不是很完全健全，在規(guī)定低保對象時，標準不是很清楚，在向戶口所在地的社區(qū)居委會進行申請低保資金時，其過程復雜還不明確。在中國經(jīng)濟飛速發(fā)展情況下，出現(xiàn)了大量農村人口進城找工作的現(xiàn)象，使得城市的人口增加，人流量變大，在進行最低生活保障制度的申請過程中造成了很大的困難，進行低保審核的工作人員很難了解申請人的真實信息，也不好做出判斷。即使生活在本社區(qū)的低保戶，其家庭收入情況也很難掌握。另外，在公示這些低保戶時，周邊鄰居怕惹麻煩也不愿意講真話、說實話。這樣下去就不能很好的將這項工作執(zhí)行下去，不能達到其應有的政策效果。

2.最低生活保障資金來源渠道狹窄，資金籌措困難。城鄉(xiāng)最低生活保障資金是由地方財政?？顚Ｓ?。從另一個方面來說，最低生活保障資金只能由地方財政支出，—旦地方財政有困難，低保資金也就得不到保證，從根源上失去了低保的來源。然而地方財政一般依靠地方稅收，主要來源于各個企業(yè)，要是受到宏觀經(jīng)濟風險的影響，各個企業(yè)的效益不好，地方財政也會減少，那么分給最低生活保障制度的資金會隨之減少，直接影響了低保資金的發(fā)放。雖然說中央財政會撥一部分資金補助，但是對于那些偏遠地區(qū)是遠遠不夠的。

3.低保對象界定缺乏統(tǒng)一的可操作性規(guī)范。在發(fā)放農村低保指標時，對于如何界定村民的收入，這在實際操作中是一個很大的難題。中國地大物博，幅員遼闊，本著靠山吃山靠水吃水的原則，不同的地方收入情況也就不一樣。國家在大力推進最低生活保障制度的同時，也是為了促進社會公平，如果在衡量低保標準時，失去了其公平性，那就得不償失了。然而，如何能夠公平地對低保制度做一個統(tǒng)一性的規(guī)定，這個也需要進行詳細的調查和研究，最后制定一個相對統(tǒng)一的可操作性規(guī)范。其中農村人口眾多，且分布廣，有著很大的地域差距，在這種情況下，想要集中一次性地推廣農村最低生活保障制度，顯然是不可能的。只有一步一個腳印，從上到下慢慢推廣，還要考慮種族不同的問題，特別是在偏遠的救助更是需要時間。由此可見，我國在中西部偏遠地區(qū)的農村低保發(fā)展的很緩慢，具體情況如表4所示。

三、最低生活保障制度建設與財政支出結構調整的關系

建立最低生活保障制度是一件投入資金量大，過程漫長的過程。為了更好地建設最低生活保障制度，就需要大量的資金支出，然而這一部分資金則來自于政府財政支出。因此如何調整財政支出結構對于最低生活保障制度的建設尤為重要。

（一）建設最低生活保障制度的條件

與其他社會政策一樣，建立最低生活保障制度需要有一定的條件。過去若干年我國的低保發(fā)展緩慢，有關方面的理由是“條件不成熟”。中央曾在“十三五”規(guī)劃的建議中提出:“有條件的地方要積極探索建立最低生活保障制度”，其中也將“條件”的因素放在重要的位置。因此，分析“條件”對于理解低保制度的建立與發(fā)展有著重要的意義。

建設最低生活保障制度包括以下四點條件：一是人的需要的條件，即人的最低生活要求；二是資源條件，即國家分配給這項制度的資金；三是政治條件，即國家建立這項制度是否具有政治上面的意義；四是制度和技術條件，即國家對這項制度是否有合理的制度安排和技術手段。而在其中，最重要的條件是資源條件，俗話說錢不是萬能的，但是沒有錢是萬萬不能的，如果沒有充足的資金，這項制度就不能很好地運作下去。但是國家又沒有充足的資金怎么辦，還是得認真的想辦法去完成。這就是所謂的“沒有條件創(chuàng)造條件也要上”的政策實踐模式。

（二）財政支出結構調整對最低生活保障制度建設的影響

自改革開放以來，我國財政體制也在隨之不斷變化，這是一個逐漸探索的過程，其中對于支出結構的調整也處于摸索的過程，在這個過程中也會發(fā)生大大小小的問題。合理的解決這些問題，使財政支出合理化，讓社會保障費用的支出占財政支出比例在一個恰當?shù)奈恢?，對最低生活保障制度的建設則具有重要的影響。表5就是在進行財政支出結構調整后，農村低保財政支出情況表。

根據(jù)表5中的數(shù)據(jù)可以看出，農村低保支出與財政支出均呈逐步上升的趨勢，從低保支出年增長率可以看出，2008年增長速度最快達到了109.62%，而低保支出從2007年到2014年增加了761.2億元，增長率為697.71%?？傮w來說，我國政府一直在加大低保資金的投入。

跟其他社會保障項目一樣，足夠的資金供給是最低生活保障制度良性運行的基礎，也是能否很好建立最低生活保障制度體系的最重要因素。資金供給的責任模式涉及各個方面的利益，所以如何調整好各個方面的利益關系也與建設最低生活保障制度息息相關的。

四、進行財政支出結構調整，不斷完善我國最低生活保障制度

表4 我國農村低保制度發(fā)展緩慢省份的救助比例

表5 2007年-2014年農村低保財政支出情況表

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟有了飛速的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民并沒有享受到經(jīng)濟發(fā)展的好處，因此國家財政成為了調節(jié)人民與經(jīng)濟發(fā)展之間的紐帶。然而在國家財政支出中，行政費用占國家財政總支出的比重較大，其社會公共服務及社會保障支出比重相對較少，經(jīng)濟建設支出比重過高，這些都影響了我國的經(jīng)濟社會發(fā)展以及生活水平的提高。所以進行財政支出結構調整勢在必行。

（一）減少行政支出，優(yōu)化支出結構，完善我國低保制度

政府對需要救助人群的生活提供基本保障，既是政府的義務，也是被保障人群的基本權利。政府可以通過資金扶持、政策傾斜來解決保障對象的生活必需支出。由于最低生活保障制度是目前我國實施的社會保障體系中最后一道保護網(wǎng)，而且社會保障制度體系建立的目標之一就是為了減輕企業(yè)的負擔，因此，最低生活保障制度所需資金主要應由政府財政來解決。

改革以后，我國進行了好幾次行政機構的改革，都沒有很好地解決問題，特別是在行政管理支出的經(jīng)費上，嚴重超出了經(jīng)費預算目標。因為一些新的機構的產(chǎn)生，辦事人員的增加，還有一些活動的增加，導致了行政經(jīng)費迅速上升，這樣就給財政支出造成了很大的壓力。所以怎樣才能減少行政支出，這需要政府內部進行宏觀調控，制定一些相應的措施。如提高政府工作人員的工作效率，在有限的時間內做更多的事，這樣就可以精簡人員，節(jié)約一部分成本。另外，政府人員在工作中合理利用資源，盡量減少一些不必要的開支。通過合理優(yōu)化支出結構，使行政支出能夠控制在一個好的范圍之內?？傊ゾo對財政支出結構的調整，來完善我國的最低生活保障制度。

（二）減少經(jīng)濟建設支出，優(yōu)化支出結構，完善我國低保制度

我國自改革開放以來，國家的財政體制在不斷變化中，但是原有的高度集中的財政體制仍然在思想上保留了下來，在不同程度上都有計劃經(jīng)濟的影子。由于計劃體制的原因，政府對自身的定位還不是很清楚，在對財政支出的分配上面，還是按照原有的形式劃分，在經(jīng)濟建設這一塊就很多。雖然說中國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，但是現(xiàn)在的中國在經(jīng)濟建設上面已經(jīng)取得了很大的成就，已經(jīng)不是以前經(jīng)濟發(fā)展不是很好的時候了，對于這方面的財政支出就可以適度減少。這樣合理優(yōu)化財政的支出結構，將這部分支出轉移到最低生活保障的支出上面。國家增加了對低保的支出，在低保制度的完善上，就會更加全面，惠及到的貧困居民就會更多，對于國家的整體發(fā)展有不少的好處。

（三）增加社會公共支出，改善民生，完善我國低保制度

社會公共支出關系到國家的每一個人，社會公共支出包括科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等一些支出，在這里我要強調其中的社會保障支出。社會保障支出又包括最低生活保障支出，在總體上增加了社會公共支出，使其中的最低生活保障支出也會隨之增加。最低社會保障制度對一個民族和國家的穩(wěn)定及和平發(fā)展具有重要意義。最低生活保障制度是為了救濟那些連基本溫飽都不能滿足的貧困人口，幫助他們獲得基本生存保障的權利。在中國這個貧富差距很大的國家，這項制度的推行不僅有縮小差距的好處，還有維護社會公平的意義。