張盈華

7月初，中國社科院世界社保研究中心今年4月在上海發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》再次引起了公眾的關(guān)注和討論。報告預(yù)測，未來30年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的制度贍養(yǎng)率翻倍，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余將在2035年被耗盡。

基于這一結(jié)論，有傳言稱“2035年養(yǎng)老保險金要用光”、“80后很可能成為無養(yǎng)老金可領(lǐng)的第一代”，令一些年輕人感到恐慌?！罢`讀”反映了傳播者缺乏專業(yè)性，但“恐慌”也顯示出人們對養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的擔(dān)憂。更真實的未來是怎樣的？面對壓力，個人和政府各自可以做什么？

養(yǎng)老金的未來到底怎樣？

人們常說的“養(yǎng)老金”，通常指的是公共養(yǎng)老金，也就是基本養(yǎng)老保險。20年多前中國政府提出要建立“多層次”的養(yǎng)老保險體系，但時至今日，除了基本養(yǎng)老保險，企業(yè)年金和個人養(yǎng)老金的覆蓋規(guī)模都十分有限，因此在大多數(shù)人眼里，賴以養(yǎng)老的退休收入指的就是基本養(yǎng)老保險。

這也就不難理解，為什么人們對“基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余會耗盡”這樣的話題如此敏感。他們擔(dān)心未來無以養(yǎng)老，那么，未來到底如何？這里先列舉幾個客觀數(shù)據(jù)：

第一，2018年底，中國65歲及以上老年人共1.67億，比聯(lián)合國人口預(yù)測的1.58億多了820萬，65歲及以上老年人口占比是11.9%，比聯(lián)合國人口預(yù)測的11.2%高了0.7個百分點，這說明，中國人口老齡化速度高于預(yù)期。

第二，2018年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的退休人員撫養(yǎng)比大概是2.2︰1，也就是平均2.2人繳費、1人領(lǐng)養(yǎng)老金，這個比例到2035年前后將降至1.4︰1，這意味著15年內(nèi)基本養(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)將增加60%。

第三，目前財政補助占基本養(yǎng)老保險基金收入的五分之一，在現(xiàn)行制度下，如果將財政補貼提高到基金收入的四分之一，即使這樣，2028年以后基金當(dāng)期收支結(jié)余為負(fù)，2035年不再有基金結(jié)余。所以說，如果不加以改革，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余耗盡是必然的。

目前看來，至少有三個因素加速基金的耗盡。

第一，參保人數(shù)不充分。按照總?cè)丝谟嬎?，中?6歲-59歲與60歲及以上人口的比例是5.2︰1，但基本養(yǎng)老保險制度參保人數(shù)與退休人數(shù)的比例為2.2︰1，15年后總?cè)丝诘倪@一比例是3︰1，但基本養(yǎng)老保險制度的則是1.4︰1，很多年輕人未參保、很多人未到60歲退休，都加重了參保人數(shù)不充分的問題。

第二，繳費不充分。已參保人有三分之一是以“個人身份參保”的，隨著自由職業(yè)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟等群體擴大，小微企業(yè)更多，企業(yè)雇工也越來越靈活，預(yù)計15年后這部分人可能會占到全部參保人數(shù)的一半，他們的繳費率低、繳費基數(shù)小，影響了基金的收入。

第三，養(yǎng)老金領(lǐng)取充分。首先是70歲及以上人數(shù)占比提高，現(xiàn)在是24%，15年后會是40%，這些人的個人賬戶儲存額大多發(fā)放用盡，養(yǎng)老金將全部依靠社會統(tǒng)籌基金支付；其次是女性始終占退休人數(shù)的60%以上，她們退休早、壽命長，繳費時間短、領(lǐng)取時間長。

雖然全國的基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余會在2035年耗盡，但各省份基金耗盡并非同步。也就是說，一些省份現(xiàn)已耗盡，一些即將耗盡，一些仍然有大量結(jié)余，2035年耗盡是各省份赤字與盈余加總的結(jié)果。而實際上，在此之前不少省份會提前發(fā)生赤字，這要歸因于各省份制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的巨大差異。比如，十年后黑龍江的制度撫養(yǎng)比將是1人繳費、1.2個人領(lǐng)養(yǎng)老金，浙江的撫養(yǎng)比也將逼近1︰1，而廣東繼續(xù)維持低贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)水平，十年后是5人繳費、1人領(lǐng)養(yǎng)老金。

制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)的地區(qū)差異，固然有人口結(jié)構(gòu)的因素，但受參保政策的影響也不?。旱谝?，超過7600萬名農(nóng)民工跨省流動，三分之二流入廣東、浙江、上海、北京和江蘇等地，近一半是從安徽、四川、河南、湖南和湖北等地流出。不難想象，流入地的制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)會得到改善，而流出地則會加重負(fù)擔(dān)。第二，流動人口在發(fā)達(dá)地區(qū)工作，如果退休時在工作地繳費不滿十年，只得回戶籍所在地領(lǐng)養(yǎng)老金，隨之轉(zhuǎn)移的只有原單位繳費的六成，其余四成留在工作地，這是2009年轉(zhuǎn)移接續(xù)文件的規(guī)定，這間接拉大了工作地（多為經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的地區(qū)）與流動人員戶籍地（相對經(jīng)濟沒有那么發(fā)達(dá)）之間贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)差距。

據(jù)預(yù)測，未來十年里，基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余耗盡的省份將由4個增至12個，除了東北三省和陜甘寧，還有青海、內(nèi)蒙古、山西，就連經(jīng)濟發(fā)達(dá)的東部省份如上海、山東、浙江也會早于全國耗盡結(jié)余基金。

風(fēng)險點就在那里，挑戰(zhàn)就在那里，接下來是否有應(yīng)對之策？

已有改革可部分對沖風(fēng)險

老齡化是全球趨勢，許多先行進(jìn)入老齡化社會的國家探索了很多經(jīng)驗。除了學(xué)習(xí)這些經(jīng)驗，中國也創(chuàng)造了具有自身特色、符合國情的社保改革道路。

可圈可點的有以下幾個方面。

第一，推動基本養(yǎng)老保險基金保值增值。2015年8月發(fā)文，2017年全面啟動，由全國社?；鹄硎聲鳛槭芡腥?，各地社保管理部門作為委托人，將部分結(jié)余基金進(jìn)行專業(yè)化投資，此舉有助于增強結(jié)余基金自我成長的能力。

第二，實施養(yǎng)老保險基金的中央調(diào)劑制度。2018年下半年啟動，各地均按繳費的3個百分點將資金上繳到中央統(tǒng)一調(diào)劑使用，2020年還將實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，二者合力，旨在推動早日實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，改變基本養(yǎng)老保險制度建立20多年來各地分而治之的局面，此舉有助于解決地區(qū)之間贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)不均的問題。

第三，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；?。2017年11月發(fā)文，2018年在個別央企和金融機構(gòu)實行，2019年7月10日國務(wù)院常務(wù)會議決定全面推開，此舉有助于加快擴大養(yǎng)老儲備基金的積累規(guī)模。除此之外，制度擴面還在不斷推進(jìn)，尤其是2019年啟動養(yǎng)老保險降費后，企業(yè)參保門檻降低，將有助于擴大繳費群體，從而改善制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)。

值得一提的是，延遲退休是常被提及的應(yīng)對措施。理論上講，延遲退休對養(yǎng)老金制度多有益處。

首先可以增加勞動力供給。2012年中國勞動年齡人口數(shù)量首次出現(xiàn)減少，退休年齡過早，不僅減少了人力資本數(shù)量的供應(yīng)，而且低齡老人因無用武之地而造成人力資源浪費。

其次使退休年齡更加合理。新中國建立以來中國人口平均預(yù)期壽命延長了20多歲，即使從1997年建立基本養(yǎng)老保險制度時算起，至今也延長了7歲，但是法定退休年齡幾乎未變，將退休年齡與預(yù)期壽命掛鉤是國際社會通行做法。

再次可以改善養(yǎng)老保險制度人口結(jié)構(gòu)。逐步延長退休年齡，也會使制度贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)有明顯減輕，例如，如果用30年時間慢慢地將法定退休年齡延長至女性60歲和男性65歲（即使這樣，也比歐洲很多國家當(dāng)前的退休年齡還低），制度撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)會減輕三分之一。延遲退休在很多國家都有不同程度的反對聲音，法國曾為此發(fā)生過多次全國罷工，但從社會契約、代際和諧的角度上，預(yù)期壽命延長了，退休年齡隨之延長，是合情合理的，這需要更多理性討論，最終形成社會共識。

時間緊迫，應(yīng)該怎么辦？

7月10日國務(wù)院常務(wù)會議提出，“必須確保社保費率降低、必須確?；攫B(yǎng)老金按時足額發(fā)放”，實際上，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度建立之初正是為了解決確保發(fā)放問題。

20多年前，退休職工是靠企業(yè)發(fā)放退休金的，一些效益不好的企業(yè)拖欠退休金的事情屢見不鮮，建立養(yǎng)老保險制度將“單位保障”轉(zhuǎn)為“社會保險”，并實行收支兩條線的資金管理，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

過去這20年，制度擴面使基金結(jié)余從無到有、從少到多，截至2018年底累計結(jié)余已經(jīng)超過5萬億元。遺憾的是，這些錢因為由地方政府分散管理且禁止地方政府投資，每年巨量的應(yīng)得投資收益白白浪費掉。

可以參照對比的是，加拿大的公共養(yǎng)老金制度始建于1966年，到上世紀(jì)90年代時發(fā)現(xiàn)基金將在20年內(nèi)耗盡，于是快速提高繳費率做大基金，委托獨立機構(gòu)市場化投資，經(jīng)過20年的運作，不僅平穩(wěn)度過耗盡時點，而且確保未來制度可以持續(xù)運行85年。這樣的成績令人羨慕，而這樣的改革更應(yīng)受到關(guān)注，甚至是效仿。

距離養(yǎng)老保險基金結(jié)余的耗盡時點只有15年了，如何把手中的資源用好，讓基本養(yǎng)老保險制度順利度過風(fēng)險點，考驗決策者，也拷問每一個社會成員。

當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)當(dāng)加速基金歸集和投資進(jìn)程。相對于5萬億元的結(jié)余，目前委托全國社?；鹜顿Y運營的只有10%多一點，每推遲歸集一天，都會付出巨額機會成本。未來要推動社會共識，基金結(jié)余大省要加快歸集，基金赤字省份也要節(jié)衣縮食，將錢省下來，投出去，壯大起來。

作為配套措施，需要放松對主權(quán)養(yǎng)老基金投資的限制。目前中國兩只主權(quán)養(yǎng)老基金，即全國社保基金和基本養(yǎng)老保險基金，由全國社?；鹄硎聲芡型顿Y運營。委托一個專門機構(gòu)運營是各國主權(quán)養(yǎng)老基金的普遍做法，但與很多國家不同的是，中國對其投資限制較嚴(yán)，全國社?；饳?quán)益類投資比例不得超過40%、境外投資比例不得超過30%，基本養(yǎng)老保險基金權(quán)益類投資比例不得超過30%、不允許境外投資，這樣的限制影響了投資多元化，不利于獲得更高投資收益。

世界幾只重要的主權(quán)養(yǎng)老基金，例如挪威政府全球養(yǎng)老基金（GPFG）全部投資境外、權(quán)益類資產(chǎn)比例占三分之二；加拿大養(yǎng)老金計劃基金（CPP）85%投資境外、權(quán)益類資產(chǎn)比例占60%；澳大利亞未來基金（FF）70%投資境外、50%投資權(quán)益類資產(chǎn)。反觀中國全國社?；鹬挥胁坏?%投資境外、權(quán)益類資產(chǎn)比例也遠(yuǎn)未達(dá)到上限40%。

因此，未來需要放松相關(guān)的政策限制，加大全國社?；鸬莫毩⑿?，讓中國的主權(quán)養(yǎng)老基金得以享受全球經(jīng)濟增長收益。假使這兩只主權(quán)養(yǎng)老基金均獲得了不錯的投資回報，可以促進(jìn)國內(nèi)財富的再分配，如果錯過其他國家經(jīng)濟增長紅利的分配，實在可惜。

當(dāng)然，政府努力并不意味著個人可以旁觀。在現(xiàn)收現(xiàn)付體制下，在職者繳費、退休者領(lǐng)取，通過代際互濟實現(xiàn)制度持續(xù)運轉(zhuǎn)；擴大財政補助規(guī)模、劃轉(zhuǎn)國資化解制度歷史債務(wù)、擴大投資增強基金積累、降低費率激勵參保擴面，這些措施可以緩沖風(fēng)險。80后的養(yǎng)老金雖然不至于領(lǐng)不到，但要想過得好，還得早做準(zhǔn)備、多做儲備。

目前看，有四類人的養(yǎng)老金充足度問題最大：第一，以“個人身份參?！钡娜巳海@些人多為自雇就業(yè)者或者靈活就業(yè)者，他們的繳費率低于企業(yè)正式雇員，現(xiàn)在繳得少、有些人繳足15年就停下不繳，未來的養(yǎng)老金必定不高；第二，長壽的人，比如80歲以上的人，因為養(yǎng)老金的增速慢于工資，如果物價上漲，養(yǎng)老金的購買力就會受影響；第三，女性，因為女性工作時間相對較短，領(lǐng)取養(yǎng)老金時間相對較長，同等條件下女性養(yǎng)老金待遇水平會低于同齡男性；第四，高學(xué)歷人群，這部分人因為求學(xué)而較晚進(jìn)入勞動力市場，工作時間晚故而繳費時間短，未來養(yǎng)老金待遇也會受影響。

養(yǎng)老金精算報告提示我們，老齡化是不可逆的，但制度是可完善的；媒體撰文引發(fā)關(guān)注提示我們，社會討論是必不可少的，但專業(yè)分析引導(dǎo)理性討論是非常重要的。各方都有共同的目的，就是要做好預(yù)測、分析形勢、積極應(yīng)對，實現(xiàn)“讓老年人擁有幸福的晚年，讓后來人有可期的未來”。

（作者為中國社科院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員；編輯：朱弢）