李建峰

摘 ?要：本文以生態(tài)文明建設(shè)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)為背景，通過闡述環(huán)境審計(jì)基本概念，分析了我國政府環(huán)境審計(jì)存在的諸如環(huán)境法律法規(guī)不完善，環(huán)境審計(jì)條件不成熟、環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行機(jī)制有弊端等問題，并從國家宏觀規(guī)劃、行業(yè)中觀引導(dǎo)和個(gè)人微觀實(shí)施三個(gè)方面提出完善環(huán)境審計(jì)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;環(huán)境保護(hù);政府審計(jì)

一、環(huán)境審計(jì)相關(guān)理論概述

（1）生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境審計(jì)的關(guān)系。生態(tài)文明建設(shè)的核心是倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)，但部分企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，向自然無限索取，生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)利益最大化之間的矛盾愈演愈烈。環(huán)境審計(jì)人員通過定期對(duì)企業(yè)的環(huán)境活動(dòng)進(jìn)行鑒證，公示審計(jì)結(jié)果，責(zé)令其限期整改，規(guī)范企業(yè)的環(huán)境行為，以保障生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）環(huán)境審計(jì)概述。陳思維（1998）認(rèn)為，環(huán)境審計(jì)是政府、民間和企業(yè)三大審計(jì)主體監(jiān)督評(píng)價(jià)環(huán)保政策的實(shí)施和因經(jīng)濟(jì)行為而產(chǎn)生的環(huán)境問題的活動(dòng)。劉長翠（2005）認(rèn)為環(huán)境審計(jì)屬于環(huán)境審核的一部分，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含對(duì)環(huán)境管理系統(tǒng)有效性的評(píng)價(jià)。王恩山（2005）認(rèn)為，政府除了對(duì)環(huán)保資金和環(huán)保政策進(jìn)行審計(jì)外，環(huán)境投資項(xiàng)目亦應(yīng)得到重點(diǎn)關(guān)注。

二、我國生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀分析

我國從20世紀(jì)80年代正式開啟環(huán)境審計(jì)的征程，雖取得一定成績，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍存在許多問題。

（1）環(huán)境審計(jì)法律法規(guī)支撐不足。目前，我國相繼出臺(tái)了《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》等8部環(huán)境保護(hù)法律，15部自然資源法律和50部環(huán)保行政法規(guī)，基本形成了有我國特色的環(huán)境法律體系。但隨著環(huán)境問題的多樣性，環(huán)境審計(jì)內(nèi)容更加廣泛，目前我國的環(huán)境立法缺乏對(duì)某些環(huán)境審計(jì)實(shí)踐事項(xiàng)的具體法律規(guī)定。同時(shí)，我國環(huán)境會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則的缺失，造成審計(jì)人員在審計(jì)過程中主觀性過強(qiáng)，加大了環(huán)境審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，制約了環(huán)境審計(jì)的發(fā)展。

（2）審計(jì)主體發(fā)展不均衡，環(huán)境審計(jì)模式不明確。鑒于我國的國情和環(huán)境審計(jì)的特點(diǎn)，政府機(jī)關(guān)、社會(huì)中介和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)三大審計(jì)主體發(fā)展極不均衡。首先，環(huán)保資金主要出自財(cái)政撥款，故其審計(jì)應(yīng)由政府審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，以政府環(huán)境審計(jì)為主導(dǎo);其次，我國環(huán)境審計(jì)時(shí)間短，理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累不足，環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則尚不明確，民間審計(jì)參與環(huán)境審計(jì)的難度很大;最后，我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不強(qiáng)制企業(yè)披露環(huán)境信息，企業(yè)環(huán)保意識(shí)薄弱，內(nèi)部環(huán)境審計(jì)發(fā)展受到限制。

（3）社會(huì)各界對(duì)生態(tài)文明審計(jì)不夠重視。環(huán)境審計(jì)作為新興事物，公眾對(duì)其在保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的作用認(rèn)識(shí)不夠，不能參與其中。同時(shí)，部分審計(jì)人員認(rèn)識(shí)不到環(huán)境審計(jì)工作的特殊性，把環(huán)境審計(jì)當(dāng)作傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)對(duì)待，僅關(guān)注環(huán)保資金的運(yùn)用，對(duì)企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計(jì)的思考不足，這些都阻礙了環(huán)境審計(jì)工作的推廣。

（4）環(huán)境審計(jì)范圍、形式受限，審計(jì)質(zhì)量不高。2003-2014的16個(gè)環(huán)境審計(jì)公告數(shù)據(jù)顯示：16個(gè)公告中環(huán)保資金審計(jì)項(xiàng)目9個(gè)，占公告總數(shù)的56.25%;環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)項(xiàng)目3個(gè)，占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境政策法規(guī)執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目3個(gè)，占公告總數(shù)的18.75%;環(huán)境績效審計(jì)項(xiàng)目僅1個(gè)，公告總數(shù)的6.25%。從公告數(shù)量分析，績效審計(jì)所占比重很小，政府審計(jì)機(jī)關(guān)很少評(píng)價(jià)環(huán)保資金的使用效率和效果。同時(shí)，環(huán)境合規(guī)性審計(jì)過程中容易忽視政策本身的科學(xué)性和有效性，降低了環(huán)境審計(jì)的質(zhì)量。

（5）環(huán)境審計(jì)實(shí)施條件尚待提高。環(huán)境審計(jì)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要人力、物力、技術(shù)等條件成熟。一是環(huán)境審計(jì)人員的素質(zhì)不高。現(xiàn)階段我國環(huán)境審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，50%以上人員出自財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)，環(huán)境科學(xué)專業(yè)人數(shù)不足10%，環(huán)境法律專業(yè)人員不足6%。二是環(huán)境審計(jì)的技術(shù)投入不足。環(huán)境審計(jì)過程中會(huì)涉及污染程度監(jiān)測、大氣質(zhì)量監(jiān)測、水質(zhì)量監(jiān)測等技術(shù)問題。依托專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，需要大量的財(cái)力和技術(shù)投入，這是目前環(huán)境審計(jì)無法廣泛開展的癥結(jié)所在。

（6）環(huán)境審計(jì)結(jié)果執(zhí)行機(jī)制存在弊端。一是環(huán)境審計(jì)公告數(shù)量少。2006年，我國開始環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告。截至2014年審計(jì)署結(jié)果僅204項(xiàng)，環(huán)境審計(jì)的公告僅17個(gè)，占公告總數(shù)8.33%。二是公告可理解性差。環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的某些細(xì)節(jié)問題表達(dá)模糊，公眾不能準(zhǔn)確理解相關(guān)信息。三是社會(huì)關(guān)注度低。政府對(duì)環(huán)境審計(jì)結(jié)果公告的宣傳力度和利用程度不夠，未能引起社會(huì)各界的關(guān)注，無法發(fā)揮其監(jiān)督作用。四是規(guī)避實(shí)質(zhì)問題。公告很少評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實(shí)資源環(huán)保政策，使用資源環(huán)保資金，開發(fā)建設(shè)資源環(huán)保項(xiàng)目過程中的責(zé)任履行情況等實(shí)質(zhì)問題。五是處罰力度不夠。政府環(huán)境審計(jì)處罰不夠嚴(yán)厲，未能引起被審計(jì)單位重視，審計(jì)效果差。

三、完善生態(tài)文明建設(shè)背景下環(huán)境審計(jì)的建議

（1）國家宏觀規(guī)劃，健全法律法規(guī)，強(qiáng)化環(huán)保理念。一是完善環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。①將環(huán)境保護(hù)與環(huán)境審計(jì)寫入憲法。修訂憲法，從憲法高度對(duì)環(huán)境審計(jì)進(jìn)行框架式的概括，確定環(huán)境審計(jì)的重要地位;②修訂審計(jì)法。對(duì)環(huán)境審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容，如工作原則、工作方法等進(jìn)行補(bǔ)充，明確政府環(huán)保部門和政府審計(jì)機(jī)關(guān)的分工合作問題，增強(qiáng)了政府環(huán)境審計(jì)的公信力;③修訂環(huán)境保護(hù)法。與時(shí)俱進(jìn)，充分考慮擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的環(huán)境保護(hù)的新問題，擴(kuò)大法律的覆蓋面，明確權(quán)威的法律依據(jù)，彌補(bǔ)環(huán)境審計(jì)制度的缺失。二是構(gòu)建明確的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則。制定專門的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)定環(huán)境審計(jì)人員的工作標(biāo)準(zhǔn)，督促其嚴(yán)于律己，各司其職，提高我國環(huán)境審計(jì)的效率和效果。環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則制定要依托法律，與時(shí)俱進(jìn)，要導(dǎo)向鮮明，注重細(xì)節(jié)。三是加大環(huán)境審計(jì)理念宣傳力度。政府機(jī)關(guān)應(yīng)利用廣播、電視、新媒體等手段加強(qiáng)宣傳教育，提高生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)，使公眾對(duì)政府環(huán)境審計(jì)有更加清晰的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)，營造良好的輿論氛圍;應(yīng)打破地方保護(hù)主義的壁壘，監(jiān)督相關(guān)單位落實(shí)環(huán)保措施，嚴(yán)厲查處違規(guī)企業(yè)及相關(guān)人員，對(duì)通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行徹底整改。

（2）行業(yè)中觀引導(dǎo)，健全審計(jì)模式，拓展審計(jì)內(nèi)容，強(qiáng)化結(jié)果透明度。一是借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，健全審計(jì)模式。國際上成熟的環(huán)境審計(jì)發(fā)展模式是 “政府主導(dǎo)，民間和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)為輔”，三方合力進(jìn)行。而我國環(huán)境審計(jì)主要由政府審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行，力量相對(duì)單薄。一方面，應(yīng)確定清晰的環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，積極吸納社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與環(huán)境審計(jì);另一方面，逐步強(qiáng)制企業(yè)披露環(huán)境相關(guān)信息，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保意識(shí)，促使企業(yè)改進(jìn)環(huán)境管理薄弱環(huán)節(jié)，制定環(huán)境內(nèi)部控制，引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。二是突出環(huán)境績效審計(jì)，拓展審計(jì)內(nèi)容?，F(xiàn)階段，環(huán)境績效審計(jì)在政府環(huán)境審計(jì)中比重較小。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境績效審計(jì)上，實(shí)行全面審計(jì)，拓寬審計(jì)內(nèi)容。三是完善責(zé)任追究機(jī)制，強(qiáng)化結(jié)果透明度。首先，將環(huán)境履責(zé)情況與政府官員政績掛鉤，作為官員提拔標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)環(huán)境問題加強(qiáng)治理，提倡“環(huán)保生產(chǎn)”，綠色發(fā)展;其次，審計(jì)機(jī)關(guān)要將環(huán)境審計(jì)結(jié)果及時(shí)公布于眾，廣開言路，接受社會(huì)各界監(jiān)督;最后，加大處罰力度，貫徹責(zé)任追究制度。將環(huán)境治理績效作為考評(píng)官員重要指標(biāo)，采取強(qiáng)制措施嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法犯罪，增強(qiáng)責(zé)任主體環(huán)保意識(shí)。

（3）個(gè)人微觀實(shí)施，多渠道提高環(huán)境審計(jì)人才的專業(yè)素質(zhì)。一是提高主動(dòng)學(xué)習(xí)能力。審計(jì)人員應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)國外先進(jìn)審計(jì)方式方法，尋求審計(jì)技術(shù)突破，收集真實(shí)、有效的環(huán)境數(shù)據(jù)，提高環(huán)境審計(jì)的效率和效果;二是強(qiáng)化人才引進(jìn)和后續(xù)培訓(xùn)。建立專門審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制，引進(jìn)不同學(xué)科專業(yè)人士，提升環(huán)境審計(jì)人員知識(shí)層次;三是利用專家的工作。在環(huán)境監(jiān)測方面要與國內(nèi)外知名外部專家建立合作關(guān)系，必要時(shí)要利用專家的工作。四是構(gòu)建信息交流平臺(tái)。以政府環(huán)境審計(jì)為主導(dǎo)，構(gòu)建一個(gè)信息平臺(tái)，強(qiáng)化政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和企業(yè)內(nèi)部審計(jì)人員的交流與合作。

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