馮俏彬 韓 博

內(nèi)容提要：清理行政事業(yè)性收費是優(yōu)化我國營商環(huán)境的重要舉措。本文認為，行政事業(yè)性收費是一個計劃經(jīng)濟時期的概念，混淆了政府、市場、社會在提供各類不同性質(zhì)服務(wù)的界限，并進而導(dǎo)致了管理混亂與規(guī)則弱化?；谶@個認識，本文深入研究了我國行政事業(yè)性收費分類的理論依據(jù)應(yīng)當(dāng)從“兩個特定”轉(zhuǎn)向“兩個維度”，并據(jù)此將行政事業(yè)性收費細分為五個類別，從而達到“正本清源，分流歸位”的目的。在此基礎(chǔ)上，文章依各類收費的不同性質(zhì)，提出并制定了不同的管理規(guī)則，各歸其道、各歸其管。進一步地，針對每一類項目，文章明確了相關(guān)定價原則、定價公式以及評估制度與調(diào)整方法，實現(xiàn)科學(xué)定價，適時調(diào)整。

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前我國經(jīng)濟運行的外部環(huán)境發(fā)生了明顯變化，為此要做好應(yīng)對驚濤駭浪的準(zhǔn)備。各方公認，當(dāng)前國際形勢急劇變化的主要應(yīng)對之策是進一步深化改革、擴大開放，做好自己的事。2013年以來，國家力推“放、管、服”改革，清理收費是其中的重要內(nèi)容之一。幾年來，從中央到地方，都對本級收費特別是涉企收費進行了全面的清理整頓。據(jù)統(tǒng)計，中央設(shè)立的行政事業(yè)收費已經(jīng)由185項減少到51項，減少的幅度達到70%以上，其中涉企收費由106項減少到33項，減少的幅度接近70%。各省設(shè)立的行政事業(yè)性收費項目，也在大幅減少。除了收費項目的減少，相關(guān)管理也有所強化。這主要表現(xiàn)在實行了“收費清單公示制度”，各級政府網(wǎng)站上都能查到清理后的本級政府收費清單目錄。另外，國家發(fā)改委于2018年6月29日發(fā)布了《行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，對各項收費標(biāo)準(zhǔn)給出了程序性規(guī)定。雖然前幾年清理收費工作取得了重大成績，但目前看收費項目仍然偏多，且一些深層次的體制機制問題并未完全理順，需要進一步深入研究。

一、推進行政事業(yè)性收費分類管理的重大意義

（一）有利于降低企業(yè)負擔(dān)，優(yōu)化我國營商環(huán)境

放眼當(dāng)今世界，各國經(jīng)濟競爭在很大程度上表現(xiàn)為營商環(huán)境的競爭。通過多年的不懈努力，2018年我國營商環(huán)境的世界排名已上升到32位，其上升速度之快令各方驚嘆。但同時也要看到，目前影響排名的主要因素之一是稅費負擔(dān)，2018年這一數(shù)值為64%，高于世界平均水平45個百分點。對行政事業(yè)性收費進行分類管理的研究，能從根源上發(fā)現(xiàn)企業(yè)負擔(dān)的形成機制以及相關(guān)的解決辦法，有利于從本源上消除企業(yè)負擔(dān)增加的根子，徹底優(yōu)化我國營商環(huán)境。

（二）有利于理順稅費租價體系，規(guī)范政府收入行為

從財政理論上講，任何一國的政府收入均包含稅費租價四個方面，每個部分性質(zhì)不同，管理迥異。但由于歷史原因，我國政府收入體系比較混亂，甚至表面上是一個類別，但實際上是稅費租價并存。行政事業(yè)性收費也是這樣。這種“一鍋粥”的狀態(tài)，往往使得相關(guān)管理規(guī)則游離、模糊，甚至不適用，不僅減弱了國家的整體財政能力，而且給有些部門的不當(dāng)行權(quán)形成了空間。對行政事業(yè)性收費進行研究，有助于分清類別，在此基礎(chǔ)上各歸其道、各歸其管，形成良好的政府收入秩序。

（三）有利于行政事業(yè)性收費定價方法與定價制度的科學(xué)化

改革開放以來，我國市場化程度極大提高，97%的商品和服務(wù)的價格形成都由市場決定。目前，政府定價的范圍僅限于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等幾個方面，對其中的價格形成機制問題，社會各界高度關(guān)注，但又極其復(fù)雜，不僅需要進一步深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，而且也需要進行深入的理論研究。對行政事業(yè)性收費進行分類管理研究，正是這一宏大研究工作中的有機組成部分。

二、行政事業(yè)性收費管理的研究現(xiàn)狀

行政事業(yè)性收費作為國家財政收入的重要形式，一直是社會熱點問題，但是相較于稅收管理方面研究成果豐碩的情況，國內(nèi)關(guān)于行政事業(yè)性收費管理的研究相對來說還較少。從收集的文獻來看，國內(nèi)關(guān)于行政事業(yè)性收費的研究思路多以“問題—對策”式的結(jié)構(gòu)為主，采用的分析方法均為定量分析。其主要視角和研究成果主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）對行政事業(yè)性收費概念和性質(zhì)的界定

一是程行云、吳曉寧、支玉強（2014）、張娟（2011）等人認為行政事業(yè)性收費是指國家機關(guān)或代行政府職能的事業(yè)單位、社會組織根據(jù)法律規(guī)定，在實施社會公共管理以及向公民、法人提供特定公共服務(wù)過程中，向特定對象收取的費用。這也是目前最為主流的對于行政事業(yè)性收費的定義。二是畢井泉（1996）認為行政事業(yè)性收費是政府行政機關(guān)和事業(yè)單位在為社會提供公共服務(wù)過程中，按照國家規(guī)定向服務(wù)對象收取費用，以補償服務(wù)成本消耗的一種價格行為。（1）收費的主體是行政機關(guān)和承擔(dān)社會公益事業(yè)的單位。（2）收費主體實施收費的原因是向收費對象提供了特定服務(wù)。由于服務(wù)對象是特定的，這部分開支不應(yīng)由全體納稅人承擔(dān)。（3）收取的費用是補償性的，而不是營利性的。（4）收費單位是按照政府批準(zhǔn)的收費項目和標(biāo)準(zhǔn)收費，而不是各收費單位自行確定。行政事業(yè)性收費雖然具有強制性，但是不等同于稅收。把行政事業(yè)性收費按照價格管理，可以綜合考慮物價總水平控制需要、財政和收費單位狀況，以及社會各方面的承受能力來控制收費的規(guī)模和治理各種亂收費。三是許昆林（1993）將行政事業(yè)性收費一分為二，行政性收費是國家行政機關(guān)和國家授權(quán)行使行政職權(quán)的單位，在社會、經(jīng)濟、技術(shù)和資源管理過程中按照特定需要依據(jù)國家規(guī)定實施的收費。其具體表現(xiàn)形式主要有管理費、登記費、證明費和證照費等，主要特點是具有特定性和強制性。事業(yè)性收費是指事業(yè)單位向社會提供有效服務(wù)，依照國家規(guī)定實施的收費。如教育收費、產(chǎn)品質(zhì)量檢驗費、各種檢疫費和各類事務(wù)所收費等都屬于事業(yè)性收費，具有補償性的特點。

（二）行政事業(yè)性收費標(biāo)準(zhǔn)的制定原則

一是許昆林（1993）指出證照收費應(yīng)嚴(yán)格按工本費核定，不得收取任何形式的管理費。涉外證照可參考國際上同類證照的收費標(biāo)準(zhǔn)制定。二是諸素雅（2013）認為應(yīng)當(dāng)科學(xué)調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)低過高收費，對于消費具有較強外部效益及需求彈性較大的公共服務(wù)，應(yīng)按照低于或接近邊際成本的原則定價，以免造成消費者負擔(dān)；對于消費外部性較弱及需求彈性較小的公共服務(wù)，可視情況使相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)高于邊際成本，以免引起較為嚴(yán)重的公共部門虧損。對于環(huán)境處理方面的收費如污水處理、城市垃圾等，可適當(dāng)提高收費標(biāo)準(zhǔn)。

（三）行政事業(yè)性收費分類研究

一是馮俏彬（2016）在對收費的歷史沿革重新梳理的基礎(chǔ)上提出了對我國收費體系的再分類。按照政府身份劃分可分為行政性收費、各類中介組織收費、事業(yè)性收費、與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費；按收入的性質(zhì)劃分為“準(zhǔn)稅收”類（包括行政性收費、政府性基金中的文化事業(yè)建設(shè)費、地方教育附加費等）、“租”類（指政府因出租、出讓國有資源所產(chǎn)生的收費等）、“使用者付費”類（各類公用事業(yè)性收費和與各類職業(yè)資格取得有關(guān)的培訓(xùn)與考試考務(wù)費等）。二是賈小雷（2017）將政府性收費大致分為行政規(guī)費、使用費和負擔(dān)金三種類型。我國行政事業(yè)性收費將具體按照其內(nèi)容分別歸屬于行政規(guī)費或者使用費，政府性基金收入歸屬于負擔(dān)金類別，國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入歸入使用費，而國有資本經(jīng)營收入單獨設(shè)定為一類收入，形成一個相對合理的非稅收入格局，有利于行政事業(yè)性收費位置的相對清晰和獨立，從而可以在制度體系設(shè)計上提升其法治化水平。三是諸素雅（2013）提出應(yīng)當(dāng)采取保留、取消、轉(zhuǎn)型、改革、拓寬的方式，對現(xiàn)有項目進行清理整頓，以更加科學(xué)地進行非稅項目的征收。應(yīng)保留難以實行“費改稅”及其他合理、合法且暫不需清理的項目，并同時予以規(guī)范；取消地方或部門非法越權(quán)設(shè)立的收費項目、征收期已滿的事業(yè)發(fā)展或工程建設(shè)基金；對咨詢費、培訓(xùn)費等可通過市場調(diào)節(jié)、征收的項目，轉(zhuǎn)型為由市場定價依法納稅；對憑借政府權(quán)力收取的與稅收性質(zhì)相同的項目，改革為以稅收形式進行征管，如交通、水利等領(lǐng)域的非稅項目變?yōu)槿加投?、水資源稅等；拓展一批具有發(fā)展?jié)摿椖康墓芾恚缫哉x接受的捐贈、財政資金產(chǎn)生的利息收入、彩票公益金、特許權(quán)收入等。

（四）行政事業(yè)性收費管理面臨的問題

一是程行云、吳曉寧、支玉強（2014）認為稅費管理立法滯后，目前收費管理依據(jù)主要是國務(wù)院文件，沒有一部政府收費方面的統(tǒng)一法律規(guī)范。社會上對政府收費合理性的認識也有偏差。稅費結(jié)構(gòu)也不盡合理，政府收費特別是政府性基金規(guī)模偏大。二是羅順霞（2017）認為行政事業(yè)性收費管理中存在兩大問題，即公共資源交易制度不完善和財政管理制度不健全。三是汪文安（2007）認為現(xiàn)行收費問題可有三種處理模式，即對亂收費行為企業(yè)或群眾有權(quán)拒繳、企業(yè)或群眾可向價格主管部門投訴舉報、價格主管部門例行監(jiān)督檢查亂收費，以起到有效的遏制作用。四是章彩云、趙小平（2006）、朱琴（2016）認為行政事業(yè)性收費存在收費項目政策制定不規(guī)范、收費行為缺乏有效約束性、收費資金管理制度不健全等問題。五是馮俏彬（2016）提出了當(dāng)前收費管理中存在行政性收費的合法性存疑、公共定價制度不健全等問題。

（五）行政事業(yè)性收費的改革思路

一是畢井泉（1996）提出了行政性公共服務(wù)收費將僅限于行政機關(guān)為特定對象服務(wù)而費用不應(yīng)由全體納稅人負擔(dān)的審批費、登記費、證照工本費等少數(shù)收費。在分清政府和消費者應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的基礎(chǔ)上，明確各類公益服務(wù)收費的作價原則，逐步理順公益服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，促進公益事業(yè)的健康發(fā)展。二是程行云、吳曉寧、支玉強（2014）提出應(yīng)該抓緊推動政府稅費立法工作、理順價費關(guān)系、進一步清理規(guī)范收費的改革思路。三是馮俏彬（2016）提出可以通過推動行政零收費、建立完善公共定價機制等推進收費改革。四是羅順霞（2017）提出了進一步規(guī)范收費體制、更新收費理念等建議，并認為目前收費的主要理由是規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、營造良好商業(yè)環(huán)境及擴大開放程度等，整個過程中要樹立“不收費才是正?！钡母母锢砟睢Ｎ迨琴Z小雷（2017）提出政府部門在決策提供公共服務(wù)的具體項目時必須研判好政府與市場關(guān)系的發(fā)展動向，并根據(jù)情勢變化及時加以調(diào)整。能夠由市場提供的準(zhǔn)公共服務(wù)，其對應(yīng)的經(jīng)濟負擔(dān)或交易對價屬于市場自主價格調(diào)整范疇，只有落入非市場領(lǐng)域的準(zhǔn)公共產(chǎn)品與服務(wù)，才涉及行政事業(yè)性收費問題。而對于真正屬于應(yīng)當(dāng)由政府及其相關(guān)組織提供的公共事業(yè)性服務(wù)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政事業(yè)性收費的具體目的不同，來對各種具體收費類型加以界定。

三、行政事業(yè)性收費分類管理的理論框架

（一）理論基礎(chǔ)：公共產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政治標(biāo)準(zhǔn)

一般認為，政府的職責(zé)是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在我國可以進一步具體化為宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理四個方面。理論研究表明，公共產(chǎn)品的確定有兩個標(biāo)準(zhǔn)。一是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，判斷依據(jù)是“非競爭性”和“非排他性”，據(jù)此可將所有產(chǎn)品和服務(wù)分為四個大類：純公共產(chǎn)品、公共池塘物品、俱樂部產(chǎn)品、私人產(chǎn)品（如圖1所示）。二是政治標(biāo)準(zhǔn)，即政治決策或稱為集體選擇，一項產(chǎn)品是不是公共產(chǎn)品，除了看其是否具備收費條件，還要看其所在的社會決定怎么做，背后的決定因素是普遍公認的某種政治倫理與公民權(quán)益。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)回答的是能不能收費（只要能確認受益主體和受益程度，就具備收費的技術(shù)條件），政治標(biāo)準(zhǔn)回答的是要不要收費，或者收多少。

圖1 公共產(chǎn)品及服務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)

技術(shù)角度看，政府提供的大量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中，都屬于或多或少具備收費條件的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其中既包括公共池塘物品，也包括俱樂部產(chǎn)品。特別是隨著技術(shù)進步，越來越多原來不具備收費條件的公共產(chǎn)品，完全可能因具備了收費條件而或多或少地帶有私人產(chǎn)品的性質(zhì)。反過來，也有一些原本是收費的，但因為人們價值觀念的變化和政府倫理的變化，而改為不收費或少收費的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這就是公共產(chǎn)品理論中廣為人知的“邊界漂移”說。因此，即使在技術(shù)上具備了收費條件，也不意味著政府都要收費、都能收費，到底收不收、收多少，還要看同期社會上普遍持有的行政倫理與公民權(quán)益觀念，以及政府角色的多重性，即到底是權(quán)力主體，還是產(chǎn)權(quán)主體。這是研究收費問題的思維起點與思想基礎(chǔ)。

（二）以兩維度坐標(biāo)法對現(xiàn)有收費項目重新進行分類

總體而言，現(xiàn)有300多項中央及全國性行政事業(yè)性收費中，絕大部分均是既能確認受益主體也能確認受益程度因而具備了收費條件的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這也是相關(guān)文件中對于行政事業(yè)性收費定義中的“兩個特定”的主要意思。但如上所說，一項收費是不是成立，除了技術(shù)上要具備收費條件，還要在政治上具備某種收費認同。我們認為，新的歷史時期，對于現(xiàn)有收費項目的分類應(yīng)從以下兩個維度進行考慮：

第一，付費強度。即按當(dāng)時條件與背景，需要收費的必要性大小。第二，政府管理強度。從相當(dāng)大的程度上講，收費的背后是職能，因此一項收費到底需不需要，還要看這項收費背后的職能到底是政府的，還是社會的、市場的？即使是明確的政府職能，也還要看政府應(yīng)該在其中哪些環(huán)節(jié)，以哪種方式發(fā)揮作用（如圖2所示）。

圖2 現(xiàn)有收費項目分類

圖2中縱軸是指付費強度，從下到上表明收費的必要性從弱到強，橫軸代表政府責(zé)任強度，從左到右表明政府責(zé)任從強到弱。據(jù)此，我們將現(xiàn)有行政事業(yè)性收費分成以下幾個類別：

（1）稅收。即政府作為全社會的管理者，出于提供普遍性公共服務(wù)需要而收取的收入。其中政府責(zé)任強度大，面向社會主體以稅收的形式普遍收取，不需要針對個體單獨收費。

（2）行政性收費。即政府機構(gòu)在履行其應(yīng)盡職責(zé)時，出于抑制過度使用公共資源目的而收取的費用（類似于公共池塘物品）。包括辦理證照、許可、實施罰沒、監(jiān)管、訴訟以及涉外等幾個子類別。但涉及到初次與基本的部分應(yīng)由公共財政保障，政府不應(yīng)當(dāng)另行收取費用。在此，政府的角色是社會管理者。

（3）國有資源價格（含補償、出租、出讓）。即政府作為國有資源（產(chǎn)）的所有者，在管理、出租、出讓其使用權(quán)時收取的費用。依情況不同，可能包括資源補償收入、出租收入、出讓收入、特許使用收入等。

（4）公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、公用事業(yè)價格。即由事業(yè)單位、企業(yè)單位為主體提供的某種特殊服務(wù)的價格，包括水、電、氣、教育、醫(yī)療、考試及其它公用、公共服務(wù)。這些服務(wù)的提供主體不是政府，但由于存在自然壟斷現(xiàn)象或明顯的公共利益，政府作為社會管理者需要對其進行一定的規(guī)制。

（5）市場服務(wù)價格（社會組織、中介機構(gòu)）。即由企業(yè)、社會組織、中介機構(gòu)提供的某種與政府管理有一定關(guān)聯(lián)的服務(wù)收費，屬于市場價格的一類，政府負有普遍管理責(zé)任。

四、對現(xiàn)在行政事業(yè)性收費項目的重新分類

根據(jù)上述原理，我們對現(xiàn)有300多項行政事業(yè)性收費重新分類如下：

1.行政性收費

包括以下幾類：第一，證照類。第二，登記類，含不動產(chǎn)登記、藥品注冊費、醫(yī)療產(chǎn)品/器械注冊費、商品注冊費、專利收費、集成電路布圖設(shè)計保護收費。第三，監(jiān)管、訴訟類，含銀行業(yè)監(jiān)管費、保險業(yè)監(jiān)管費、證券及期貨業(yè)監(jiān)管費、訴訟費、仲裁收費、適航審查費等。第四，罰沒類，含社會撫養(yǎng)費等。第五，涉外類，含涉外類。認證費（含加急）、簽證費、駐外使領(lǐng)館收費、證照費。外國人簽證費、外國團體來華登山注冊費、專利收費等。

2.國有資源價格

包括兩類，一是補償類，含土地復(fù)墾費、土地閑置費、耕地開墾費、水土保持補償費、漁業(yè)資源增殖保護費、草原植被恢復(fù)費、挖掘修復(fù)費、航空業(yè)務(wù)權(quán)補償費等。二是經(jīng)營類，包括城市道路占用、車輛通行費、無線電頻道占用費、電信網(wǎng)絡(luò)號碼資源占用費等。

3.公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)價格（或統(tǒng)稱“使用者付費”）

包括三類，一是公共服務(wù)費，含各類學(xué)費：公辦幼兒園保教費及住宿費、普通高中學(xué)費及住宿費、中等職業(yè)學(xué)校學(xué)費及住宿費、高等學(xué)校學(xué)費及住宿費、委托培養(yǎng)費、函大電大夜大及短期培訓(xùn)費、國家開放大學(xué)收費；預(yù)防接種服務(wù)費、造血干細胞配型費等。三是專業(yè)服務(wù)類，在此主要指各類職業(yè)、職稱考試考務(wù)類。三是公用事業(yè)費，含污水處理費、城鎮(zhèn)垃圾處理費、殯葬收費、長江干線船舶引航收費等。

4.市場服務(wù)價格

在此主要是鑒定類，即根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行使或者代行政府職能強制實施檢驗、檢測、檢定、認證、檢疫等收取的費用，包括農(nóng)藥實驗費、鑒定費、特種設(shè)備檢驗檢測費等四類。

五、我國行政事業(yè)性收費分類管理的現(xiàn)狀分析

管理是一個系統(tǒng)，包括目標(biāo)、過程、方法、主體等多個要素。好的管理應(yīng)當(dāng)清楚陳述所要達到的目標(biāo)，并基于目標(biāo)來確定是以過程管理為主還是結(jié)果管理為主，單一主體為主還是多主體為主以及相應(yīng)的管理方法。換言之，管理需要一種系統(tǒng)、綜合、全面視角。

（一）從目標(biāo)看：目標(biāo)已經(jīng)變化

資料分析顯示，早期（上世紀(jì)90年代）我國行政事業(yè)收費所要達到的目標(biāo)是為了解決行政事業(yè)單位經(jīng)費不足的問題。從相當(dāng)大的程度上講，這也是收費項目主導(dǎo)權(quán)最終歸于財政部門的主要原因。目前看，這一目標(biāo)已經(jīng)有所變化，一來隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，財政收入多年持續(xù)增長，1995年，我國財政收入僅為6242.20億元，到2017年已經(jīng)達到172592.77億元，增長了27.65倍。因此財政部門在保障各政府部門履職需要的費用方面，已不存在問題。進入2013年以來，隨著各方面形勢的變化，我國收費方面的主要目標(biāo)已轉(zhuǎn)為降低制度性交易成本，優(yōu)化營商環(huán)境，減輕社會尤其是企業(yè)負擔(dān)①需要指出的是，即使在營商環(huán)境已經(jīng)很好的國家或地區(qū)，也不是說沒有費就是最好，任何時候政府出于管理的需要，都有一些收費項目的存在。關(guān)鍵在于“度”，我們要注意不能把孩子連同洗澡水一起潑出去。。在目標(biāo)已改變的情況下，相關(guān)管理架構(gòu)就需要及時調(diào)整。

（二）從過程看：事前嚴(yán)格，事中缺乏落實，事后缺乏評估，持續(xù)優(yōu)化不足

簡要地講，可將任何一個管理過程分為事前、事中、事后三個階段，每一階段應(yīng)匹配與之相適應(yīng)的要求與制度。以行政事業(yè)性收費而論，事前階段主要是涉及一個收費項目由誰來確定？如何確定？收費標(biāo)準(zhǔn)是多少？即收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的問題。事中階段主要涉及到誰來收？如何收？以及圍繞這一要求所進行的公示、目錄清單、監(jiān)督、投訴、申訴等機制。事后階段，主要涉及收費效果的回顧、評估、調(diào)整，即反身評估和持續(xù)優(yōu)化。

以是觀之可以看出，長期以來我國關(guān)于行政事業(yè)性收費的管理主要集中在事前階段，即收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的確定上面。事中階段也有詳細的文件規(guī)定，但似乎缺乏落實與檢查機制。最缺的是事后，基本上沒有看到已落實的、常態(tài)化的評估與調(diào)整機制。現(xiàn)實中，變革往往源于問題倒逼。從相當(dāng)大的程度上講，這既是收費項目逐年累加以至尾大難掉的原因，也是收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整頻次非常稀疏的原因。

（三）從主體看：以政府主體為主，企業(yè)與公民，付費人相對隱形和失聲

收費問題，至少關(guān)系到管理主體、收取主體、付費主體多方，從決策和監(jiān)管的角度看，還要包括相對第三方的社會或?qū)I(yè)人士。但目前看，主體只有兩個，即財政、發(fā)改和執(zhí)收單位，管理的關(guān)系線主要是政府部門之間的內(nèi)循環(huán)。作為付費主體的企業(yè)與公民，則基本上處于隱形和失聲狀態(tài)。由于政府事務(wù)千頭萬緒，而且每一階段的工作重點都不相同，因此很難有內(nèi)在持續(xù)的動力對于幾百項收費進行一一的回顧與評估。

（四）從方法看：程序性多于技術(shù)性

總體而言，現(xiàn)在關(guān)于收費的管理方法不僅有，而且很多。比如，在收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的提起、審核、批復(fù)方面都有明確的規(guī)定，有些還十分具體。目前的不足主要在于，一是有些規(guī)定還比較原則，細化程度不夠，操作性不足。二是權(quán)威性不夠，這主要體現(xiàn)在收費項目的確定，多為政府文件。三是科學(xué)性不夠，這主要體現(xiàn)在收費的定價標(biāo)準(zhǔn)上，比較原則，沒有科學(xué)合理、清楚明白的定價公式。四是執(zhí)行的程度、效果缺乏落實、核查、評估以及懲戒機制。

六、主要政策建議

根據(jù)前面的分析，本文對推進我國行政事業(yè)性收費分類管理提出的主要建議可以總結(jié)為三句話，一是“正本清源，分流歸位”，即按稅、費、租、價重新對現(xiàn)有行政事業(yè)性收費項目進行分類；二是“各歸其道，各歸其管”，即在分類的基礎(chǔ)上，按其性質(zhì)制定分類管理辦法；三是“科學(xué)定價，適時調(diào)整”，即針對每一類項目，要明確其定價原則，有條件的要給出定價公式，同時引入后評估制度，適時調(diào)整。

（一）各歸其道，各歸其管

由于歷史原因，現(xiàn)有300多項的中央級行政事業(yè)性收費項目中，幾乎包含了稅、費、租、價四類。這種混成一團的“一鍋粥”局面很不利于推進分類管理，必須分流歸位，精準(zhǔn)鎖定。在前面的部分已經(jīng)進行了重新分類，在此進一步建議：

1.取消行政事業(yè)性收費的籠統(tǒng)說法

分別使用含義準(zhǔn)確，讓人一望而知的“行政性收費”“國有資源價格”“公共（專業(yè)）服務(wù)價格”（或稱使用者付費）“市場服務(wù)價格”等名稱。同時嚴(yán)格管控各類以費之名行調(diào)價之實的、價費不分的行為。

2.保留正當(dāng)?shù)男姓允召M部分

此項共計153項，這是今后收費工作管理的真正對象。

3.取消一批

主要有兩項。取消“防空地下室易地建設(shè)費”。一來此項費用屬于典型的純公共產(chǎn)品（國防），應(yīng)當(dāng)由財政預(yù)算安排支出，再則這項收費時間已經(jīng)過長，早已不符合時代需要。取消“社會撫養(yǎng)費”，主要原因是我國新增人口已轉(zhuǎn)為負增長，原有以人口控制為目標(biāo)的計劃生育政策已經(jīng)嚴(yán)重過時，操作上需要與人口與生育政策同步進行。

4.轉(zhuǎn)出一批

這分為四種情況：

（1）轉(zhuǎn)入“稅”部分，主要有：“海洋廢棄物傾倒費”轉(zhuǎn)入環(huán)保稅收取?！八Y源費”轉(zhuǎn)入資源稅一并收取，計3項。

（2）轉(zhuǎn)入“公用事業(yè)和公共（專業(yè)）服務(wù)價格”部分，計121項。污水處理費、城鎮(zhèn)垃圾處理費屬于典型的公用事業(yè)價格，應(yīng)從收費項目中轉(zhuǎn)出，列為公共事業(yè)價格。殯葬、各類學(xué)費（含住宿費）屬于典型的公共服務(wù)，可轉(zhuǎn)入公共服務(wù)價格?？荚嚳紕?wù)類屬專業(yè)服務(wù)類，共計99項。

（3）轉(zhuǎn)入“國有資源價格”部分，共計21項。

（4）轉(zhuǎn)入“市場服務(wù)價格”部分，共計7項。

這樣處理后，真正的行政性收費只有153項。其它的項目分別歸于稅、租、價等不同范疇，由此可以調(diào)整管理范圍和管理機構(gòu)，并依對象不同構(gòu)建出相關(guān)管理機制。

（二）完善我國行政性收費管理制度

對于行政性收費項目，核心是要明確其財政資金的性質(zhì)。在此基礎(chǔ)上明確管理理念和基本原則。主要建議有以下幾個方面：

1.改名

即將原來的行政事業(yè)性收費改名為“行政性收費”，其含義是指履行行政管理的政府部門，在面向企業(yè)或公眾提供某些特定服務(wù)時，基于控制公共資源過度消費的目的而收取的費用。為了從思想上明確認識，還可進一步指出，對于政府提供的服務(wù)應(yīng)進行兩個層面的區(qū)分，一是其中的普遍和基本服務(wù)部分，如初次辦理證照費、注冊登記費、司法救濟等，這部分屬于政府基于本身天賦職能應(yīng)當(dāng)提供的部分，性質(zhì)上接近純公共產(chǎn)品，所需費用由財政預(yù)算統(tǒng)一安排，不再另行收取費用。二是超出普遍和基本的部分，這是為了抑制對公共資源的過度消耗而收取的費用，性質(zhì)上屬于公共池塘物品，應(yīng)當(dāng)通過收取適當(dāng)費用的方式，輔以經(jīng)濟手段施加管理。

2.政府定價，分類確立收費標(biāo)準(zhǔn)

即使都是行政性收費，各項目的性質(zhì)仍然不盡相同。為此，還可以進一步做如下區(qū)分并確立其收費標(biāo)準(zhǔn)的一些基本原則。

（1）涉及企業(yè)和居民的證照費、注冊登記費、訴訟費、仲裁收費這幾類，應(yīng)以變動成本定價為基準(zhǔn)確定收費標(biāo)準(zhǔn)。所謂變動成本，是相對于固定成本（即在一定的范圍內(nèi)不隨產(chǎn)品產(chǎn)量或商品流轉(zhuǎn)量變動的那部分成本，如固定資產(chǎn)的折舊和維護費、辦公費等）而言。在行政性收費的語境中，各相關(guān)政府部門的人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費、基本運行經(jīng)費等就屬于固定成本，這部分成本主要是由稅收轉(zhuǎn)化而來的公共財政承擔(dān)的。變動成本是指成本總額隨著業(yè)務(wù)量的變動而成正比例變動的成本，如在產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)過程中所消耗的直接材料、直接人工等等。這部分成本應(yīng)由消費了超過基本公共服務(wù)部分的個體來承擔(dān)。

在現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)的管理規(guī)定中，有“各種證件、牌照、簿卡等證照收費標(biāo)準(zhǔn)按照證照印制、發(fā)放的直接成本，即印制費用、運輸費用、倉儲費用及合理損耗等成本進行審核”之規(guī)定，總體上看，是符合變動成本定價法的基本精神的，可予以保留和完善。可用公式表示如下：

收費標(biāo)準(zhǔn)=印制費用+運輸費用+倉儲費用+合理損耗+其它

（2）銀行業(yè)監(jiān)管費、保險業(yè)監(jiān)管費、證券及期貨業(yè)監(jiān)管費、適航審查費這幾類，由于存在明顯的商業(yè)利益，同時相當(dāng)于政府準(zhǔn)入和許可，可以其預(yù)計三年內(nèi)的平均收益為計算基數(shù)，按同期社會平均稅率來核定收費標(biāo)準(zhǔn)。①在2011年國辦《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中有這樣的規(guī)定：已認定為承擔(dān)行政職能、但尚未調(diào)整到位的事業(yè)單位，其履行行政職能依法收取的費用以及通過向社會提供其他服務(wù)取得的收入，全部納入財政預(yù)算管理，收支徹底脫鉤，各項經(jīng)費由同級財政預(yù)算予以安排。這一項完全符合對銀、證、保監(jiān)管費的處理思路。用公式表示如下：收費標(biāo)準(zhǔn)=未來三年同行業(yè)的平均收益之和×同期社會平均稅率

（3）罰沒類收費依有關(guān)法律規(guī)定另行確定。

（4）涉外類收費按國際對待原則確定。

3.嚴(yán)格行政性收費的全過程管理

基于行政性收費的主要特征，即收取部門是履行行政管理職能的部門，所提供的公共服務(wù)即使是對象可識別，也是具有普遍性、是政府出于天職而應(yīng)該提供的管理或服務(wù)。因此對這部分收費的管理應(yīng)當(dāng)：

（1）收費項目的確定要有明確的法律授權(quán)。行政性收費與稅收一樣，同為政府行使公權(quán)力所獲得的收入，同為政府財政收入的組成部分。因此，與“稅收法定”相同，確定行政性收費項目也應(yīng)當(dāng)在法治的原則之下進行，每一項收費都要有明確的法律授權(quán)。因此，要對現(xiàn)有的行政性收費進行一次依法依規(guī)方面的審查，如無明確法律授權(quán)的，應(yīng)通過后續(xù)程序進行完善。今后如有新增項目，可保持現(xiàn)有管理部門提起收費的做法，由相關(guān)部門集中后報國務(wù)院統(tǒng)一批復(fù)，同時報人大備案。

（2）清單管理、全面公示。所有行政性收費項目，應(yīng)當(dāng)通過線上線下等各類方式予以公開、公示，同時實行正面清單管理。凡不在清單上的項目，一律不得收取。

（3）全面貫徹收、支、用、管相分離的原則。從經(jīng)驗上看，行政性收費出現(xiàn)“生復(fù)剪，剪復(fù)生”怪圈的主要原因是因為收費收入與執(zhí)收執(zhí)罰單位的支出之間存在著或明或暗的利益勾連，在預(yù)算安排與收費收入之間存在著或明或暗利益勾連。因此，要想一勞永逸地清理、規(guī)范管理行政性收費問題，根本對策是徹底消除這之間的利益關(guān)聯(lián)關(guān)系。為此，要全面消除收費收入是部門資金的觀念與行為，并從制度設(shè)計上做到收、支、用、管相互分離、相互制衡，徹底消除其中可能存在的某種“合謀”機制。具體而言，可由執(zhí)收執(zhí)罰部門開具收費指令，稅務(wù)部門負責(zé)收取、財政部門預(yù)算統(tǒng)一安排，經(jīng)費使用部門對其規(guī)范性和績效負責(zé)?，F(xiàn)實地看，除監(jiān)管費和訴訟費之外的其它行政性收費貫徹這個原則是完全可行的，基本上沒有什么難度。但監(jiān)管費和訴訟費在現(xiàn)行體制條件下，則很難一步到位，可先在觀念上予以明確，同時配合相關(guān)改革緩步推進。

（4）建立定期評估、調(diào)整制度。由于經(jīng)濟社會處于不斷發(fā)展變化中，技術(shù)也處于不斷的進步中，人們對于政府的觀念以及行政倫理也始終處于不斷變化之中，因此政府所提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)范圍和程度以及由此而來的行政性收費完全可能因時而異。為此，應(yīng)當(dāng)建立定期或不定期的收費評估與調(diào)整機制。從主體上看，這種評估既可以由政府部門進行，也可進行第三方評估，也可以結(jié)合全面績效管理的推進進行。從內(nèi)容上看，可從收費必要性、收費標(biāo)準(zhǔn)、收費管理、效果等多方面進行綜合回顧，在此基礎(chǔ)上進行調(diào)整，該取消就取消，該新增就新增，該調(diào)價就調(diào)價，以達到持續(xù)優(yōu)化的目的。從頻次上看，倒也不必每年一次，可考慮以三年左右的周期進行，關(guān)鍵是要設(shè)定調(diào)價的觸發(fā)條件。

（5）其它。結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)性收費目錄的情況，建議單列“行政性收費”條目，與其它各類價格條目明確區(qū)分。二是明確今后的“費”即指或主要指行政性收費，其它類別的盡量不使用“費”的名稱。三是嚴(yán)格管控各類以附加費之名行漲價之實的行為，價格調(diào)整按相關(guān)機制執(zhí)行，不可再以附加費的名目出現(xiàn)。否則，沒幾年又將面臨遍地都是費的亂象。

（三）優(yōu)化國有資源價格的管理制度

1.定義與分類

在現(xiàn)行行政事業(yè)性收費項目中，有些屬于國家作為國有資源的所有者，因出讓、出租某種資源的使用權(quán)而獲得的收入，屬于經(jīng)濟學(xué)意義上的“租”。從另一角度看，這類“租”也可通俗地表達為國有資源價格，即政府作為國有資源的所有者，向開采、利用自然和社會公共資源的企業(yè)或居民所收取的費用。

從現(xiàn)有目錄看，主要涉及到水、土、草、道路、空域等。其中又可分為補償類和經(jīng)營類兩種。補償類：土地復(fù)墾費、水土保持補償費、漁業(yè)資源增殖保護費、草原植被恢復(fù)費、土地閑置費、挖掘修復(fù)費等等。經(jīng)營類：耕地開墾費、城市道路占用、車輛通行費、航空業(yè)務(wù)權(quán)補償費、水資源費、無線電頻道占用費、電信號碼資源等。其中水資源費未來的發(fā)展方向是納入資源稅，目前已有部分省份正在進行試點。因此在未將其全面納入之前，可仍然按經(jīng)營性國有資源進行管理，今后在資源稅將其納入時同步取消。

2.管理原則

基于國有資源價格的“租”性質(zhì)，可以邏輯地推斷出這部分收入屬于全民所有，應(yīng)當(dāng)納入財政大賬。具體而言，有以下要點：

（1）所有基于非公共利益對國有資源的使用，均應(yīng)收取費用。

（2）收取國有資源價格的主體是相關(guān)管理部門，如國土、農(nóng)林、交通等。

（3）所有國有資源的出租出讓收入，均是國家財政收入的一部分。因此同樣就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行收、支、用、管相分離的基本管理原則，相關(guān)收入與在收取部門的預(yù)算安排之間不存在實質(zhì)性聯(lián)系。

3.實施價格管制，分類確定價格標(biāo)準(zhǔn)

由于國有資源的國有性質(zhì)，其出租出讓的價格如何確定是一個世界性的難題。我們認為，可基于某項資源的具體用途和時限，即長期的還是短期的，商用的還是民用、公用，分別考慮。

（1）補償類國有資源價格的確定：影子價格法+成本補償

水、土、草、道路等國有資源的價格，受到地理位置和經(jīng)濟發(fā)展程度、市場價格等的嚴(yán)重影響，因此很難給出不同時間、不同區(qū)域、不同品類的價格標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在文件中“資源補償類收費，即根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定向開采、利用自然和社會公共資源者收取的費用，收費標(biāo)準(zhǔn)參考相關(guān)資源污染或者其他環(huán)境損壞的，審核收費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)成本”的規(guī)定比較原則，并不能作為可操作的定價規(guī)則。事實上對于這類“價格”情形，最可行的辦法還是引入市場機制來形成價格和發(fā)現(xiàn)價格。但是，由于水、土、草、道路等均具有所有者主體（國家或政府）的單一性，換言之只有一個賣家，在這種情況下，價格發(fā)現(xiàn)機制仍然會失靈，表現(xiàn)為價格畸高。對此有兩個解決辦法，一是引入“影子價格”。比如，各地都有公共資源交易中心，理論上水、土、草、道路等資源曾經(jīng)有過交易記錄，這就是一個很好的參考標(biāo)準(zhǔn)。二是成本因素，即使用資源所造成的污染、損壞的治理和恢復(fù)成本，這也可以從當(dāng)?shù)厣夏甓鹊呢斦Y料上發(fā)現(xiàn)?；谶@樣一個思路，補償類國有資源價格的確定方式為：參照影子價格，參照相關(guān)成本作為定價基準(zhǔn)。

（2）經(jīng)營類國有資源價格的確定：競價+價格管制

這部分國有資源具有雙重性，一是通常具有自然壟斷性，二是經(jīng)營具有營利性。政府在此的角色也是雙重的，一是國有產(chǎn)權(quán)的出讓者，二是公共利益的代表人或者說社會管理者。此時國有資源產(chǎn)生的收入也是雙重的，一是政府在出讓其使用權(quán)時所產(chǎn)生的收入，二是在經(jīng)營過程中產(chǎn)生的收入。對于前者，可通過各地公共資源交易中心公開、公正、公平地出讓出租使用權(quán)，這是政府作為所有權(quán)主體產(chǎn)生的租金收入。二是對于后續(xù)經(jīng)營過程中的價格予以一定程度的規(guī)制。以城市道路占用費為例，可分為兩個步驟，一是以競價的方式出讓路權(quán)，政府獲得一部分收入，二是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、人民收入水平等因素來確定最高限價。再以車輛通行費、航空業(yè)務(wù)權(quán)補償費為例，企業(yè)可用全成本加合理利潤的方式來定價，但政府要定期對其成本費用信息進行核查，并向社會公開，即企業(yè)有定價權(quán)，但政府有管制權(quán)。

（四）關(guān)于“使用者付費”項目

1.定義與分類

此處的公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、公用事業(yè)，屬于典型的使用者付費項目，是真正的面向特定群體提供的某種特定服務(wù)。具體包括以下三個方面：

一是公共服務(wù)，在此主要指教育、殯葬、預(yù)防接種等，即超出基本公共服務(wù)之外、需要使用者付費的部分，出于信息不對稱等原因，需要政府對其價格進行監(jiān)管。在現(xiàn)行目錄中，主要有：一是各類學(xué)費，包括公辦幼兒園保教費、住宿費、普通高中學(xué)費、住宿費、中等職業(yè)學(xué)校學(xué)費、住宿費、高等學(xué)校學(xué)費、住宿費、委托培養(yǎng)費、函大電大夜大及短期培訓(xùn)費、國家開放大學(xué)收費。二是殯葬收費、預(yù)防接種服務(wù)費、造血干細胞配型費等。

二是專業(yè)服務(wù)，是指涉及特定人群的某種專業(yè)性服務(wù)。在此主要指各類職業(yè)、職稱、技能的考試考務(wù)類。

三是公用事業(yè)，一般是指服務(wù)于城市生產(chǎn)和居民生活的各項產(chǎn)業(yè)，包括水、電、氣、熱、公共交通等。在現(xiàn)行目錄中，屬于標(biāo)準(zhǔn)公用事業(yè)的主要是污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理，居第二的是長江干線船舶引航。

2.管理原則：價格管制+政府監(jiān)管

上述公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)，屬于典型的使用者付費項目。其生產(chǎn)主體要么是企業(yè)，要么是公益二類的事業(yè)單位，不完全屬于政府。但由于公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)和公用事業(yè)要么存在顯著的信息不對稱，要么具有自然壟斷特征，因此政府通常都會介入或直接舉辦，或給予一定程度的財政資助或政策許可。無論哪種情況，政府都要對其實施監(jiān)管，且監(jiān)管的內(nèi)容涵蓋多個方面，包括價格、服務(wù)質(zhì)量、市場準(zhǔn)入、投資、財務(wù)管理等，其中價格監(jiān)管是核心。

3.科學(xué)確定公共服務(wù)、專業(yè)服務(wù)價格

基于使用者付費的基本特征，現(xiàn)行目錄中的各類學(xué)費、殯葬、預(yù)防接種、考試考務(wù)等公共服務(wù)和專業(yè)服務(wù)，理論上應(yīng)當(dāng)適用全成本定價法，即應(yīng)當(dāng)由使用者負擔(dān)全部成本。但在我國，提供以上公共服務(wù)或?qū)I(yè)服務(wù)的主體，按2011年國辦《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》中對于事業(yè)單位的劃分，大多屬于公益二類。其基本特征是：主要從事的是不由政府保障的非基本公共服務(wù)，二是部分由市場配置資源，即可通過收費的方式部分地彌補其成本。換言之，這些事業(yè)單位的收入構(gòu)成包括兩部分：財政撥款+收費收入。因此理論上講，其服務(wù)價格的制定應(yīng)當(dāng)遵循以下邏輯：一是該單位的全成本是多少？二是某一時期的財政撥款是多少？三是以上兩項的差額是多少？據(jù)此可得到某種公共服務(wù)的單位價格。其公式：

要將以上定價邏輯落實下來，政府要做到以下幾個方面，一是掌握準(zhǔn)確的撥款數(shù)據(jù)，二是對相關(guān)成本的信息能夠全面、清楚且動態(tài)地掌握。三是有一套關(guān)于公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、公民投訴、價格調(diào)整的相關(guān)機制。這實質(zhì)上是現(xiàn)代社會政府對公共服務(wù)管理的全面轉(zhuǎn)型，任重而道遠，需要結(jié)合相關(guān)方面的改革緩步推進。

另外，由于這些單位所提供的服務(wù)具有某種公益性或涉及較多人群（或稱非營利性），因此政府應(yīng)當(dāng)對其進行價格規(guī)制①這當(dāng)中涉及到對事業(yè)單位的定性問題，有研究認為，應(yīng)當(dāng)明確其“非營利組織”的性質(zhì)，以此進行管理定位。。但價格規(guī)制也應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)實成本，而非某一固定標(biāo)準(zhǔn)。舉例而言，現(xiàn)行考試考務(wù)費中有規(guī)定最高上限的做法，根據(jù)我們的調(diào)研，還是存在標(biāo)準(zhǔn)過低，不符合現(xiàn)實情況（更不用說國際比較了）的問題，由此導(dǎo)致的結(jié)果很可能是或明或暗的管理或質(zhì)量問題，或犧牲長期效應(yīng)掩蓋短期矛盾的問題。對此可結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域的改革，徐徐推進。與此同時，在一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)可以考慮積極引入政府購買服務(wù)的方式，交由一些具備資質(zhì)的社會主體來承辦。

4.公用事業(yè)價格重在科學(xué)化定價方法

我國公用事業(yè)牽涉面廣，情況復(fù)雜，改革到位尚需相當(dāng)時日。綜合而言，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)的研究，圍繞價格這一核心問題是不充足的，而且各行業(yè)情況不同，更難以有一個一統(tǒng)天下的普遍準(zhǔn)則。當(dāng)務(wù)之急是要對不同行業(yè)采用不同定價方法進行研究，并在實踐中陸續(xù)采用。綜觀起來，現(xiàn)有研究中對公用事業(yè)進行政府定價主要有以下幾種方法：

（1）邊際成本定價法（marginal cost pricing rule）。是使產(chǎn)品的價格與其邊際成本相等，即P=Mc。經(jīng)濟學(xué)理論認為，此時將實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。但是，邊際成本定價法通常伴隨著企業(yè)虧損，因此實際中較少用到。

（2）拉姆士定價法（Ramsey，1927）。這是對邊際成本定價法的一種修正。為了保證企業(yè)在生產(chǎn)過程中不致虧損，要優(yōu)先考慮公用事業(yè)生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的固定成本，提出一組次優(yōu)價格的定價方法，以達到社會福利的最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，即：

（3）資本收益率管制定價。資本收益率管制定價法是19世紀(jì)末以美國為代表的西方國家對自然壟斷產(chǎn)業(yè)價格管制所產(chǎn)生的定價方法，它是由政府事先規(guī)定一個合理的公用事業(yè)生產(chǎn)的收益率來限制企業(yè)盲目追求利潤的行為，重點在確定資本收益水平和資本回報計算基數(shù)。

（4）價格上限管制法。這是由 Vogelsang-Finsingetr（1979）與Sappington（1980）研究提出的，是指政府為了實現(xiàn)社會福利最大化和生產(chǎn)效率最優(yōu)化的目標(biāo)，根據(jù)前期的經(jīng)驗數(shù)據(jù)對本期產(chǎn)品進行合理定價而實行的最高限價管制。

（5）綜合間接管制定價法。這是我國學(xué)者蘇素提出。其基本思路是將對公用事業(yè)的定價分為三個階段進行：新增項目公用事業(yè)的定價模型、已有公用事業(yè)產(chǎn)品但公用事業(yè)產(chǎn)品尚未進入使用的定價模型、已有部分公用事業(yè)產(chǎn)品進入使用的定價模型。

如果落實到現(xiàn)在目錄中的三個項目（污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理，長江干線船舶引航），可以在資本收益率管制定價和價格上限管制這兩種方法中選用。長期而言，污水處理和城鎮(zhèn)垃圾處理還需要加大市場化改革力度，讓市場機制在定價中發(fā)揮決定性作用。

（五）市場服務(wù)價格管理：放開、競爭、市場定價

所謂市場服務(wù)類，是指雖然與政府行使特定職能有關(guān)，但可以由市場主體或中介組織提供的服務(wù)。對這類屬于市場服務(wù)，與其它商品或服務(wù)市場一樣，政府負有普遍管理責(zé)任，如適當(dāng)?shù)氖袌鰷?zhǔn)入、資質(zhì)管理、公平競爭的市場環(huán)境等，但既無需直接定價，也無需進行價格管制。結(jié)合我國在這方面的實際情況，政府主要要做的工作是放開服務(wù)市場，讓更多的市場主體平等進入，以此引入競爭機制，發(fā)揮市場機制在價格發(fā)現(xiàn)和價格形成中的決定性作用。

關(guān)于鑒定類市場服務(wù)。這類服務(wù)是根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，行使或者代行政府職能強制實施檢驗、檢測、檢定、認證、檢疫等收取的費用，包括：農(nóng)藥實驗費、鑒定費、特種設(shè)備檢驗檢測費等四個大類。其主要管理要點是加快各類中介組織、行業(yè)協(xié)會、經(jīng)營性事業(yè)單位等與政府脫鉤的步伐，禁止政府官員在這類機構(gòu)中任職或兼職，剝離它們與政府機構(gòu)、官員的聯(lián)系，將其推向市場，自主經(jīng)營、自負盈虧。長遠而言，則是放開市場，形成競爭，充分發(fā)揮市場機制在價格發(fā)現(xiàn)和價格形成中的決定性作用。

總之，從我們研究的結(jié)果上看，我國現(xiàn)行309項收費中，真正屬于行政性收費的僅占三分之一，另外三分之二多屬于形形色色的價格。這是由于我國漫長的計劃體制以及政府對于社會、市場長期替代的結(jié)果。值此全面深化改革之際，應(yīng)當(dāng)借行政事業(yè)費這一具體領(lǐng)域的問題來實質(zhì)性地調(diào)整政府與市場、政府與社會的關(guān)系，借由“收費”改革來推動和深化相關(guān)領(lǐng)域的改革，真正發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，切實推進國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展進程。