中國財政科學(xué)研究院2018年地方財政經(jīng)濟(jì)運行調(diào)研課題組

內(nèi)容提要：2018年11月至12月，中國財政科學(xué)研究院“地方財政經(jīng)濟(jì)運行”課題組對廣西、吉林、河南、貴州、福建五個?。▍^(qū)）進(jìn)行重點深入調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)財政運行雖總體趨穩(wěn)，但下行壓力較大，地方財政經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)區(qū)域分化、經(jīng)濟(jì)分化、財政分化的趨勢，財政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風(fēng)險，需要在風(fēng)險維度上來推進(jìn)財政體制改革。區(qū)域分化的本質(zhì)是效率分化，我國的轉(zhuǎn)移支付制度在促進(jìn)區(qū)域公平的同時，未能促進(jìn)效率的提升。因此，報告的落腳點放在基于公平與效率的融合來完善轉(zhuǎn)移支付制度，避免公平與效率“兩張皮”，著眼人力資本和物質(zhì)資本的形成，提升區(qū)域自我發(fā)展的能力。通過轉(zhuǎn)變理念、完善分配和推進(jìn)財政體制改革來完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)區(qū)域均衡可持續(xù)發(fā)展。

2018年以來，我國經(jīng)濟(jì)有效應(yīng)對外部不確定性沖擊和內(nèi)部供給側(cè)改革帶來的短期壓力，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化不斷推進(jìn)，新舊動能轉(zhuǎn)化繼續(xù)前行，財政經(jīng)濟(jì)運行總體呈現(xiàn)趨穩(wěn)態(tài)勢。但是，外部不確定性仍然較大，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及宏觀調(diào)控政策共振影響，去杠桿與穩(wěn)增長壓力相互交織，改善民生的增支與減稅降費的減收相互疊加，財政經(jīng)濟(jì)運行總體仍面臨較大的下行壓力和挑戰(zhàn)。面對財政經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的新情況、新矛盾、新問題，2018年11月至12月，中國財政科學(xué)研究院組織了“2018年地方財政經(jīng)濟(jì)運行”大型調(diào)研①“地方財政經(jīng)濟(jì)運行調(diào)研”是中國財政科學(xué)研究院自2015年開始的大型調(diào)研活動，每年一次，至今已連續(xù)進(jìn)行4年，是中國財政科學(xué)研究院的重點品牌科研活動。，分兩個組對廣西、吉林、河南、貴州、福建五個?。▍^(qū)）進(jìn)行重點深入調(diào)研。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)財政運行雖總體趨穩(wěn)，但下行壓力較大，地方財政經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)區(qū)域分化、經(jīng)濟(jì)分化、財政分化的趨勢，致使公共風(fēng)險與財政風(fēng)險呈現(xiàn)雙升態(tài)勢，這也暴露出部分地方政府抵御公共風(fēng)險能力不足的問題。

結(jié)合財政經(jīng)濟(jì)運行特點及區(qū)域分化等問題，調(diào)研以轉(zhuǎn)移支付為切入點，以期探索財政經(jīng)濟(jì)形勢背后的體制原因。財政經(jīng)濟(jì)運行總體不錯，但隱憂不少，面臨下行壓力和區(qū)域分化的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。其中財政體制正是深層次的制度因素，要防范和化解重大風(fēng)險，需要在風(fēng)險維度上來推進(jìn)財政體制改革。轉(zhuǎn)移支付制度是與財政體制相配套的，是在財政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分既定基礎(chǔ)上的“再平衡”，以通過基本公共服務(wù)均等化來促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展，對各級各類公共風(fēng)險和財政風(fēng)險有著收斂的兜底作用，具有“滅火器”的功能。因此，2018年度的地方財政經(jīng)濟(jì)調(diào)研從轉(zhuǎn)移支付角度切入。研究報告的落腳點放在基于公平與效率的融合來完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動財政體制改革，為地方財政經(jīng)濟(jì)后勁增強(qiáng)創(chuàng)造體制條件。

在重點實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究團(tuán)隊充分利用數(shù)據(jù)庫和各類公開信息渠道，全面收集各省市財政經(jīng)濟(jì)運行情況和數(shù)據(jù)資料，深入分析，最終形成2018年財政經(jīng)濟(jì)運行調(diào)研報告。所以，本報告立足于重點調(diào)研省份，但對問題的分析和總結(jié)又不僅僅局限于重點調(diào)研省份，從財政經(jīng)濟(jì)運行的基本情況及特點出發(fā)，揭示了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背后存在的風(fēng)險，并從轉(zhuǎn)移支付制度入手，進(jìn)一步剖析了風(fēng)險上升的深層次原因，提出了防范化解風(fēng)險的總體思路。報告從完善轉(zhuǎn)移支付制度促進(jìn)公平和效率融合、調(diào)整轉(zhuǎn)移支付定位、加快財政體制改革等方面給出了相應(yīng)的對策建議。

一、地方轉(zhuǎn)移支付依賴度增加，折射出經(jīng)濟(jì)下行及區(qū)域分化風(fēng)險

2018年地方經(jīng)濟(jì)運行呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有憂”的特征，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地區(qū)間區(qū)域分化現(xiàn)象初顯。具體體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)分化和社會分化兩個層面上：首先是經(jīng)濟(jì)分化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體差距在縮小，但是區(qū)域內(nèi)部差距在擴(kuò)大，南北經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的區(qū)域差異明顯。其次是社會分化，老齡化、就業(yè)、受教育程度、人口流動的區(qū)域差異明顯。

區(qū)域分化最終會傳遞到財政指標(biāo)上，經(jīng)濟(jì)分化帶來了收入分化，社會分化影響了部分重點支出的區(qū)域分化，地區(qū)間財政自給率差異顯著，基層財政收支矛盾突出。為了應(yīng)對區(qū)域發(fā)展失衡，轉(zhuǎn)移支付在縮減區(qū)域間財力差異、推動基本公共服務(wù)均等化上取得了一定成效；經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費疊加導(dǎo)致地方財政收入增速回落，這使得地方對轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升，總體經(jīng)濟(jì)下行使得作為轉(zhuǎn)移支付主要來源的發(fā)達(dá)地區(qū)同樣面臨增長回落態(tài)勢，因此轉(zhuǎn)移支付增長可持續(xù)性將面臨一定的挑戰(zhàn)。

（一）地方經(jīng)濟(jì)運行呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中有憂”特征

1.地方經(jīng)濟(jì)運行總體“穩(wěn)中有進(jìn)”

（1）地方“穩(wěn)增長”政策效果顯著

2018年各地紛紛實行穩(wěn)增長政策，保持了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快的增長。從重點調(diào)研省份的數(shù)據(jù)來看，東部和中部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，西部和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體水平較弱。除東北地區(qū)的吉林省外，各重點調(diào)研省份的經(jīng)濟(jì)增速都要高于全國平均水平。其中，西部地區(qū)的貴州省增速最快，達(dá)到9.1%?，F(xiàn)階段各地的投資需求仍然巨大，投資可以在穩(wěn)增長中發(fā)揮關(guān)鍵作用。重點調(diào)研省份紛紛以穩(wěn)投資為重要抓手，五個地區(qū)固定資產(chǎn)平均增速為10.5%。福建省將技術(shù)創(chuàng)新與投資緊密結(jié)合，技改投資增長33.8%，同時大力推動民間投資，民間投資對全省投資增長的貢獻(xiàn)率達(dá)94.9%。河南省的工業(yè)技改投資增長21.5%。廣西突出抓好重大項目來穩(wěn)定投資，自治區(qū)層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項目953項，其中產(chǎn)業(yè)項目455項、基礎(chǔ)設(shè)施項目351項，一批重大項目實現(xiàn)開工和竣工；優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，民間投資、制造業(yè)投資分別增長12.2%和22.5%。貴州省多渠道擴(kuò)大有效投資，重大工程項目投資完成9512億元，固定資產(chǎn)投資增長15.8%，民間投資增長13.8%。

除了固定資產(chǎn)投資外，重點調(diào)研省份的社會消費品零售總額、進(jìn)出口總額（貴州省除外）以及人均可支配收入的增速也較快。

圖1 重點調(diào)研省份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速情況

（2）“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為地方經(jīng)濟(jì)增長注入新活力

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革向縱深推進(jìn)，為地方經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)注入新活力。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，地方一大批“散、亂、污”企業(yè)受去產(chǎn)能政策影響，市場出清力度不斷加大，工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率穩(wěn)中有升，實體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)更加穩(wěn)固。創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)政策激發(fā)了市場活力，重點調(diào)研省份都新增了不少市場主體，其中，河南省和福建省增長較快，規(guī)模分別為87.6萬戶和80.7萬戶。

表1 2018年重點調(diào)研省份供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效

（3）地方財政經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量有所改善

隨著各項改革措施的逐步推進(jìn)和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，地方財政經(jīng)濟(jì)運行不僅保持了一定的經(jīng)濟(jì)增速，更關(guān)鍵的是財政經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量在不斷提升，主要體現(xiàn)在稅收占比的改善上。2018年，全國一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比為85.3%，較2017年提高1.65個百分點，財政收入質(zhì)量得到進(jìn)一步改善，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)運行效益。從區(qū)域分布看，財政收入質(zhì)量東部地區(qū)高于中西部地區(qū)。從各省公布的財政數(shù)據(jù)來看，收入質(zhì)量改善明顯。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年天津市稅收收入占一般公共預(yù)算收入的77.2%，比上年提高7.7個百分點。湖南省2018年非稅收入901.1億元，下降9.8%，占地方收入比重31.5%，較2017年下降4.7個百分點，較2016年下降11個百分點。寧夏、廣東、安徽、福建稅收收入占比分別比2017年提高2.4、2.1、1.4、1.3個百分點。云南稅收收入占比71.4%，比上年提高了6個百分點，129個縣級稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重全部達(dá)50%以上。2018年貴州稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重為73.3%，與2017年基本持平。廣西、吉林、河南2018年稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重分別為66.73%、71.9%、70.6%，分別比2017年提高1.24、1.37、2.24個百分點。

表2 東中西部一般公共預(yù)算收入中稅收收入占比 單位：%

2.地方經(jīng)濟(jì)運行表現(xiàn)“穩(wěn)中有憂”

（1）固定資產(chǎn)投資前低后高

2018年全社會固定資產(chǎn)投資名義同比增長5.9%，較上年回落1.1個百分點。其中，東部、中部、西部和東北地區(qū)投資分別增長5.7%、10.0%、4.7%和1.0%。東部新興產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，中西部承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，東北人口外流且產(chǎn)業(yè)升級緩慢。2018年固定資產(chǎn)投資增速表現(xiàn)為前低后高的特點，主要原因包括：一是地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管帶來政府信用緊縮，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資下滑。二是金融去杠桿力度增加，帶來市場利率上升，不利于企業(yè)擴(kuò)大投資。此外，房地產(chǎn)領(lǐng)域的調(diào)控抑制了房地產(chǎn)的無序擴(kuò)張。當(dāng)中央政府意識到這些問題后，開始實行穩(wěn)投資的政策舉措，包括改善營商環(huán)境、加大對民生等短板領(lǐng)域的投資力度、加快地方政府債券發(fā)行進(jìn)度、持續(xù)對金融機(jī)構(gòu)定向降準(zhǔn)等政策，扭轉(zhuǎn)了投資增速的下行態(tài)勢，但是和歷史同期相比，當(dāng)前的投資仍然承受一定的下行壓力。

圖2 2017年2月-2019年3月固定資產(chǎn)投資額累計同比

（2）消費增速持續(xù)下滑

2018年社會消費品零售總額全年增速9.0%，較2017年下降1.2個百分點，受經(jīng)濟(jì)形勢下行影響消費表現(xiàn)不佳。部分支出類別增速下滑：文娛用品、化妝品、通訊器材、汽車、家電等消費增速較2017年下降，其中汽車銷售增速下降明顯，2001年以來年度增速首次降為負(fù)值（-2.4%）；此外，房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈下游消費隨房地產(chǎn)銷售而下降，家電、家具、建筑裝潢增速較2017年小幅下降。而糧油食品、日用品、服裝等必需消費品的消費增速較2017年持平或上升。

圖3 2017-2018年社會消費品零售總額累計同比

（3）地方政府紛紛調(diào)低2019年增長目標(biāo)值

基于對2019年經(jīng)濟(jì)走勢的綜合判斷，地方政府謹(jǐn)慎調(diào)整了2019年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。2019年初各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府有23個調(diào)低了當(dāng)年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。有14個省級政府將經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)置為一個浮動區(qū)間，其中有10個省份把2018年初確定的增長目標(biāo)設(shè)定為2019年增長區(qū)間的上限。增長目標(biāo)下調(diào)幅度較大的省份降幅超過20%，如重慶2018年設(shè)定了8.5%的增長目標(biāo)，2019年確定的目標(biāo)只有6%；新疆也從7%下降為5.5%。對未來經(jīng)濟(jì)運行的謹(jǐn)慎判斷反映了當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)中有變、變中有憂”的趨勢特征，在新的下行壓力下公共風(fēng)險和財政風(fēng)險聚集就成為宏觀調(diào)控政策尤其需要高度關(guān)注的方面，這就更加需要地方以改革創(chuàng)新的精神來推進(jìn)各項工作，保持經(jīng)濟(jì)運行在一個合理區(qū)間的前提下提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

（二）區(qū)域分化表現(xiàn)出新特征

我國分稅制以來的轉(zhuǎn)移支付在促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮了重要作用。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)分化出現(xiàn)新特征：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)增速等數(shù)量指標(biāo)看，中國不同省份間經(jīng)濟(jì)分化有所收斂，但不同區(qū)域內(nèi)部的分化特征顯著，而且南方與北方的經(jīng)濟(jì)分化特征凸顯。從投資效率、專利數(shù)、工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入等質(zhì)量指標(biāo)看，區(qū)域間發(fā)展質(zhì)量分化的特征顯著，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的優(yōu)勢明顯。從社會指標(biāo)看，老齡化、就業(yè)、受教育程度等社會化指標(biāo)區(qū)域分化明顯。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距總體趨于收斂，但區(qū)域內(nèi)部存在分化跡象

從人均GDP變異系數(shù)這個反映發(fā)展水平差異的指標(biāo)看，全國省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距整體呈收斂態(tài)勢，但各區(qū)域間及區(qū)域內(nèi)部，特別是區(qū)域內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化跡象明顯。全國人均GDP變異系數(shù)由2007年的0.6060下降到2017年的0.4546，整體呈現(xiàn)出縮小態(tài)勢。區(qū)域差異情況①東中西部按傳統(tǒng)行政區(qū)劃進(jìn)行劃分，東部地區(qū)包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南11個?。ㄊ校?；中部地區(qū)包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個??；西部地區(qū)包括四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古12個?。ㄊ小^(qū)）。，中部地區(qū)人均GDP變異系數(shù)②變異系數(shù)=樣本標(biāo)準(zhǔn)差/樣本均值，可以用來衡量和比較樣本數(shù)據(jù)的離散程度。小于東部和西部地區(qū)，且基本保持穩(wěn)定。西部地區(qū)經(jīng)歷2007年至2011年的擴(kuò)大趨勢后，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，2017年人均GDP變異系數(shù)為0.2475。東部地區(qū)人均GDP變異系數(shù)從2007年的0.4299下降到2014年的0.3109，從2015年開始逐步攀升，與全國人均GDP變異系數(shù)變化趨勢基本保持一致。區(qū)域間人均GDP變異系數(shù)的變化趨勢表明，中部地區(qū)內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距變化不大，西部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部省份間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距正逐步縮小，而東部地區(qū)區(qū)域內(nèi)部省份間差距有擴(kuò)大跡象。

圖4 分地區(qū)人均GDP變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

從南北地理區(qū)域看③從地理上劃分南北，南方地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏共16?。ㄊ?、區(qū)），北方地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆共15個?。ㄊ?、區(qū)），下同。，南方地區(qū)省份人均GDP差距呈逐年縮小的態(tài)勢，并且從2015年開始南方地區(qū)省際間人均GDP差異小于北方地區(qū)。2007年南方地區(qū)人均GDP變異系數(shù)為0.6669，2017年下降到0.4513。北方地區(qū)人均GDP差距在2007年至2014年間呈縮小趨勢，從2015年起省際間人均GDP水平呈擴(kuò)大態(tài)勢。北方地區(qū)省份人均GDP變異系數(shù)從2007年的0.5622下降到2014年的0.4333，并逐步攀升到2017年的0.4738。

2.經(jīng)濟(jì)增速分化程度邊際改善，但南北差距特征明顯

圖5 分地區(qū)人均GDP變異系數(shù)（分南北方）

圖6 分地區(qū)實際GDP增速變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

全國省際間和不同區(qū)域內(nèi)部省際間經(jīng)濟(jì)增速均存在一定分化，但各省市經(jīng)濟(jì)增速分化程度存在邊際改善。2018年全國經(jīng)濟(jì)增速為6.60%，各省市算術(shù)平均增速為6.95%，其中增速最快的西藏高達(dá)10.00%，增速最慢的天津僅有3.60%，二者相差6.4個百分點。分區(qū)域來看，東部、中部、西部平均增速分別為6.38%、7.02%、7.42%，全國31個省區(qū)市中共有21個高于或者等于全國增速，其中東部、中部、西部分別有7個、6個、8個，東部、中部、西部省份跑贏整體增速的比例分別為64%、75%、66%。除此之外，全國仍有10個省份未能跑贏整體增速，分別是山東（6.40%）、甘肅（6.30%）、新疆（6.10%）、重慶（6.00%）、海南（5.8%）、遼寧（5.70%）、內(nèi)蒙古（5.30%）、黑龍江（5.00%）、吉林（4.50%）、天津（3.60%）。動態(tài)看，2010-2016年經(jīng)濟(jì)增速的省際變異系數(shù)呈現(xiàn)波動上行趨勢，自2017年起開始下降，地區(qū)間增速更加均衡，2018年省際變異系數(shù)為0.20，略低于2017年的0.23。

雖然經(jīng)濟(jì)增速分化程度邊際改善，但南北經(jīng)濟(jì)分化的特征十分明顯。經(jīng)濟(jì)總量上，南方地區(qū)和北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量差異呈擴(kuò)大趨勢，這一趨勢從2014年開始尤為明顯。南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比從2007年的57.39%上升到2018年的61.52%，北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占比從2007年的42.61%下降到2018年的38.48%。南北經(jīng)濟(jì)總量占比差距從2007年的14.78個百分點擴(kuò)大到2018年的23.04個百分點。2018年經(jīng)濟(jì)總量上湖南趕超河北，廣西趕超天津，山東與廣東、江蘇的差距進(jìn)一步拉大，在GDP總量排名前十的省份中，北方僅有山東、河南和河北三省位列其中。全國10個未能跑贏整體經(jīng)濟(jì)增速的省份中，北方地區(qū)占了8個。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量省際間差異較大

區(qū)域間的分化不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)上，近年來還體現(xiàn)為一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)的區(qū)域分化上，這需要引起我們的高度關(guān)注。

（1）東部投資效率高于其他地區(qū)

中國經(jīng)濟(jì)增長很大程度上是投資驅(qū)動型增長，投資的效率能較好地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。2018年增量資本產(chǎn)出率（ICOR）①增量資本產(chǎn)出率（ICOR），是反映投資效率的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，即當(dāng)年投資增量（I）/生產(chǎn)總值增加量（ΔY），表明單位產(chǎn)出增量所需的新增投資量，ICOR越高，其投資效率和生產(chǎn)效率越低。東部、中部②由于存在異常值，中部地區(qū)未包括吉林省。、西部平均值分別為11.17、12.43、12.82，東部地區(qū)投資效率高于中西部地區(qū)。2018年我國經(jīng)濟(jì)面臨中美貿(mào)易摩擦和去杠桿雙重壓力，穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)難度較大，各地紛紛上馬投資計劃，由于各地發(fā)展?fàn)顩r不一，全國區(qū)域增量資本產(chǎn)出率出現(xiàn)了一定分化，但分化程度較往年有所改善。

圖7 分地區(qū)增量資本產(chǎn)出率（ICOR）的省際變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

全國增量資本產(chǎn)出率變異系數(shù)從2017年的1.33下降到2018年的1.17，全國省份間和西部地區(qū)內(nèi)部省份間的增量資本產(chǎn)出率差距有縮小趨勢，中東部地區(qū)內(nèi)部省份間增量資本產(chǎn)出率差距有擴(kuò)大趨勢。

（2）南方授權(quán)專利數(shù)高于北方

就2008-2017年分區(qū)域授權(quán)專利數(shù)來看，盡管南方授權(quán)專利數(shù)與北方授權(quán)專利數(shù)的比值自2012年以來呈現(xiàn)下降趨勢，但2017年較2016年有所上升。2017年南方授權(quán)專利總數(shù)是北方的2.5倍，其中，北京是一個比較特殊的城市，作為首都具有無可替代的資源優(yōu)勢，如果將北京的授權(quán)專利數(shù)剔除，這一比值將達(dá)到3.3倍。2017年南方區(qū)域中廣東、江蘇和浙江授權(quán)專利數(shù)分別為332652件、227187件和213805件，北方區(qū)域中授權(quán)專利數(shù)最多的北京則為106948件，這反映出南方擁有更為強(qiáng)大的自主創(chuàng)新能力，能為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供更為強(qiáng)勁的動力。

圖8 2008-2017年南北方的授權(quán)專利數(shù)差異

（3）南方工業(yè)企業(yè)研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出占GDP比例高于北方

考察2008-2017年工業(yè)企業(yè)研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費①工業(yè)企業(yè)研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出是指統(tǒng)計年度內(nèi)工業(yè)企業(yè)實際用于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和試驗發(fā)展的經(jīng)費支出，工業(yè)企業(yè)的研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費支出不僅有助于提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，還能帶來社會效益。占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，我們發(fā)現(xiàn)有顯著的南北差異，南方/北方基本上在1.5倍以上，剔除北京后基本上在2倍以上，反映出南方企業(yè)對基礎(chǔ)研究相對重視，研發(fā)投入較多，這樣會加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的區(qū)域分化。

圖9 2008-2017年工業(yè)企業(yè)研究與開發(fā)（R&D）經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值比重

4.區(qū)域間部分社會層面指標(biāo)分化值得警惕

（1）發(fā)達(dá)地區(qū)老齡化程度較高

從趨勢看，老齡人口（65歲以上）占比呈現(xiàn)上升趨勢，且南方老齡人口占比大于北方，東部大于中西部。2016年老齡人口占比最多的幾個省份為重慶、四川、江蘇、遼寧和上海。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年部分對勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人，老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會后果的指標(biāo)之一。南方的撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)較北方更重，2017年撫養(yǎng)比最高的幾個省份為重慶、四川、江蘇、安徽以及上海，均在18%以上，這幾個地區(qū)在未來將會承擔(dān)更大的養(yǎng)老壓力。當(dāng)前中央制定的養(yǎng)老金調(diào)劑制度更多要依賴于發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保險金盈余，如果考慮到發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡化趨勢，這種制度的可持續(xù)性就要受到很大削弱。

圖10 2011-2017年南北方老年人口撫養(yǎng)比均值的差異

（2）南方受教育程度普遍高于北方

受教育年限體現(xiàn)了個體的人力資本差異，影響個體的就業(yè)和收入水平，也是創(chuàng)新發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的重要影響因素。南方和北方在社會層面的分化同樣也反映在教育領(lǐng)域，2017年南方受教育年限平均為9.49年，北方為8.96年，大約相差0.5年，剔除北京這一教育發(fā)達(dá)地區(qū)，這一差距將擴(kuò)大至約0.8年。

圖11 2008-2017年南北方人口平均受教育年限均值的差異

（3）中西部就業(yè)壓力較大

從就業(yè)的角度來看，東部地區(qū)失業(yè)率明顯低于中西部地區(qū)，中部地區(qū)失業(yè)率最高，穩(wěn)就業(yè)壓力大。2017年東部、中部、西部地區(qū)平均的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為3.1%、3.34%、3.15%。主要原因在于發(fā)達(dá)地區(qū)具有較高的經(jīng)濟(jì)總量和就業(yè)容納空間，第三產(chǎn)業(yè)占比較高，失業(yè)率相對較低。西部地區(qū)失業(yè)率較高，主要在于其落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。相比之下，中部地區(qū)的人口基數(shù)大，發(fā)展水平不高，就業(yè)容納空間小導(dǎo)致了較高的失業(yè)率。

圖12 2011-2017年東中西分地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率均值的差異

（4）人口更多流向發(fā)達(dá)地區(qū)

為了推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，各地紛紛出臺財稅優(yōu)惠、放開落戶限制等吸引人才的政策，發(fā)達(dá)地區(qū)有其獨特的優(yōu)勢，例如較多的企業(yè)和就業(yè)崗位以及較好的公共服務(wù)，這些都成為人口流入的主要誘因。據(jù)統(tǒng)計，2018年人口凈流入前五的省份分別為廣東、浙江、新疆、安徽、重慶，其中只有新疆為北方省份，其余都為南方省份，北京、山東和黑龍江三地人口流出較為嚴(yán)重。人口流動是“用腳投票”的結(jié)果，在某種程度上反映了人們對某個地區(qū)發(fā)展?jié)摿?、生產(chǎn)與生活成本以及公共服務(wù)資源等方面的綜合評價，高人力資本的持續(xù)流入會帶動流入地的經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，反之也讓流出地陷入發(fā)展困境。

（三）經(jīng)濟(jì)社會區(qū)域分化加劇財政分化，部分地方財政收支矛盾凸顯

良好的財政運行是經(jīng)濟(jì)社會有序健康運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)社會分化一定程度上會通過財政分化得到體現(xiàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同地方在轉(zhuǎn)移支付資金使用管理的規(guī)范性上呈現(xiàn)比較大的差異，體現(xiàn)了區(qū)域財政分化和緊平衡壓力。分析表明，全國省份間財政收入增速，東部地區(qū)和南方地區(qū)表現(xiàn)優(yōu)越，同時人均一般公共預(yù)算收入南北差異在擴(kuò)大。省際間一般公共預(yù)算支出差距呈擴(kuò)大趨勢，其中教育支出尤為明顯，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)能力地區(qū)間存在較大差距。區(qū)域間財政自給率差異顯著，無論是東中西三大區(qū)域還是南北方地區(qū)的財政自給率自2015年以來均在下降，部分反映出地方對轉(zhuǎn)移支付的依賴度在增加?？v向看，基層政府財政收支失衡壓力增大。

圖13 2018年人口凈流入的省際分布

1.經(jīng)濟(jì)分化帶來地區(qū)間財政收入能力差距拉大

面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，各級財政部門采取多種措施積極應(yīng)對，全國財政收入實現(xiàn)平穩(wěn)增長，但地區(qū)間分化特征明顯。與全國平均增速相比，區(qū)域間收入增長形勢東部地區(qū)要優(yōu)于中西部地區(qū)，南方地區(qū)要好于北方地區(qū)。數(shù)據(jù)顯示，2018年全國一般公共預(yù)算收入18.34萬億元，同比增長6.2%①2018年數(shù)據(jù)來自財政部及各省2018年預(yù)算執(zhí)行情況和2019年預(yù)算報告，各省2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。。其中22個省（市、區(qū)）一般公共預(yù)算收入增速高于全國平均水平，數(shù)量上比2017年大幅增加。從區(qū)域分布情況來看，2018年東、中、西部地區(qū)一般公共預(yù)算收入增速高于全國平均增速的?。ㄊ?、區(qū)）分別有9個、5個、8個，2017年為4個、3個、4個，分別增加了5個、2個和4個。2018年南方和北方地區(qū)分別有11個?。ㄊ小^(qū)）一般公共預(yù)算收入增速高于全國平均增速，比2017年分別增加了8個和3個。

人均一般公共預(yù)算收入南方高于北方，同時南北方地區(qū)人均一般公共預(yù)算收入差距呈擴(kuò)大趨勢。2007年至2018年，南北方人均一般公共預(yù)算收入比值均大于1，且從2013年開始，比值呈現(xiàn)出攀升趨勢，由2013年的1.05擴(kuò)大至2018年的1.27。南北方人均一般公共預(yù)算收入比值的擴(kuò)大，說明南北方地區(qū)由經(jīng)濟(jì)分化帶來的地區(qū)間財政收入分化存在加劇的趨勢。

人均一般公共預(yù)算收入變異系數(shù)的變化趨勢表明，差距整體呈縮小態(tài)勢，但近年來呈現(xiàn)出分化跡象。整體而言，全國各省份人均一般公共預(yù)算收入差距在縮小，但從2014年開始呈現(xiàn)出擴(kuò)大的跡象。區(qū)域內(nèi)部人均一般公共預(yù)算收入差距東部地區(qū)最大，中部地區(qū)最小。區(qū)域內(nèi)部省份間人均一般公共預(yù)算收入差距表現(xiàn)出不同的變化趨勢，東部地區(qū)從2014年開始差距有所擴(kuò)大，中西部地區(qū)差距穩(wěn)中有降。

2.社會分化導(dǎo)致部分地方的重點支出水平分化

圖14 南北方人均一般公共預(yù)算收入差距對比

圖15 分地區(qū)人均一般公共預(yù)算收入變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

較高強(qiáng)度的財政支出，一定程度上為社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行提供了保障。2018年全國一般公共預(yù)算支出22.09萬億元，同比增長8.7%，比一般公共預(yù)算收入增長高2.5個百分點。其中教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文體傳媒、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)等與民生相關(guān)的財政支出保持較高增速，有力地推動了我國社會事業(yè)的發(fā)展，增加了人民群眾的獲得感和幸福感。公開數(shù)據(jù)顯示，2018年一般公共預(yù)算支出增速大于收入增速的?。ㄊ?、區(qū)）共20個，其中東部地區(qū)9個，中部地區(qū)3個，西部地區(qū)8個。

人均一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)的變化趨勢表明，省際間人均一般公共預(yù)算支出整體差距從2014年開始呈現(xiàn)出擴(kuò)大的跡象。區(qū)域內(nèi)人均一般公共預(yù)算支出差距西部地區(qū)最大，中部地區(qū)最小。區(qū)域內(nèi)部省份間人均一般公共預(yù)算支出差距表現(xiàn)出不同的變化趨勢，東部和西部地區(qū)近年來差距有所擴(kuò)大，而中部地區(qū)差距則穩(wěn)中有降。

南北方人均一般公共預(yù)算支出差距呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的趨勢。2007年南北方人均一般公共預(yù)算支出比值為0.91，到2016年該比值約為1.00，南北方人均一般公共預(yù)算支出差距逐年縮小。但從2016年開始，南方人均一般公共預(yù)算支出超過北方，差距在擴(kuò)大，2018年該比值為1.06。

圖16 分地區(qū)人均一般公共預(yù)算支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

作為社會民生支出重要組成部分的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)支出區(qū)域分化的特征也較為明顯。人均教育支出省際間差距，以2012年為拐點呈現(xiàn)先縮小后擴(kuò)大的趨勢。東部和西部地區(qū)省際間人均教育支出差距區(qū)域特征與全國趨勢基本一致，但2012年之前東部地區(qū)人均教育支出差距大于西部地區(qū)，2012年之后則相反。中部地區(qū)人均教育支出省際間差距要小于東西部地區(qū)，并且整體呈現(xiàn)縮小的趨勢。

圖17 分地區(qū)人均教育支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

南北方人均教育支出差距則更為明顯。2007年至2017年間，從絕對差距來看，南方地區(qū)人均教育支出高于北方地區(qū)，南北方人均教育支出比值均大于1。從差距變化趨勢上看，2007年至2011年間，南北方人均教育支出差距相對平穩(wěn)，但從2012年開始，人均教育支出差距呈現(xiàn)出攀升態(tài)勢，比值由2012年的1.28擴(kuò)大到2017年的1.50。

整體而言，人均醫(yī)療衛(wèi)生支出省際間差距呈縮小的態(tài)勢，但從2016年開始有擴(kuò)大的跡象。東部地區(qū)內(nèi)部省份間人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距最大，中部地區(qū)內(nèi)部省份間人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距最小。

南北方人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距與人均一般公共預(yù)算支出差距變化趨勢相一致，呈現(xiàn)出先縮小后擴(kuò)大的趨勢。2007年南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是北方地區(qū)的0.92倍，到2013年南北方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出基本接近。2014年開始，南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出超過北方地區(qū)，且差距逐年擴(kuò)大。2017年南方地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出是北方地區(qū)的1.11倍。

圖18 南北方人均教育支出差距對比

圖19 分地區(qū)人均醫(yī)療衛(wèi)生支出變異系數(shù)（分東中西地區(qū)）

相對于教育和醫(yī)療衛(wèi)生支出，南北方人均社會保障和就業(yè)支出整體差距相對平穩(wěn)，并呈縮小趨勢。2007年南北方人均社會保障和就業(yè)支出比值為0.72，到2017年該比值提高到0.86，說明南北方人均社會保障和就業(yè)支出差距正逐步縮小。

圖20 南北方人均醫(yī)療衛(wèi)生支出差距對比

圖21 南北方人均社會保障和就業(yè)支出差距對比

雖然人均社會保障和就業(yè)支出省際間整體差距相對平穩(wěn)，但地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)能力則存在較大差距。為均衡地區(qū)間企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，自2018年7月1日起開始實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。公開數(shù)據(jù)顯示①2019年中央調(diào)劑基金繳撥差額情況表，http：//yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201904/t20190401_3210021.html。，2018年，北京、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東共7?。ㄊ校┲醒胝{(diào)劑基本養(yǎng)老保險基金繳撥差額為正，即為“貢獻(xiàn)”省份，7省（市）凈上繳金額為610.3億元，其中廣東省凈上繳237億元。前面分析表明，發(fā)達(dá)地區(qū)的老齡化趨勢在加速，因此為了進(jìn)一步保證養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，2019年政府工作報告指出，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金。《降低社會保險費率綜合方案》則明確將2019年養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑比例提高至3.5%，以進(jìn)一步均衡各省之間養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)。

3.地區(qū)間財政自給率差異明顯，基層財政收支矛盾凸顯

圖22 2018年中央調(diào)劑基本養(yǎng)老保險基金繳撥差額分省情況

當(dāng)前我國地區(qū)間財政自給率差距較大，上海、北京、廣東、浙江等東部省份財政自給率較高，西部地區(qū)省份財力狀況普遍較低。2018年地方財政自給率①財政自給率=一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出*100%。上海最高為85.11%，西藏最低為11.68%?？傮w看，東部地區(qū)財政自給率遠(yuǎn)高于中西部地區(qū)。2009年至2014年，中西部地區(qū)財政自給率得到穩(wěn)步提升，但從2015年起財政自給率有所下降。南方地區(qū)財政自給率高于北方地區(qū)，并且近年來南北方財政自給率差距有所擴(kuò)大；同時，2015年起南方和北方地區(qū)的財政自給率呈逐年下降趨勢，這一特征與東中西部的趨勢變化特征相似。

圖23 2018年各省財政自給率

從2018年來看，全年財政收入同比增長6.2%，低于2017年的同比增幅7.4%；稅收收入同比增長8.3%，低于2017年的同比增幅10.7%，減稅壓力疊加經(jīng)濟(jì)下行壓力，導(dǎo)致財政收入壓力驟然增加。更大力度的減稅降費，從長期來看對涵養(yǎng)稅源有積極作用，但短期一定程度上會給財政收入增長帶來壓力。財政收入增長乏力，保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的“三?！敝С鰟傂栽鲩L，疊加地方政府債務(wù)還本付息壓力，財政收支矛盾進(jìn)一步加劇，主要體現(xiàn)在縣級等基層財政收支困境中。2017年，中部某省高達(dá)76.92%的縣（市）地方財政收入出現(xiàn)負(fù)增長，2018年1—10月份，縣（市）財政收入下降14.2%，比市（州）級財政收入增幅低14.8個百分點，全省仍有74.36%的縣（市）財政收入增幅為負(fù)，雖然降幅有所收窄，但財政收入負(fù)增長的局面仍沒得到根本性改變，縣（市）財政運行困難程度增加。

（四）轉(zhuǎn)移支付均等化效果顯著，地方對轉(zhuǎn)移支付依賴度持續(xù)上升

轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)地方自有財力不足，有助于實現(xiàn)不同省份間基本公共服務(wù)均等化，總體上看我國轉(zhuǎn)移支付制度對均衡地區(qū)間財力差距效果明顯。2019年隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和國內(nèi)大規(guī)模減稅降費政策的實施，地方對轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，同時地方經(jīng)濟(jì)增長下行使得轉(zhuǎn)移支付持續(xù)性面臨壓力。

1.轉(zhuǎn)移支付向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，均衡地方財力效果顯著

我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從2008年的18708.6億元增加到2018年的69674億元，年均增長14.05%。其中一般性轉(zhuǎn)移支付從2008年的8746.21億元增加到2017年的35145.59億元，年均增長16.71%；專項轉(zhuǎn)移支付從2008年的9962.39億元增加到2017年的21883.36億元，年均增長9.14%。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)也趨于優(yōu)化，一般性轉(zhuǎn)移支付占比從2008年的46.75%增加到2017年的61.63%，提高了14.88個百分點。轉(zhuǎn)移支付分配向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)傾斜，近年來中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占全國近80%，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展以及欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)均等化作出了重要貢獻(xiàn)。

轉(zhuǎn)移支付顯著降低了人均財政收入的省際變異系數(shù)，在均衡地方政府財力方面發(fā)揮著重要作用。2017年人均一般公共預(yù)算收入省際變異系數(shù)為0.7881，考慮轉(zhuǎn)移支付后人均財政收入省際變異系數(shù)下降到0.6043。2018年人均一般公共預(yù)算收入省際變異系數(shù)為0.7928，考慮轉(zhuǎn)移支付后人均財政收入省際變異系數(shù)下降到0.6601。雖然較2017年所有擴(kuò)大，但仍顯著地縮小了地方政府間的財力差異。轉(zhuǎn)移支付一定程度上彌補(bǔ)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政收入的不足，降低了地方政府間財政收入水平差異，較好地發(fā)揮了均衡地方財力的效果。

圖24 轉(zhuǎn)移支付均衡地方財力的效果

2.轉(zhuǎn)移支付與財政經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化的關(guān)聯(lián)特征明顯

轉(zhuǎn)移支付作為均衡地方財力的制度安排，與財政經(jīng)濟(jì)區(qū)域分化有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)特征。一是轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重的區(qū)域分布與財政自給率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系。2018年東部、中部、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出的比重分別為20.12%、47.51%、54.53%，南方和北方地區(qū)分別為32.80%、44.11%；2018年東部、中部、西部地區(qū)財政自給率分別為69.45%、41.20%、34.87%，南方和北方地區(qū)分別為55.74%、46.28%。轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重較高的地區(qū)，財政自給率水平較低，這一特征與地方政府財政自給率的區(qū)域分布特征相吻合。二是轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重變化與近年來財政經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分化趨勢基本一致，東部和南方地區(qū)轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重超過50%的省份數(shù)量分別小于中西部和北方地區(qū)。與2015年相比，2016年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重提高的省份共8個，其中東部、中部、西部分別為2個、3個、3個，南方和北方分別為3個和5個；2017年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重較2016年有所提高的省份共13個，其中東部、中部、西部分別為4個、2個、7個，南方和北方分別為4個和9個；2018年全國31個?。ㄊ?、區(qū)）轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重均高于2017年，其中東部、中部、西部省份數(shù)較2017年分別增加了7個、6個、5個，南方和北方分別增加了12個和6個。2018年轉(zhuǎn)移支付占一般公共預(yù)算支出比重超過50%的省份共11個，比2017年增加了2個，其中中部地區(qū)2個、西部地區(qū)9個，南方地區(qū)4個、北方地區(qū)7個。這一變化趨勢特征與近年來財政經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分化趨勢基本一致。

3.地方對轉(zhuǎn)移支付依賴度上升，轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

中美貿(mào)易摩擦等外部因素帶來的不確定性，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級帶來的陣痛等內(nèi)外因素疊加導(dǎo)致財政經(jīng)濟(jì)下行壓力加大。預(yù)計2019年大規(guī)模的減稅降費政策將使企業(yè)減輕近2萬億元的稅費負(fù)擔(dān)，這會給地方財政收入帶來直接減收效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)下行和減稅降費的雙重壓力使地方政府自有財力緊縮，而與民生相關(guān)的支出則保持剛性增長，如何解決這一收支困境？一方面，地方政府開始“節(jié)衣縮食”過“緊日子”；另一方面財政收支的缺口擴(kuò)大會增加地方政府對轉(zhuǎn)移支付的訴求，希望通過增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模來彌補(bǔ)地方財力的不足。然而一個不容回避的現(xiàn)實是轉(zhuǎn)移支付規(guī)模雖然連年增加，但其增速自2018年起有所下降，畢竟轉(zhuǎn)移支付更多來自于發(fā)達(dá)地區(qū)的增量，后者如果不能保持持續(xù)增長，那么轉(zhuǎn)移支付增速就會受到很大影響。如果轉(zhuǎn)移支付分配難以滿足所有地方的財政收支缺口需求，其中所隱匿的風(fēng)險一旦得不到有效控制，將阻礙經(jīng)濟(jì)的健康運行。

圖25 2008-2018年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及增速

二、公共風(fēng)險與財政風(fēng)險呈現(xiàn)雙升態(tài)勢，目前仍在可控范圍之內(nèi)

地方經(jīng)濟(jì)運行出現(xiàn)的區(qū)域分化從傳統(tǒng)的東中西差距擴(kuò)展為南北差距，分化特征由量向質(zhì)轉(zhuǎn)變。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付保障有效，但效率轉(zhuǎn)化不足，缺乏發(fā)展后勁，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的公共風(fēng)險有增加的趨勢。經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、財力大省在發(fā)展中出現(xiàn)了區(qū)域分化，一些東部、南部省份繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)快速增長，財政狀況較好，而一些地處北方的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)省份，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量下滑的態(tài)勢，地方財政收支矛盾加大，呈現(xiàn)出公共風(fēng)險與財政風(fēng)險雙升態(tài)勢。這反映出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于爬坡過坎期，需要應(yīng)對許多難以預(yù)料的新挑戰(zhàn)。從發(fā)展過程來看，地方政府積極在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)上下功夫，努力保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的韌性增強(qiáng)，風(fēng)險總體可控。

（一）社會經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險上升

調(diào)研表明，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)實施的轉(zhuǎn)移支付推動了基本公共服務(wù)均等化，保障了財力薄弱地區(qū)基本支出，但是并沒有徹底阻斷區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險上升，老齡化、人口外流、城市收縮、發(fā)展動能不足等社會經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險仍呈現(xiàn)上升態(tài)勢。一些傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)省份發(fā)展效能和潛力不容樂觀，與東南部省市的發(fā)展差距逐漸拉大。

1.社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共風(fēng)險呈上升趨勢

第一，東北地區(qū)人口老齡化嚴(yán)重①一般公認(rèn)老齡化社會的指標(biāo)是65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到7%，14%以上為深度老齡化，20%以上為超級老齡化。。人口老齡化是我國一個突出的社會問題，在東北地區(qū)表現(xiàn)的尤為明顯。從表3可以看出，近年來我國65歲以上老年人口占比呈現(xiàn)逐年加速態(tài)勢，從2011年的9.13%持續(xù)增長到2017年的11.39%，雖未步入深度老齡化階段，但演變的趨勢十分明顯。自2013年以來東北地區(qū)人口老齡化趨勢明顯快于東部、中部和西部，2017年老齡人口占比達(dá)到12.8%。按照近五年的老齡化演進(jìn)趨勢，預(yù)計2019年東北地區(qū)老齡化程度將接近14%，達(dá)到深度老齡化標(biāo)準(zhǔn)。

與人口老齡化直接對應(yīng)的是“老有所養(yǎng)”壓力加大。雖然東北三個省份的老年撫養(yǎng)比在省級排名不是居前的，但三省所代表的東北地區(qū)老年撫養(yǎng)比平均水平在全國東、中、西、東北的劃分格局中是最高的②老年人口撫養(yǎng)比（Old Dependency Rate，ODR）亦稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)，是指老年人口與勞動年齡人口數(shù)之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人。一般用65歲及以上年齡人口數(shù)占15到64歲年齡人口數(shù)的比重來表示。。如表4所示，2017年全國老年人口撫養(yǎng)比為15.86%，而同期東北地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比為16.78%，高出全國平均水平近一個百分點?！袄嫌兴B(yǎng)”的壓力在東北地區(qū)是最大的。

第二，欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口持續(xù)凈流出。數(shù)據(jù)顯示，“十二五”以來全國省級層面人口流入流出格局呈現(xiàn)逐步固化趨勢。2011年以來，甘肅、江西、河南、黑龍江四個省份連續(xù)八年人口凈流出；吉林和遼寧兩省最近連續(xù)三年人口凈流出；內(nèi)蒙古自治區(qū)有五年呈現(xiàn)人口凈流出。從人口凈流入來看，江蘇、福建、廣東等東部省份連續(xù)八年流入人口大于流出人口，呈現(xiàn)人口凈流入。

表3 65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎?單位：%

表4 老年人口撫養(yǎng)比 單位：%

第三，欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市收縮?！俺鞘惺湛s”概念最早由德國學(xué)者Hauermann H.和W.Siebel于1988年提出，是指城市受去工業(yè)化、人口遷移、老齡化、社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等因素影響，出現(xiàn)的人口流失乃至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。我國城市收縮多發(fā)生在東北地區(qū)和中西部地區(qū)，一些中小城市人口規(guī)模和人口密度的持續(xù)下降，出現(xiàn)了城市功能被動收縮。對比2000年和2010年兩次全國人口普查數(shù)據(jù)①引自上海財經(jīng)大學(xué)張學(xué)良教授研究。，我國2865個地方行政區(qū)劃（包含省、市、縣三級）中，有26.71%的地級及以上轄區(qū)和37.16%的縣、市、區(qū)發(fā)生了收縮。這些城市大多集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部和東北地區(qū)。由于人口外遷、需求降低，城市公共服務(wù)功能衰退，留下來的城市居民生活不便。一些公共服務(wù)供給形不成規(guī)模，公共服務(wù)供給成本居高不下，出現(xiàn)行業(yè)虧損，進(jìn)一步加劇城市功能萎縮。房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，住宅供過于求，房屋空置率較高，房產(chǎn)不僅不能保值增值，反而持續(xù)貶值。

第四，科技創(chuàng)新能力不足。人口流失不僅僅是勞動力外流，推動區(qū)域科技創(chuàng)新能力的科研人員也在持續(xù)外流。從科研人員全時工作當(dāng)量（每人年）指標(biāo)來看，東部地區(qū)在全國占比逐年提高，從2011年占比56%到2017年的58%，提高了兩個百分點。相應(yīng)地，東北地區(qū)科研人員全時工作當(dāng)量從2011年的15%持續(xù)下滑到2017年的10%。

從反映科技成果產(chǎn)出的專利授權(quán)量來看，盡管東部地區(qū)自2011年以來專利授權(quán)量占比從65%下滑到2017年的61%，但中部、西部和東北地區(qū)合計專利授權(quán)量仍不足東部地區(qū)的三分之二。高校眾多、工程技術(shù)人員眾多的東北地區(qū)專利授權(quán)量逐年下降，占比從2011年的15%持續(xù)下降到2017年的9%。

表5 各地區(qū)科研人員省級平均全時工作當(dāng)量（人年）占全國比例 單位：%

表6 各地區(qū)省級平均專利授權(quán)量占全國比例

據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年初以來已經(jīng)有50多個城市出臺了旨在吸引人才的激勵政策，掀起一輪“搶人大戰(zhàn)”。這些城市大多分布于東部和南方地區(qū)。許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)拿不出有吸引力的優(yōu)惠政策，在“搶人大戰(zhàn)”中明顯處于劣勢。

第五，區(qū)域營商環(huán)境有待進(jìn)一步改善。營商環(huán)境的好壞關(guān)系著市場主體的數(shù)量、新增有效投資規(guī)模，直接影響區(qū)域就業(yè)形勢穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在“放、管、服”改革中，各地都努力改善區(qū)域營商環(huán)境，但是改善的效果呈現(xiàn)區(qū)域分化態(tài)勢。有智庫機(jī)構(gòu)的研究成果表明①萬博新經(jīng)濟(jì)研究院，《2018年中國營商環(huán)境指數(shù)研究報告》。，從傳統(tǒng)的東、中、西地理格局來看，東部地區(qū)省份的營商環(huán)境指數(shù)要明顯高于中部、東北以及西部地區(qū)省份。從南、北地理格局來看，南部省份的營商環(huán)境指數(shù)要明顯高于北方省份。

圖26 2018年分地區(qū)平均營商環(huán)境指數(shù)

2.發(fā)達(dá)地區(qū)財力集中度與經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)背離，發(fā)展動能不足

傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展差距存在于東、中、西之間，近年來這種差距又呈現(xiàn)南北分化態(tài)勢。以秦嶺淮河為界，南北之間的經(jīng)濟(jì)增速、經(jīng)濟(jì)規(guī)模都在發(fā)生明顯相反的變化，南北差距擴(kuò)大。北部的增速在下降，經(jīng)濟(jì)規(guī)模在全國的占比也在下降，而南部在相應(yīng)地上升。從整體來看，北部、西部增長的后勁不如東部和南部。區(qū)域內(nèi)部也出現(xiàn)了分化態(tài)勢。在發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)地理版圖中，地處淮河以北的天津、山東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市相繼出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長乏力、發(fā)展效能下降、結(jié)構(gòu)調(diào)整難度加大等突出問題。

東部地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)的重要增長極，在財政體制上屬于財力上解地區(qū)，為中央向欠發(fā)達(dá)地區(qū)實施轉(zhuǎn)移支付提供資金。反觀目前在一些經(jīng)濟(jì)大省、財力強(qiáng)省出現(xiàn)的發(fā)展動能不足問題，并不是在經(jīng)濟(jì)繁榮、財力充裕的時候表現(xiàn)出來，而是在經(jīng)濟(jì)下行壓力下才逐漸暴露，這反映出一些發(fā)達(dá)省份在“順風(fēng)順?biāo)睍r尚能應(yīng)對宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險，但風(fēng)險程度提升后應(yīng)對起來“心有余、力不足”。社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險上升與財政收支矛盾加大并存，讓一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)大省、財力強(qiáng)省出現(xiàn)了公共風(fēng)險與財政風(fēng)險雙升態(tài)勢。

對比東部發(fā)達(dá)地區(qū)財力集中程度與經(jīng)濟(jì)增速變動趨勢可以看出，2017年中央對東部省份財力集中程度有所上升，經(jīng)濟(jì)增速與財力集中程度出現(xiàn)背離趨勢。如圖27所示，淺色線條代表東部地區(qū)財力集中程度，深色線條代表東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。

圖27 東部地區(qū)收入集中比例與經(jīng)濟(jì)增速比較

以天津和山東兩個省市為例。

天津市在2010-2013年經(jīng)濟(jì)增速曾排名全國前列，從2014年開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速下滑，隨后三年天津經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)下滑。2017年，天津的經(jīng)濟(jì)增速回落到僅有3.6%，位列全國倒數(shù)第二。2018年，天津經(jīng)濟(jì)增速仍在3.6%的低位徘徊，全國排名倒數(shù)第一，而且增速比倒數(shù)第二位的吉林省低了近一個百分點。2017年，天津地方收入被集中的比例不降反升，2017年集中程度上升了8個百分點。

山東省作為傳統(tǒng)發(fā)達(dá)地區(qū)，在財政體制上與天津類似，也屬于財力集中地區(qū)。雖然山東在體量上是經(jīng)濟(jì)大省，但經(jīng)濟(jì)總量和增長質(zhì)量已經(jīng)明顯落后于南方的廣東、江蘇和浙江。山東省委書記劉家義在2018年公開講話中提到，2008年，山東與廣東的GDP差距是5860億元，與江蘇的差距是50億元，到十年后的2017年與廣東差了1.72萬億，與江蘇差了1.32萬億。從能耗水平看，2017年山東二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量排放總量均是全國第一；萬元生產(chǎn)總值能耗為0.57噸標(biāo)準(zhǔn)煤，均高于廣東、江蘇。從發(fā)展質(zhì)效看，2017年山東省單位生產(chǎn)總值財政貢獻(xiàn)率只有8.39%，分別比江蘇、浙江、廣東低1.12、2.82和4.20個百分點。有研究表明，山東省轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)進(jìn)程總體落后廣東、江蘇5年時間，有些方面甚至落后得更多。2016年，山東全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重為33.8%，分別比江蘇、浙江低7.7和6.3個百分點，比臨近的中部河南省還低1.1個百分點。國際專利申請量廣東有2.4萬件，而山東省只有1399件，僅為同期廣東專利申請量的5.8%①山東省委書記劉家義“在山東省全面展開新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程動員大會上的講話”（2018年2月22日）。。

3.轉(zhuǎn)移支付保障有效但效率轉(zhuǎn)化不足，公共風(fēng)險整體上升

轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，不斷加大區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付力度是為了追求更大的區(qū)域公平。近年來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？焖贁U(kuò)張，幾乎是每兩年轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就跨越一個萬億量級。對地方轉(zhuǎn)移支付在中央財政支出的占比已經(jīng)穩(wěn)定維持在65%以上，2018年達(dá)到68.1%，2019年預(yù)算安排更是達(dá)到7萬億元規(guī)模。中央財政不斷加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化，特別是在中央和地方財政收入增速均有所放緩的情況下，保障了地方財政尤其是中西部財政困難地區(qū)平穩(wěn)運行。但是，一些地方財政自給率下降的同時反映出一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度有所增強(qiáng)。

一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化效率不足，沒有真正形成自身的發(fā)展后勁。轉(zhuǎn)移支付資金使用結(jié)果最終形成兩類支出：消費和投資。專項轉(zhuǎn)移支付大多數(shù)體現(xiàn)為投資，如果最終能形成有效投資，就意味著可以增強(qiáng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁。對消費來說，用于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等方面的公共消費最終能夠轉(zhuǎn)化為人力資本。轉(zhuǎn)移支付帶來的公共服務(wù)增強(qiáng)意味著公共消費擴(kuò)大，對應(yīng)轉(zhuǎn)化的人力資本就會增多，而人力資本的增加則有助增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。經(jīng)過多年轉(zhuǎn)移支付資金支持，有些欠發(fā)達(dá)地方的公共服務(wù)有了明顯改善，像基礎(chǔ)教育校舍建設(shè)、基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)、公共文化設(shè)施等，有些方面甚至能夠看齊東部發(fā)達(dá)地區(qū)的基本公共服務(wù)水平。但是，由于沒有和當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)形成良好有效的循環(huán)關(guān)聯(lián)，轉(zhuǎn)移支付投入建設(shè)的公共服務(wù)與區(qū)域分化背景下大量人口流失形成鮮明反差。欠發(fā)達(dá)地區(qū)沒有能夠?qū)⑥D(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為自身的內(nèi)生增長動力，反而增加了一些地區(qū)對上級轉(zhuǎn)移支付資金的依賴和攀比。一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)大省和財力強(qiáng)省在區(qū)域分化背景下出現(xiàn)的公共風(fēng)險和財政風(fēng)險雙升趨勢，會在一定程度上影響轉(zhuǎn)移支付資金增量，進(jìn)而影響轉(zhuǎn)移支付均等化政策目標(biāo)實現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化效率不足，發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)域分化，發(fā)展動能不足，兩者相互疊加推動了公共風(fēng)險整體上升。

（二）公共風(fēng)險向財政傳導(dǎo)，推升財政風(fēng)險

公共風(fēng)險無法通過市場機(jī)制得到有效化解，財政是防范公共風(fēng)險的最后一道防線。社會經(jīng)濟(jì)層面累積的公共風(fēng)險會通過政府“兜底買單”向財政傳導(dǎo)，化解公共風(fēng)險必定會推升財政風(fēng)險。調(diào)研表明，在區(qū)域分化背景下，存在于社會經(jīng)濟(jì)層面的公共風(fēng)險通過收入、支出、債務(wù)等多個環(huán)節(jié)向財政傳導(dǎo)，推升財政風(fēng)險。

1.地方財政收入增長乏力，預(yù)算平衡難度加大

近年來，雖然我國地方財政收入規(guī)模逐年創(chuàng)出新高，2019年地方一般公共預(yù)算本級收入還站上了十萬億元臺階。但是，地方財政收入增速放緩，2019年預(yù)算收入增長只有4.9%，低于前五年平均增幅2.3個百分點。財政收入增長乏力加大了地方預(yù)算的平衡難度。

從收入走勢來看，經(jīng)濟(jì)下行壓力與減稅降費政策效應(yīng)相互疊加，地方財政收入形勢不容樂觀。2015-2017年，調(diào)研的某省縣（市）級財政收入增速逐年下降，甚至出現(xiàn)負(fù)增長。2018年1-10月份該省39個縣（市）中有29個出現(xiàn)收入負(fù)增長。調(diào)研的另一個省，2018年前十個月該省A市調(diào)減收入預(yù)算22億元，B市調(diào)減收入預(yù)算3.9億元，在C市調(diào)增收入預(yù)算8.2億元的對沖下，三地增減相抵合計仍拉低收入預(yù)算17.7億元，拉低全省一般公共預(yù)算收入增幅1.1個百分點。

表7 重點調(diào)研省份地方一般公共預(yù)算收入增速 單位：%

西部?。▍^(qū)）一些市縣土地類稅收、土地出讓金等涉及土地的財政收入大幅減少，基層財政預(yù)算平衡難度加大。實地調(diào)研的某縣2017年征收耕地占用稅9000萬元，收入具有一次性，而2018年1-11月該縣耕地占用稅只征收了328萬元，最終只能調(diào)整預(yù)算。

2.剛性支出缺口擴(kuò)大，依賴轉(zhuǎn)移支付“托底”保障

受政策性增支、上級任務(wù)配套、民生剛性支出、債務(wù)還本付息等多重因素影響，地方財政收支矛盾加大。一些縣級基層財政支出安排顧此失彼，上級考核任務(wù)和剛性支出影響預(yù)算執(zhí)行，地方自主支出能力弱化。以調(diào)研的某省為例，該省下轄的一個地級市2018年可支配財力基本全部用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生的“三保支出”，能夠安排到其他方面的財力非常有限，資本性支出基本依靠舉債。支出剛性疊加債務(wù)還本付息讓地方財政收支矛盾進(jìn)一步加大。2018年，該市全年財力15.6億元，而2018年前11個月就已經(jīng)安排債務(wù)還本付息14億元，剩余的12月份還需要償還債務(wù)6億元。一些財力薄弱的中西部省份基層財政剛性支出缺口擴(kuò)大，剛性支出增長更多地寄希望于上級增加轉(zhuǎn)移支付。

3.存量債務(wù)付息壓力沉重，專項債券風(fēng)險管控需新思路

地方政府舉債規(guī)模已經(jīng)被限額嚴(yán)格監(jiān)管，隱性債務(wù)也在問責(zé)壓力下控制住了增長，但是存量債務(wù)付息壓力對地方財政公共支出沖擊逐步顯現(xiàn)。根據(jù)財政部統(tǒng)計，截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項債券3.52%。2015年地方政府債券發(fā)行駛?cè)肟燔嚨溃?018年和2019年到了還本階段。由于利息支出列在預(yù)算“線上”安排，存量債務(wù)付息會影響一般公共預(yù)算支出，也會在一定程度上影響“三?！敝С龅谋Ｕ狭Χ?。

從償債的角度看，目前地方政府發(fā)行的專項債券主要集中用于脫貧攻堅、保障性住房、公路、鐵路、衛(wèi)生、市政、農(nóng)林水等重大公益性項目建設(shè)，有些項目建設(shè)成本與收益的匹配程度存在一定的不確定性。隨著地方政府債券新增部分向?qū)ｍ梻瘍A斜，專項債券的風(fēng)險管控在項目的全生命周期管理、全過程動態(tài)平衡等方面需要有新的監(jiān)管思路。

表8 重點調(diào)研省份2018年地方政府債務(wù)限額與余額變動比較 單位：億元

4.“暫付款”規(guī)模較大，地方國庫流動性趨緊

2014年和2018年財政部針對地方財政運行掛賬問題都有文件出臺，并開展專項規(guī)范治理，但調(diào)研反映出地方財政“暫付款”規(guī)模仍然較大。以我們調(diào)研的A、B兩地為例，2018年末A市下轄的8個縣（市）平均暫付額規(guī)模超過10億元，同比上升了16%，B市下轄的12個縣（市）平均暫付額規(guī)模達(dá)到8億元，同比上升了14%。2018年底，20個縣（市）中只有6個暫付款規(guī)模同比減少，有40%的縣（市）暫付款項增速超過50%，增速最高超過100%。由于掛賬規(guī)模不斷增大，國庫資金周轉(zhuǎn)難度也持續(xù)增加，縣級財政國庫庫款保障能力弱化。個別縣（市）國庫流動性堪憂。在調(diào)研的20個縣（市）中，2018年底有11個縣（市）國庫存款資金規(guī)模同比上年減少，個別縣（市）年末庫款規(guī)模同比降幅超過50%。

總的來看，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局處于深刻變動和重塑時期，不確定性明顯增加，地方社會、經(jīng)濟(jì)、財政發(fā)展中出現(xiàn)的公共風(fēng)險與財政風(fēng)險呈現(xiàn)雙升態(tài)勢是應(yīng)對挑戰(zhàn)的必然結(jié)果。雖然在防范化解風(fēng)險中面臨著許多難以預(yù)料的新問題，但一些地方政府堅持守土有責(zé)、守土盡責(zé)，把防范化解區(qū)域風(fēng)險做實做細(xì)，努力提高駕馭風(fēng)險的能力，避免風(fēng)險“急性發(fā)作”。另一方面地方政府積極實施轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，在高質(zhì)量發(fā)展方面主動作為，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的韌性，在增長中防范化解風(fēng)險。

三、轉(zhuǎn)移支付制度亟待完善

（一）“小馬拉大車”——轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)過多的體制功能

我國的轉(zhuǎn)移支付制度是與分稅制配套的，也是貫徹中央重大改革決策的有力工具，所以轉(zhuǎn)移支付從建立之初就承載了很多體制功能以及落實改革和政策的要求，在政府間財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚不夠清晰的情況下，扮演了“小馬拉大車”的角色。目前，中央財政收入約占全國財政收入45%左右，而本級財政支出只占全國財政支出的15%左右，大量資金是通過轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿胤降?，?dǎo)致中央轉(zhuǎn)移支付占中央財政支出（含轉(zhuǎn)移支付）比重高達(dá)65%以上。另外，很多轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、調(diào)整或取消是為了落實重大改革和政策，例如1998年為刺激消費而設(shè)立調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，2000年為落實《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》和西部大開發(fā)戰(zhàn)略而設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，包括后來的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)獎補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等，這些項目均是服務(wù)于改革和政策落實。

地方財政收入占全國財政總收入的比重相對平穩(wěn)，在40%-55%之間，而地方財政支出占財政總支出的比重卻總體呈上升趨勢，且水平較高，從2000年的65%增加到2018年的84%（詳見圖28）。中央集中收入的規(guī)模大，大量的資金通過轉(zhuǎn)移支付到地方，導(dǎo)致地方大量事權(quán)依賴中央的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行落實。我們調(diào)研的吉林、貴州，財政自給率都不足50%。

現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付格局下，區(qū)域間財政能力呈現(xiàn)分化趨勢。圖29中，關(guān)于上級補(bǔ)助收入占一般公共預(yù)算支出的比重，2010-2013年，東部、中部、西部和東北地區(qū)均呈下降趨勢，且東部地區(qū)最低，中部和東北地區(qū)接近，而西部地區(qū)最高；2014-2017年，地區(qū)之間呈現(xiàn)分化態(tài)勢，東部地區(qū)雖有提升，但總體水平較低，西部地區(qū)整體平穩(wěn)但呈增加趨勢，而中部地區(qū)顯著下降，而東北地區(qū)持續(xù)上升。顯然，2014年之后，全國不同地區(qū)財政能力出現(xiàn)分化，西部和東北地區(qū)對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度不斷增加，而東部和中部地區(qū)的依賴性下降。

經(jīng)濟(jì)下行壓力下，轉(zhuǎn)移支付增速下降，而“保基本”支出卻持續(xù)增長，收支矛盾日益凸顯。圖30顯示，不同類型轉(zhuǎn)移支付的增速呈邊際遞減的趨勢，尤其是2013年之后，經(jīng)濟(jì)下行壓力下，轉(zhuǎn)移支付增幅顯著下降；而轉(zhuǎn)移支付依賴度在提高，尤其在西部、東北等地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付成為地方政府維持基本運轉(zhuǎn)和發(fā)展的主要資金來源。在財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分尚不夠清晰的情況下，轉(zhuǎn)移支付制度承載了過多體制功能以及落實改革和政策的要求，使其扮演了“小馬拉大車”的角色。而且項目承載的事權(quán)紛繁、龐雜，行政層級信息不對稱導(dǎo)致管理不夠規(guī)范，上級資金與地方發(fā)展實際很難對應(yīng)導(dǎo)致績效偏低，還有“碎片化”、交叉重復(fù)等一系列問題也隨之而來。這些問題導(dǎo)致地方財政風(fēng)險日益上升。

（二）轉(zhuǎn)移支付未能有效地轉(zhuǎn)化為地方的內(nèi)生動力

1.轉(zhuǎn)移支付主要流入地區(qū)的基本公共服務(wù)效率無顯著變化

當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付區(qū)域分配格局從西北到東南呈現(xiàn)階梯型遞減趨勢。2017年，我國人均一般性轉(zhuǎn)移支付從高到低依次為青藏高原和西北地區(qū)、東北和西南地區(qū)、中部地區(qū)，東部地區(qū)最低。2017年人均專項轉(zhuǎn)移支付的分布狀況，除東北地區(qū)整體增加以外，其他地區(qū)的分布與一般性轉(zhuǎn)移支付分布趨勢一致。

圖28 轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)與地方財政收支比重的趨勢變化

圖29 轉(zhuǎn)移支付增速變化

圖30 轉(zhuǎn)移支付增速變化

基本公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)。公平和效率是關(guān)聯(lián)的，兩者是有臨界點的，如果轉(zhuǎn)移支付通過適度“抽肥補(bǔ)瘦”實現(xiàn)了整體效率的提升，則是達(dá)到了轉(zhuǎn)移支付制度的預(yù)期效果。否則，如果只保障了公平，不能轉(zhuǎn)化為效率提升，不僅欠發(fā)達(dá)地區(qū)會增加對轉(zhuǎn)移支付的依賴性，并且還會影響發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，拖累整體的效率，形成潛在的發(fā)展風(fēng)險。

從不同地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展的邊際效率看，中西部效率仍低于東部地區(qū)。本文參照《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號），將基本公共服務(wù)分解為社會保障、公共衛(wèi)生、文化服務(wù)、社會公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施五個二級指標(biāo)，研究采用主成分分析法合成基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)。從不同地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)2011-2017年的變動趨勢來看，相較于2011年而言，2013年基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)總體上與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分布一致，京津城市群、長三角和珠三角地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展水平持續(xù)高于全國平均水平，新疆和遼寧的基本公共服務(wù)發(fā)展水平相對于全國平均水平，呈現(xiàn)下降趨勢，而山東省的發(fā)展水平有所提升。相較于2013年而言，2015年東部大城市群的基本公共服務(wù)發(fā)展水平依然較高，而東北三省份發(fā)展水平相對于全國平均狀況出現(xiàn)下降。2017年基本公共服務(wù)發(fā)展水平較高的地區(qū)更加集中于東部沿海地區(qū)，西部省份，尤其是東北地區(qū)，相對于全國平均水平呈現(xiàn)出不同程度的下降趨勢。

雖然西部等落后地區(qū)的基本公共服務(wù)發(fā)展水平在不斷提升，但將每個地區(qū)與全國平均水平進(jìn)行動態(tài)對比可以發(fā)現(xiàn)，在提升效率上，東部發(fā)達(dá)城市群持續(xù)保持高位，而落后地區(qū)相對于全國平均水平卻呈現(xiàn)下降趨勢，且東北地區(qū)的下降幅度最大，顯然，轉(zhuǎn)移支付主要流入到了西部和東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，但這些地區(qū)的基本公共服務(wù)提升的速率并沒有出現(xiàn)顯著的提高。

2.轉(zhuǎn)移支付與內(nèi)生增長動力的關(guān)聯(lián)不明顯

實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化，讓基本公共服務(wù)有效轉(zhuǎn)化為人力資本和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生增長動力，是轉(zhuǎn)移支付制度的最終目的。中央集中了發(fā)達(dá)地區(qū)的財力用以彌補(bǔ)落后地區(qū)發(fā)展的短板，其成本主要來源于兩方面：發(fā)達(dá)地區(qū)由于財力轉(zhuǎn)出而形成機(jī)會成本、落后地區(qū)由于無法有效使用轉(zhuǎn)移支付而形成的效率損失。本文將2015-2017年分省的轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)發(fā)展指數(shù)形成面板數(shù)據(jù)，采用DEA（Data Envelope Analysis，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析）方法中的Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)模型，重點分解了不同地區(qū)的規(guī)模效率變動（Scale Efficiency Change）。模型將效率最高個體的效率設(shè)定為1，考察其他個體相對于最佳表現(xiàn)個體的效率占比。

表9展示了不同資金轉(zhuǎn)化為不同維度公共服務(wù)的效率，其中第（1）列、第（2）列分別對應(yīng)人均一般性轉(zhuǎn)移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個區(qū)間上的效率變動，第（3）列、第（4）列分別對應(yīng)人均專項轉(zhuǎn)移支付在2015-2016年、2016-2017年兩個區(qū)間上的效率變動。

其中，Panel A中主要描述了轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率。第（1）列中，東部地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的99%、84%和94%，第（2）列中，東部地區(qū)轉(zhuǎn)化效率依然最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的80%、84%和91%。第（3）列顯示，東部地區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率最高，中部、西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)化效率只有東部地區(qū)的99%、86%和97%，第（4）列中，中部、西部和東北地區(qū)的效率分別是東部地區(qū)的79%、84%和90%。顯然，中部、西部和東北地區(qū)相對于東部地區(qū)，轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為基本公共服務(wù)的效率偏低，這也間接說明上述地區(qū)并沒有形成趕超之勢。Panel B、Panel C、Panel D的結(jié)論與Panel A一致。

Panel E中，第（1）列顯示，中部、西部在社會公共服務(wù)方面效率略高于東部地區(qū)，且在2016-2017年之間（第（2）列），上述兩個地區(qū)和東北地區(qū)的效率與東部持平，甚至略高。第（3）列和第（4）列中，中部、西部地區(qū)的專項轉(zhuǎn)移支付在提供社會公共服務(wù)方面效率略高于東部地區(qū)，而東北地區(qū)最低。Panel F中，第（1）列和第（2）列、第（3）列和第（4）列之間沒有明顯的趨勢性特征，但從2016-2017年的變動來看，中部、西部和東北地區(qū)資金轉(zhuǎn)化為基礎(chǔ)設(shè)施的效率都不及東部地區(qū)。

上述分析無法剝離出提供公共服務(wù)成本差異而導(dǎo)致的效率差異，但結(jié)果依然可以說明，流向西部、東北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付資金，整體效率難以超過東部地區(qū)，甚至還存在內(nèi)生增長的動力和能力下降的風(fēng)險。

表9 DEA模型效率測算（Malmquist生產(chǎn)率指數(shù)分解）

（三）轉(zhuǎn)移支付項目的配套要求，讓欠發(fā)達(dá)地區(qū)左右為難

當(dāng)前中央諸多職能部門通過專項轉(zhuǎn)移支付來落實具體的產(chǎn)業(yè)政策，往往都是從中央“一桿子插到地方”，且對政策實施有統(tǒng)一要求。專項轉(zhuǎn)移支付和產(chǎn)業(yè)政策由于難以兼顧不同地區(qū)的特殊性，很難做到因地制宜，導(dǎo)致這些專項資金有時難以兼容和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。隨著省直管縣等資金管理方式的創(chuàng)新，這些問題在逐步得到解決。

但是當(dāng)前形勢下，專項資金還存在其他問題，使得基層政府進(jìn)退兩難。一方面，地方政府?；具\轉(zhuǎn)的壓力下，頂著資金審計的風(fēng)險申請專項資金彌補(bǔ)財政收支缺口；另外，專項資金配套沒有兼顧地方財政困難狀況，地方政府被迫調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)以滿足資金配套的要求。這些做法都為地方財政運行注入了風(fēng)險，若不能從體制上調(diào)整財政事權(quán)與支出責(zé)任，即使上述做法被叫停，其他違規(guī)風(fēng)險操作還會層出不窮。

經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府維持基本運轉(zhuǎn)和建設(shè)的資金短缺，他們更加迫切爭取上級轉(zhuǎn)移資金。在增加地方財力的驅(qū)動下，地方政府絞盡腦汁爭取上級職能部門的各類專項資金，甚至根據(jù)資金要求設(shè)計當(dāng)前不需要或不急需的項目。然而一旦爭取到專項資金，基層政府又在財力短缺的壓力下，被迫挪用專項資金滿足當(dāng)下維持基本運轉(zhuǎn)的需求。這種做法不僅違背了資金和政策的設(shè)計意圖，降低資金使用效率，而且也使得地方政府面臨資金使用審計和問責(zé)的壓力。

在爭取專項資金時，更讓基層政府陷入兩難的是資金配套的壓力。一方面，部分轉(zhuǎn)移支付“配套”要求偏離區(qū)域均衡發(fā)展的目標(biāo)，很多地方都是通過拆東墻補(bǔ)西墻的方式滿足配套要求，壓縮了其他必要性開支和項目的正常運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致地方財政支出結(jié)構(gòu)畸形，壓縮了地方財政運行的空間，積累了風(fēng)險。另一方面，很多配套要求具有地區(qū)無差異化特點，原本財力困難的地區(qū)就更加缺乏配套資金，導(dǎo)致專項資金流向財力狀況相對較好的地區(qū)，拉大了地區(qū)發(fā)展差距；而落后地區(qū)為了滿足配套要求，甚至?xí)幌e借債務(wù)，增加了地方債務(wù)風(fēng)險。

（四）一些地方“十瓶九蓋”，風(fēng)險在擴(kuò)大

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和外部不確定性因素增加，下行的經(jīng)濟(jì)形勢加劇了財政收支矛盾。為了維持運轉(zhuǎn)和做好“三?！惫ぷ?，不少地方在沒有國庫用款指標(biāo)的情況下動用專項資金，以“暫付款”掛賬的形式動用專項轉(zhuǎn)移支付資金。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)移支付資金中超調(diào)資金、暫付款等問題突出，總體呈現(xiàn)“十瓶九蓋”的格局，瓶多蓋少，資金保運轉(zhuǎn)壓力比較大。

暫付性款項余額的構(gòu)成可以看出，社會突發(fā)事件和債務(wù)償還是暫付款的重要來源。從某地級市提供的2017年暫付款資料來看，“預(yù)算單位借款”規(guī)模大，但已完成清理的比例也較高，這些資金主要用于該市預(yù)算單位實施重點項目的工程款，隨著項目推進(jìn)和預(yù)算資金下?lián)?，這些借款能很快補(bǔ)齊；“應(yīng)對社會影響較大的突發(fā)事件”的暫付款規(guī)模大，約1.4億元，且均未清理，這些款項主要用于處理影響社會穩(wěn)定的事件；另外，為支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的暫付款有3.5億元，還有94%的資金有待清理，其中，為防止企業(yè)資金鏈中斷，財政為其墊付未納入地方政府債務(wù)范疇的融資平臺等債務(wù)本息約為80%；“處理歷史遺留問題”的暫付性款項約為7000余萬元，其中有60%左右用于國企改制期間破產(chǎn)下崗職工安置問題；因國有企業(yè)和融資平臺注冊資本金或國有資金增資而產(chǎn)生掛賬且待清理資金約為5000萬元。這些資金通常來自上下級往來超借資金和一些專項資金，原有資金不僅沒有實現(xiàn)既定的支出目標(biāo)，反而形成了賬面資金繼續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)但資金已實際支付的矛盾。這些臨時性支出掛賬時間比較長，且成因復(fù)雜，很多企業(yè)也已經(jīng)宣告破產(chǎn)，清理難度較大，形成隱性負(fù)債。

暫付款項規(guī)模大，占地方財政的比例高，威脅了財政資金安全和基層財政經(jīng)濟(jì)的運行。2017年某市的暫付性款項余額占本級財政收入的75.47%，占一般公共預(yù)算收入的80.55%，該市暫付性款項余額與庫款規(guī)模相當(dāng)（占比99.98%）。暫存暫付款項規(guī)模過高，削弱了預(yù)算的完整性、嚴(yán)肅性，弱化了預(yù)算執(zhí)行約束力，對財政資金的安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，掩蓋了矛盾，加大了基層財政運行的風(fēng)險。

四、完善財政體制，促進(jìn)區(qū)域公平與效率的融合

如前所述，目前區(qū)域分化呈現(xiàn)出新特點，北部、西部經(jīng)濟(jì)增長的后勁不如南部、東部地區(qū)。區(qū)域分化實際上是區(qū)域效率的分化，而轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)的是區(qū)域公平，雖然促進(jìn)公平的轉(zhuǎn)移支付政策的力度在加大，但是得到轉(zhuǎn)移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區(qū)域公平與效率的“悖論”。其中深層次原因在于，轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成良性的循環(huán)，轉(zhuǎn)移支付資金的績效相對偏低，反映出中央與地方的財政體制沒能有效地實現(xiàn)“激勵相容”，導(dǎo)致地方政府逆向選擇，對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴越來越大，一旦形成惡性循環(huán)，則加劇區(qū)域分化，區(qū)域間不公平增加，差距拉大，這就會對轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生更大需求，直到不可持續(xù)，最終導(dǎo)致整個國家發(fā)展的不確定性加大，整體效率下降，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險甚至是危機(jī)。這需要轉(zhuǎn)變思維方式，從確定性思維轉(zhuǎn)向不確定性思維，將風(fēng)險理性注入財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，在“一體兩翼”改革框架下，打破“風(fēng)險大鍋飯”，按照風(fēng)險決策、風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險匹配原則進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，本質(zhì)上就是要實現(xiàn)區(qū)域公平與效率的有機(jī)融合。

（一）區(qū)域分化現(xiàn)象的實質(zhì)是效率分化，與財政體制激勵相容不足直接相關(guān)

轉(zhuǎn)移支付作為一種收入再分配的形式，是平衡各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和解決貧富差距的重要制度。激勵相容的財政體制能夠最大限度地調(diào)動地方主動發(fā)展的積極性，可以促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付形成有效人力資本和物質(zhì)資本，最終提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的效率。

具體看，轉(zhuǎn)移支付資金形成的兩類支出，即消費與投資，都與效率掛鉤。有效投資能促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁的增強(qiáng)；有效消費，如基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等方面，轉(zhuǎn)化為人力資本后，同樣有助于增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。從全國整體來看，當(dāng)前北部、西部經(jīng)濟(jì)增長的后勁不如南部、東部地區(qū)。雖然近年來中央財政向西部、北部轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，但是得到轉(zhuǎn)移支付越多的這兩個區(qū)域，其效率反而越低，發(fā)展動力不足，其中深層次原因在于，轉(zhuǎn)移支付資金和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成有效的循環(huán)，轉(zhuǎn)移支付資金的績效相對偏低，反映出中央與地方的財政體制沒能有效地實現(xiàn)“激勵相容”。在特定時期特定情況下，公共風(fēng)險越大的地方越能受到中央政府的支持，一定程度上造成了逆向激勵，弱化其內(nèi)生發(fā)展動力，加劇區(qū)域分化。

激勵相容問題和預(yù)期緊密相連。如果一個制度設(shè)計使得地方對財政收入沒有預(yù)期，支出責(zé)任沒有預(yù)期，或者說預(yù)期不穩(wěn)定，都會弱化激勵相容性。分稅制改革前些年，地方有相對穩(wěn)定預(yù)期，所以有發(fā)展的積極性。而近年來，地方預(yù)期不穩(wěn)定性增加，地方被動應(yīng)對的狀態(tài)越來越明顯，道德風(fēng)險上升，過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，弱化了中央調(diào)控的初衷，加劇了激勵不相容。財政轉(zhuǎn)移支付與當(dāng)?shù)卦鲩L后勁之間的循環(huán)如果產(chǎn)生斷鏈，將可能會產(chǎn)生一種經(jīng)濟(jì)學(xué)上的現(xiàn)象，類似“資源詛咒”的現(xiàn)象，即對轉(zhuǎn)移支付的依賴?！百Y源詛咒”將會使地區(qū)陷入“不發(fā)達(dá)”陷阱之中，導(dǎo)致區(qū)域分化加劇、差距拉大，對轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生更大的需求，直到不可持續(xù)為止。如果這種循環(huán)一旦形成，國家發(fā)展的不確定性將擴(kuò)大，發(fā)展的整體效率將下降，跨越中等收入陷阱的難度將會增加。

（二）“風(fēng)險大鍋飯”讓地方政府難以成為真正的風(fēng)險責(zé)任主體

經(jīng)過多年財政改革，我國財政流量規(guī)模在不斷地擴(kuò)大，但財政能力受整體制度的約束而難以增強(qiáng)。政府的公共資源，無論是存量，還是流量，實際上仍處于割據(jù)的狀態(tài)，財政風(fēng)險具有明顯的發(fā)散性特征，且已經(jīng)在日益接近臨界點。究其原因，主要在于改革的使命僅建成了激勵機(jī)制，而構(gòu)建風(fēng)險約束（分擔(dān)）機(jī)制，還只是剛剛破題。即“利益大鍋飯”已被打破，而“風(fēng)險大鍋飯”依然如故。這導(dǎo)致公共風(fēng)險擴(kuò)大，最后不得不由政府財政來兜底，尤其在中央和地方政府之間，這種表現(xiàn)更為明顯。在現(xiàn)行財政事權(quán)與支出責(zé)任下，地方政府沒有成為完整的風(fēng)險責(zé)任主體。中央政府作為制度的制定者和指令的下達(dá)者，事實上也兜底了所有公共風(fēng)險，地方政府不僅不是經(jīng)濟(jì)主體，也不是完整的公共風(fēng)險的責(zé)任主體。

在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的“或有負(fù)債”。地方政府沒有稅權(quán)，但有財產(chǎn)性收入；沒有完全的發(fā)債權(quán)，但可以額度內(nèi)借債并多樣化融資；缺少發(fā)言權(quán)，但可以用地方公共風(fēng)險來增加討價還價的籌碼。一方面看，在利益分配中，中央占有優(yōu)勢；但從另一個方面來看，在風(fēng)險分配中，地方占有優(yōu)勢。下一級政府總是可以利用各種風(fēng)險事件來巧妙地把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給上一級政府。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。在這種體制下就產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險，預(yù)期就會發(fā)生改變。大家都是在冒風(fēng)險追求利益，這樣一來就會制造風(fēng)險，從而形成公共風(fēng)險。在風(fēng)險責(zé)任不明晰且沒有建立分擔(dān)機(jī)制的情況下，上一級財政往往承擔(dān)了風(fēng)險事件的全部風(fēng)險。

利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟(jì)社會的基本原則。但“風(fēng)險大鍋飯”破壞了這條基本原則，并在長期的社會實踐中積淀為一種普遍的社會心理，大家都只想得到利益，而不想承擔(dān)任何風(fēng)險。在這樣一種環(huán)境下，由于失去了風(fēng)險的約束，各級政府、各個政府部門在面對公共風(fēng)險以及干預(yù)公共風(fēng)險過程中的態(tài)度、行為隨之發(fā)生變異，導(dǎo)致政府干預(yù)失當(dāng)，表現(xiàn)為追逐高風(fēng)險，避險動機(jī)和避險能力嚴(yán)重不足，最終的結(jié)果是使風(fēng)險不斷地向中央財政積聚和集中。這種不以風(fēng)險責(zé)任界定為基礎(chǔ)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致公共風(fēng)險快速積聚和集中，從而使財政風(fēng)險悄無聲息地急劇放大。由于中央與地方政府間的財政事權(quán)關(guān)系不十分明確，政府間的風(fēng)險責(zé)任分配也不平衡，地方政府財政支出責(zé)任很大，但很多領(lǐng)域的風(fēng)險責(zé)任卻是由中央政府兜底的，由于存在中央政府兜底的預(yù)期，尤其在經(jīng)濟(jì)下行時期，地方政府風(fēng)險責(zé)任主體不完整，防范風(fēng)險措施難以充分發(fā)揮其效用。

（三）財政體制改革需要不確定性思維

從大的歷史跨度來看，我們現(xiàn)有的知識體系是一種確定性的知識體系，是以確定性思維為基礎(chǔ)的。很顯然，以確定性無法應(yīng)對不確定性，以確定性思維無法應(yīng)對風(fēng)險，因為確定性的思維導(dǎo)致了一些想法是理所當(dāng)然的，感覺一切都是確定的，那就不會有風(fēng)險意識和避險的行動，也導(dǎo)致在制度設(shè)計和政策設(shè)計中沒有考慮到風(fēng)險。所以，現(xiàn)在的確定性知識體系可以增強(qiáng)我們對一定條件下存在的規(guī)律的認(rèn)識，但無法有效應(yīng)對不確定性風(fēng)險。從實踐來看，個體風(fēng)險理性在逐漸形成，如企業(yè)、銀行等，這種風(fēng)險理性在不斷地增強(qiáng)，但是公共風(fēng)險理性是缺失的。

世界的本質(zhì)不是確定性，而是不確定性。完善制度設(shè)計，迫切需要轉(zhuǎn)變思維方式，從確定性思維轉(zhuǎn)向不確定性思維，從實體理性轉(zhuǎn)向風(fēng)險理性。實體理性是基于確定性思維的，而風(fēng)險理性是基于不確定性思維的，在不確定性中尋找確定性。實體理性是“治已病”，是確定出現(xiàn)問題了，才去治理。風(fēng)險理性是“治未病”，是在問題和危機(jī)還沒有出現(xiàn)之前就防患于未然。這意味著思維方式的轉(zhuǎn)變，應(yīng)對機(jī)制和應(yīng)對手段都要發(fā)生變化。

中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)的是中央政府承擔(dān)底線公平，轉(zhuǎn)移支付是在財政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分既定格局基礎(chǔ)上的平衡，以轉(zhuǎn)移支付制度改革推動財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革，可形成財政體制多個環(huán)節(jié)改革聯(lián)動。從改革邏輯次序來看，財政事權(quán)劃分是決定性的，支出責(zé)任匹配是關(guān)鍵性的，轉(zhuǎn)移支付則是保持整個政府間財政關(guān)系具有一定的彈性，以實現(xiàn)相應(yīng)的制度設(shè)計和政策目標(biāo)。

受中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰的影響，一些本應(yīng)由中央本級承擔(dān)的共擔(dān)性支出責(zé)任，被冠以“轉(zhuǎn)移支付”的名義安排給地方本級支出，混淆了“中央本級支出”與“中央對地方轉(zhuǎn)移支付”的邊界。雖然“事情也在辦”，但是這些本應(yīng)該由中央承擔(dān)的具有基礎(chǔ)性和全國性的支出責(zé)任，以轉(zhuǎn)移支付的形式下放給地方，讓統(tǒng)籌能力較弱的地方政府承擔(dān)了基本公共服務(wù)均等化的主體責(zé)任，表面上看大體量的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模強(qiáng)化了地區(qū)間財力均衡，但實則弱化了轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)具有的功能，也增加了有效化解公共風(fēng)險的難度。

再者，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中“一般性轉(zhuǎn)移支付”與“專項轉(zhuǎn)移支付”相互交織，“一般”中有“專項”，“專項”中有“一般”。在我們調(diào)研過程中，不少省市都反映了這個情況。一般性轉(zhuǎn)移支付項目種類多、目標(biāo)多元，基本公共服務(wù)均等化這一轉(zhuǎn)移支付制度的核心功能弱化；專項轉(zhuǎn)移支付涉及領(lǐng)域較寬，設(shè)置種類較多、體量也較大，雖然，近年來通過改革有所歸并，但依然存在大項套小項的情況，這容易導(dǎo)致部門和地方把主要精力放在分錢上，而不是真正履行好政府職責(zé)、提供好公共服務(wù)上面，專項轉(zhuǎn)移支付資金也很難做到高效使用。長此以往轉(zhuǎn)移支付會逐步固化為地方和部門利益，阻礙深化財稅體制改革進(jìn)程，同時也累積了公共風(fēng)險。

財政改革的最終目標(biāo)是有效化解公共風(fēng)險?，F(xiàn)階段的財政體制改革應(yīng)以基本公共服務(wù)領(lǐng)域財政事權(quán)劃分改革為突破口，在識別財政事權(quán)風(fēng)險的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化中央財政事權(quán)，規(guī)范并減少中央與地方共同財政事權(quán)，賦予地方政府充分的自主權(quán)，并根據(jù)公共風(fēng)險的變化，建立中央與地方財政事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（四）以公共風(fēng)險最小化促進(jìn)區(qū)域公平與效率的融合

應(yīng)將風(fēng)險理性注入轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，這就要求打破“風(fēng)險大鍋飯”體制，按照風(fēng)險決策、風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險匹配原則進(jìn)行財政事權(quán)劃分改革和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，以實現(xiàn)區(qū)域公平和效率提升，本質(zhì)上就是要實現(xiàn)公平與效率的有機(jī)融合。

理論界主要從外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容原則來探討事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計問題。但現(xiàn)實中，這三個原則存在一定局限性，主要反映了事權(quán)劃分的效率維度，即哪級政府提供公共服務(wù)效率更高，就把公共服務(wù)確定為哪級政府的事權(quán)。其中外部性主要考慮公共服務(wù)的受益范圍，信息復(fù)雜性主要考慮獲取公共服務(wù)信息的成本，激勵相容主要考慮調(diào)動各級政府提供公共服務(wù)的積極性?？傮w看，這是基于政府社會福利最大化目標(biāo)的假定。事權(quán)劃分一方面要體現(xiàn)社會福利的“公平”原則，另一方面也要體現(xiàn)公共產(chǎn)品提供“成本-收益”的“效率”原則。外部經(jīng)濟(jì)性、信息有效性和激勵相容性三原則，體現(xiàn)的是“效率”，社會福利最大化體現(xiàn)的是“公平”。公平與效率是在政府公共管理目標(biāo)與事權(quán)劃分的原則上分別體現(xiàn)的，并不能天然地實現(xiàn)統(tǒng)一，二者的統(tǒng)一仍需要政府在公共政策的設(shè)計上予以體現(xiàn)。

與世界上大部分國家從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的發(fā)展路徑不同，我國除了要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家轉(zhuǎn)變外，同時還在進(jìn)行著從計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌。雙重目標(biāo)之下，我國社會主要矛盾及公共風(fēng)險與其他國家存在差異。這種復(fù)雜性意味著，在事權(quán)劃分中既要考慮傳統(tǒng)的效率因素，也要結(jié)合我國國情，關(guān)注現(xiàn)實中的公共風(fēng)險。另一方面，利益之所在，風(fēng)險之所在，是市場經(jīng)濟(jì)的普遍規(guī)律。效率、福利在一定程度上是與風(fēng)險成正比的，追求效率意味著在更高層次的不確定性中決策，追求福利意味著風(fēng)險偏好的升級。財政事權(quán)的劃分是一種利益與責(zé)任的分配，在利益分配背后更應(yīng)當(dāng)有風(fēng)險分配的邏輯。

因此，我國中央與地方財政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，應(yīng)當(dāng)在借鑒傳統(tǒng)“效率”三原則的基礎(chǔ)上，更加突出“公共風(fēng)險”的因素，遵循風(fēng)險理性原則，把公共風(fēng)險最小化作為事權(quán)劃分與轉(zhuǎn)移支付設(shè)計中“效率”與“公平”相統(tǒng)一的基點。傳統(tǒng)“效率”維度的三項原則基于效率最大化的價值追求且兼顧公平，“風(fēng)險”維度的三項原則則基于風(fēng)險最小化的目標(biāo)追求且兼顧了效率，從而能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域公平與效率的融合。具體包括：

一是風(fēng)險決策原則。財政事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計應(yīng)有利于風(fēng)險最小化，即哪級政府決策更有利于實現(xiàn)公共風(fēng)險最小化的目標(biāo)，公共事務(wù)的決策權(quán)限就歸于哪一級政府。打破以往的“中央決策、地方執(zhí)行”的事權(quán)結(jié)構(gòu)，降低或消除地方政府對中央政府兜底所有公共風(fēng)險的預(yù)期。全國性的公共事務(wù)決策，只有中央政府能夠有效控制，決策權(quán)就應(yīng)當(dāng)歸于中央；省域范圍內(nèi)跨地市的公共事務(wù)決策，就不能由地市分散決策，而應(yīng)由省級政府負(fù)責(zé)。這就意味著，在我國單一制的國家結(jié)構(gòu)下，中央政府要承擔(dān)更多的決策權(quán)限，同時應(yīng)根據(jù)風(fēng)險的變化適當(dāng)向地方政府放權(quán)。

二是風(fēng)險分擔(dān)原則。任何風(fēng)險都應(yīng)當(dāng)是分擔(dān)的，這才有可能實現(xiàn)風(fēng)險最小化。針對不同類型的公共風(fēng)險，應(yīng)由不同層級的政府來分擔(dān)，這也有利于控制風(fēng)險。這與上一條原則是一脈相承的。例如教育這項公共服務(wù)，有基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育，其缺失引發(fā)的公共風(fēng)險是不同的，依次為大、中、小?；A(chǔ)教育缺失引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險是最大的，應(yīng)當(dāng)讓更高層級政府來分擔(dān)這項風(fēng)險。分擔(dān)風(fēng)險實際上就是不同層級政府履行事權(quán)的過程，最終體現(xiàn)為相應(yīng)級次政府的支出責(zé)任。對于合理的中央與地方共同財政事權(quán)，不宜采用一事一議或中央因地制宜決策的方式，應(yīng)當(dāng)有規(guī)范的管理制度，在規(guī)定存量財政事權(quán)比例、標(biāo)準(zhǔn)、方式的同時，形成穩(wěn)定的新增財政事權(quán)協(xié)商機(jī)制。

三是風(fēng)險匹配原則。要有效控制風(fēng)險，必須讓風(fēng)險匹配給最適宜的那一級政府，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。從風(fēng)險識別、風(fēng)險防范，到風(fēng)險處置，不同層級政府的能力是不同的。根據(jù)風(fēng)險匹配原則，應(yīng)賦予地方政府充分的自主權(quán)。我國目前財政事權(quán)中的絕大部分決策權(quán)限在中央，是地方政府存在絕大部分公共風(fēng)險中央兜底預(yù)期的體制原因。我國疆域遼闊、人口眾多，各地區(qū)差異很大，在人民群眾公共需求日益多元化、個性化的條件下，有些基本公共服務(wù)供給由中央全部決策，不利于高效地解決發(fā)展不平衡不充分的社會主要矛盾?；诖耍h的十九大提出“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”的改革要求，這也意味著地方政府要承擔(dān)更多的風(fēng)險責(zé)任。中央與地方財政事權(quán)的劃分也應(yīng)當(dāng)貫徹此項改革要求，在一些區(qū)域性基本公共服務(wù)的供給中，中央定底線標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人民群眾實際需要和財政承受能力，決定轄區(qū)的基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)與方式。

五、加快財政體制改革，促進(jìn)穩(wěn)增長與防風(fēng)險的協(xié)調(diào)

（一）完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域公平和效率的融合

用底線公平的思維來看待區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和轉(zhuǎn)移支付制度改革，在實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的同時進(jìn)一步提高地方效率。

1.完善一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法，精確反映基本公共服務(wù)成本差異

進(jìn)一步改革一般性轉(zhuǎn)移支付制度是提高轉(zhuǎn)移支付績效、促進(jìn)區(qū)域公平和效率協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。我國目前對一般性轉(zhuǎn)移支付多按照因素法分配，相關(guān)具體制度也在改革過程中不斷地完善。盡管其在部分因素上已經(jīng)考慮了公共服務(wù)成本的差異問題，如《財政部關(guān)于印發(fā)2017年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法的通知》（財預(yù)〔2017〕51號）第六條“選取各地區(qū)總?cè)丝?、學(xué)生數(shù)等與該項支出直接相關(guān)的指標(biāo)為主要因素，按照客觀因素乘以單位因素平均支出計算，并根據(jù)海拔、人口密度、溫度、地表狀況、運輸距離、少數(shù)民族、地方病等影響財政支出的客觀因素確定各地成本差異系數(shù)”，但由于認(rèn)識能力、因素可計量等諸多因素影響，還不能充分立足基本公共服務(wù)成本差異分配資金，各地的基本公共服務(wù)成本差異體現(xiàn)不足。因此，需要進(jìn)一步落實《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）中對于完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度提出的“科學(xué)設(shè)置均衡性轉(zhuǎn)移支付測算因素、權(quán)重，充分考慮老少邊窮地區(qū)底子薄、發(fā)展慢的特殊情況，真實反映各地的支出成本差異，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化”改革要求，科學(xué)設(shè)置測算因素，精確反映地區(qū)的基本公共服務(wù)成本差異。

在現(xiàn)行因素法基礎(chǔ)上，只有充分掌握和精準(zhǔn)反映各地公共服務(wù)成本的差異，才能為基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)提供前提條件。同時，基于基本公共服務(wù)成本來分配資金，也有助于支持落后和困難地區(qū)兜住基本民生底線，使轉(zhuǎn)移支付成為防范局部性風(fēng)險的有力基礎(chǔ)。

2.進(jìn)一步完善共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，加快推進(jìn)均等化

財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分是處理好中央和地方關(guān)系最重要的制度安排，應(yīng)基于財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付設(shè)置。其中，加快推進(jìn)共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付的改革，能很好地契合轉(zhuǎn)移支付需基于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革要求，也是符合我國現(xiàn)實、可操作的轉(zhuǎn)移支付改革路徑。

共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付對應(yīng)的是中央與地方共同事權(quán)和劃分的各自支出責(zé)任，目的是用于實現(xiàn)地區(qū)間的公共服務(wù)均等化，其在資金配置上具有專項轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，在功能上又具有一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)，既能體現(xiàn)中央意圖，又能賦予地方自主性。對此，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）中指出：“調(diào)整完善轉(zhuǎn)移支付制度。在一般性轉(zhuǎn)移支付下設(shè)立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，原則上將改革前一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付安排的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)事項，統(tǒng)一納入共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，完整反映和切實履行中央承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)的支出責(zé)任”。同時，根據(jù)財政部的解釋，共同財政事權(quán)主要是針對與人直接相關(guān)的共同財政事權(quán)領(lǐng)域，目的是加大對與人直接相關(guān)的基本公共服務(wù)事項的保障力度，并率先推進(jìn)均等化。可以看到，把與“底線公平”相關(guān)的財政事權(quán)作為中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任，才能兜住基本民生底線的要求。

受已有地區(qū)間利益格局的影響，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)下的改革，只能是在存量基礎(chǔ)上對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)整。而建立共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付，能夠按照基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及各地基本公共服務(wù)成本和實施的實際情況，從增量上進(jìn)行調(diào)整，有助于打破現(xiàn)行各地區(qū)在轉(zhuǎn)移支付上的利益格局，更好地解決現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中存在的問題，進(jìn)一步促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的公平性和地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化。

共同財政事權(quán)分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度的核心是中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式和基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域間分擔(dān)差異程度等關(guān)鍵要素的確定。目前，中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)方式堅持差別化分檔的原則。充分考慮我國各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)成本和財力差異較大的國情，中央承擔(dān)的支出責(zé)任要有所區(qū)別，體現(xiàn)向困難地區(qū)傾斜。同時，也設(shè)置了分類分檔的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。未來將需要結(jié)合基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實踐情況，進(jìn)一步規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財政事權(quán)支出責(zé)任的分擔(dān)方式，并合理制定基本公共服務(wù)保障的國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。

3.以有利于人力資本的公平積累來完善轉(zhuǎn)移支付制度，避免公平的短期化

轉(zhuǎn)移支付不是為了填平地方發(fā)展差距，而是為了保證基本公共服務(wù)的提供，促進(jìn)社會公平和守住底線公平，并在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和提高地方效率。針對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付資金績效相對偏低，與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁之間并沒有形成有效循環(huán)的問題，有必要將完善轉(zhuǎn)移支付制度與人力資本開發(fā)緊密地聯(lián)系起來。

首先，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)“跟人走”?，F(xiàn)行中央與地方支出責(zé)任分擔(dān)比例主要是按東、中、西劃分的，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與人口流動性的增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)活動越來越多元化、差異化，所呈現(xiàn)的特征與傳統(tǒng)的行政隸屬關(guān)系、行政區(qū)劃的背離越來越明顯。繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的劃分方式，對于解決發(fā)展不平衡矛盾的局限性越來越大。同時，轉(zhuǎn)移支付制度以戶籍為依據(jù)，由于人口流動帶來的問題更為明顯。因此，有必要調(diào)整過去轉(zhuǎn)移支付瞄準(zhǔn)農(nóng)村、中西部等基于地域的靜態(tài)傾斜，轉(zhuǎn)向基于人口流動的動態(tài)傾斜，讓公共服務(wù)“跟人走”，讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”。只有讓轉(zhuǎn)移支付“跟人走”，才能使與人相關(guān)的基本公共服務(wù)得以充分保障，相應(yīng)守住底線公平。

其次，在轉(zhuǎn)移支付“跟人走”的基礎(chǔ)上，更需要進(jìn)一步提升人力資本開發(fā)。因為轉(zhuǎn)移支付資金形成的兩類支出——消費與投資，都能和效率掛鉤。有效投資能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展后勁的增強(qiáng)，而于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障等方面的消費轉(zhuǎn)化為人力資本后也同樣有助于增強(qiáng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。與人密切相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付，除了為人的發(fā)展提供相對公平的起跑線，更是要將其轉(zhuǎn)化和開發(fā)為人力資本，避免公平的短期化，并為地方效率的提升奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）調(diào)整轉(zhuǎn)移支付定位，推動地方市場化改革和營商環(huán)境的優(yōu)化

專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)著眼于地方效率的提升，逐步轉(zhuǎn)向以推動地方市場化改革和營商環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)，提高轉(zhuǎn)移支付的整體績效。

1.專項轉(zhuǎn)移支付聚焦資本性項目支出，提升地方發(fā)展能力

如前所述，轉(zhuǎn)移支付除了需將基本公共服務(wù)等方面的消費轉(zhuǎn)化為人力資本，還需要保證轉(zhuǎn)移支付資金形成有效投資支出，即緊扣國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方實際需要，著眼于重要領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，聚焦已納入建設(shè)規(guī)劃的重大工程和短板項目，通過精準(zhǔn)投資保證取得實效，進(jìn)而有助于增強(qiáng)地方發(fā)展后勁和提高地方效率。

現(xiàn)行中央對地方的委托類、引導(dǎo)類專項轉(zhuǎn)移支付資金，是政府資本性支出和支持民生事業(yè)發(fā)展的大頭。因此，今后的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)聚焦到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等資本性項目支出上，以提升地方的發(fā)展能力為目標(biāo)，保證專項轉(zhuǎn)移支付能夠轉(zhuǎn)化為地方的有效投資。

2.完善統(tǒng)籌機(jī)制，建立轉(zhuǎn)移支付的定期評估、修正和退出機(jī)制

相對于改革前，現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付在項目數(shù)量上大大減少。但仍然要堅持按照“取消過時的、已完成歷史使命的項目，整合重復(fù)、交叉的專項轉(zhuǎn)移支付項目，規(guī)范保留的專項轉(zhuǎn)移支付”的改革思路進(jìn)行專項轉(zhuǎn)移支付制度的完善，并需要在制度上做出一些實質(zhì)性的改變。

首先，做實專項轉(zhuǎn)移支付項目的整合。對現(xiàn)行部分屬于大專項的轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行制度的調(diào)整和完善，修改專項資金管理辦法。既要做到每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有資金管理辦法，但又不能一個專項有多個管理辦法，避免大專項名不副實，變相增設(shè)專項的做法。管理辦法要明確規(guī)定部門職責(zé)分工、資金補(bǔ)助對象、資金使用范圍、資金分配辦法等內(nèi)容。補(bǔ)助對象應(yīng)按照政策目標(biāo)設(shè)定，并按補(bǔ)助政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、個人、企業(yè)等進(jìn)行分類，以便于監(jiān)督檢查和績效評價。

其次，建立專項轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌機(jī)制。專項轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行難、執(zhí)行慢、效益低的重要原因就是基層不能統(tǒng)籌、不敢統(tǒng)籌。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)同類型專項資金使用的統(tǒng)籌性，允許地方在規(guī)定的條件和范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用相關(guān)領(lǐng)域的同類專項資金。具體看，在現(xiàn)行扶貧等專項統(tǒng)籌改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索賦予基層專項轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌權(quán)限?；鶎禹椖恐鞴懿块T和財政部門報同級人民政府批準(zhǔn)同意，可以根據(jù)本地實際，在不改變資金類級科目用途的基礎(chǔ)上，加大整合力度，將支持方向相同、扶持領(lǐng)域相近的專項轉(zhuǎn)移支付資金整合使用。同時，賦予基層專項轉(zhuǎn)移支付變更權(quán)限。對因情況發(fā)生變化導(dǎo)致專項轉(zhuǎn)移支付短期內(nèi)無法繼續(xù)實施的項目，預(yù)算單位應(yīng)會同財政部門及時向同級政府報告，由同級政府向上級財政部門申請調(diào)整用于其他具備實施條件的用途相近的項目。

第三，建立專項轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制。結(jié)合預(yù)算績效管理改革，建立轉(zhuǎn)移支付的定期評估機(jī)制。應(yīng)對所有轉(zhuǎn)移支付項目都設(shè)立明確具體的績效目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計績效評價指標(biāo)體系和開展轉(zhuǎn)移支付績效評價工作，將績效評價結(jié)果同預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，切實解決財政資金“重分配、輕管理”的問題。在定期對轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，需建立退出機(jī)制，逐步減少現(xiàn)行引導(dǎo)類和救濟(jì)類的專項。

3.探索研究以優(yōu)化營商環(huán)境為導(dǎo)向的專項轉(zhuǎn)移支付制度

在根本上，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)還是在于實現(xiàn)地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化和增強(qiáng)地方的發(fā)展能力。在此前提下，以單個專項轉(zhuǎn)移支付項目的自身目標(biāo)實現(xiàn)進(jìn)行績效評價，并以此作為資金分配的依據(jù)實際上存在著局限性。同時，為了提高財政資金的使用效率，在專項轉(zhuǎn)移支付上也采用激勵性或競爭性的分配方式。但激勵或競爭也必然會帶來一定的扭曲，包括地方造假、信息失真等問題，其結(jié)果帶來政府行為上的收益與成本的不對稱。因此，有必要探尋能夠真正提高地方政府效率的資金分配方式。

考慮到轉(zhuǎn)移支付需增強(qiáng)地區(qū)發(fā)展后勁和提高地方效率，而此又是與地方營商環(huán)境的改善和地方市場化的改革緊密相聯(lián)系。因此，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有助于推動營商環(huán)境的優(yōu)化，激勵地方政府更大的主動性和創(chuàng)造性。從長期看，可考慮研究將轉(zhuǎn)移支付與地方營商環(huán)境的改善和優(yōu)化聯(lián)系起來，并合理選擇相關(guān)評價指標(biāo)，以地方營商環(huán)境的改善作為中央分配專項轉(zhuǎn)移支付資金的基本依據(jù)。以地方營商環(huán)境改善為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)移支付制度，也有助于引導(dǎo)地方政府將轉(zhuǎn)移支付資金真正用于地方能力建設(shè)，并減弱專項轉(zhuǎn)移支付與地方財力等方面的直接聯(lián)系。

（三）加快財政體制改革，增強(qiáng)地方政府穩(wěn)增長和防風(fēng)險的動力

重新構(gòu)建分稅制體制的激勵約束相容機(jī)制，調(diào)動地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付運行上的惡性循環(huán)。

1.加快中央與地方的財政事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分改革，穩(wěn)定地方預(yù)期

轉(zhuǎn)移支付制度作為財稅體制的重要組成部分，其改革受制于財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，以及中央與地方收入劃分改革等，因此，在邏輯上，應(yīng)中央與地方的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革先行，同時加快中央與地方的收入劃分改革。在此基礎(chǔ)上再根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的功能屬性，不同轉(zhuǎn)移支付項目的具體定位，聚焦基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，合理分類設(shè)置轉(zhuǎn)移支付，并相應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度。

在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，以及收入劃分改革仍具有不確定性的情況下，地方政府對轉(zhuǎn)移支付的預(yù)期實際上也是不確定的。對此，地方政府的行為表現(xiàn)是在現(xiàn)行體制下盡可能地去爭取中央的轉(zhuǎn)移支付和增強(qiáng)地方財力，這可能會帶來政府在收入組織和財政支出等方面行為的短期化傾向，進(jìn)而缺乏基于本地區(qū)實際情況在稅源建設(shè)、支出安排上的中長期安排。因此，有必要加快中央與地方的財政事權(quán)、支出責(zé)任和收入劃分改革，穩(wěn)定地方政府預(yù)期。

目前，國內(nèi)也正在進(jìn)行財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分改革，并計劃實施中央與地方收入劃分改革。從財政事權(quán)的劃分看，事權(quán)適度上移和強(qiáng)化中央的財政事權(quán)履行責(zé)任是重要內(nèi)容。事權(quán)的適度上移不僅強(qiáng)化了中央事權(quán)，還可以明顯壓縮中央和地方共同事務(wù)以及委托事務(wù)數(shù)量，降低清晰劃分中央地方事權(quán)的難度。相應(yīng)地，事權(quán)適度上移也為加快轉(zhuǎn)移支付制度改革提供了基本前提。從收入劃分看，有必要基于財政事權(quán)和支出責(zé)任的調(diào)整，在保持中央與地方收入格局整體穩(wěn)定下合理調(diào)整中央和地方收入劃分，從而重新構(gòu)建分稅制財政體制的激勵約束相容機(jī)制，調(diào)動地方政府的積極性，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付惡性循環(huán)的局面。

2.適度加大中央的事權(quán)和支出責(zé)任，減少轉(zhuǎn)移支付的壓力

轉(zhuǎn)移支付制度改革的邏輯起點是中央與地方的財政事權(quán)、支出責(zé)任劃分，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模也相應(yīng)由中央與地方的財政事權(quán)、支出責(zé)任劃分和收入劃分決定。因為收入劃分決定了地方政府能夠獲得多少財政收入，財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分決定了地方政府需要承擔(dān)多少財政支出，在不考慮赤字或債務(wù)的情況下決定了中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)調(diào)整也同樣受財政事權(quán)劃分、基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)、地方財力的自主性等因素的影響。當(dāng)前，針對轉(zhuǎn)移支付“小馬拉大車”的情況，應(yīng)當(dāng)適度上收財政事權(quán)和支出責(zé)任，減少轉(zhuǎn)移支付壓力，避免一味強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模”，最終形成轉(zhuǎn)移支付規(guī)模越大越好的局面。

3.合理推動橫向轉(zhuǎn)移支付的完善，構(gòu)建縱橫結(jié)合的制度體系

在完善中央與地方的縱向轉(zhuǎn)移支付制度的同時，也需要基于實際情況推動橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善，從而形成以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，縱橫結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度體系，更好地實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度在守住托住底線公平和防風(fēng)險上的作用。

橫向轉(zhuǎn)移支付是指在既定的財政體制下，同級地方政府之間財政資金的相互轉(zhuǎn)移。與縱向轉(zhuǎn)移支付制度相比，橫向轉(zhuǎn)移支付在解決地區(qū)間財力均等化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部性問題等方面具有較好的作用。我國現(xiàn)行橫向轉(zhuǎn)移支付制度主要涉及到發(fā)達(dá)地區(qū)對邊疆民族地區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助，地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)?。這些地區(qū)間的橫向轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)間差距和解決地區(qū)間生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償上發(fā)揮了一定作用，但其還缺乏制度化和規(guī)范化，且存在著地區(qū)間談判成本較高，以及需要中央或上級政府的介入才能達(dá)成協(xié)議和運行的問題。

在我國以中央調(diào)控為主的國情下，難以大規(guī)模發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付只能是現(xiàn)有體系的有益補(bǔ)充。可進(jìn)一步在扶貧、救災(zāi)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域探索建立規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財力，守住民生底線，解決地區(qū)間在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的外部性問題，降低生態(tài)環(huán)境的公共風(fēng)險。