■ 李 黎/呂 植

（北京大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心，北京 100871）

1 《生物多樣性公約》面臨的挑戰(zhàn)

生物多樣性（biodiversity）指陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體[1]。生物多樣性及其提供的生態(tài)服務(wù)功能不僅為人類的生存和發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，在全球環(huán)境變化的背景下，生物多樣性也為人類適應(yīng)局地和全球的環(huán)境變化帶來了機(jī)會[2]。1992年里約熱內(nèi)盧地球峰會上，全球首次就保護(hù)生物多樣性達(dá)成了共識，簽署具有國際法約束力的《生物多樣性公約》(下文簡稱《公約》)，以實現(xiàn)2050年“人與自然和諧相處”的愿景。

《公約》被認(rèn)為是實現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展的一份關(guān)鍵性文件，締約方有包括中國在內(nèi)的196個國家和地區(qū)。然而，實現(xiàn)《公約》2050愿景的道路并不平坦。評估表明，《公約》在2010年前“遏制全球生物多樣性衰減”的目標(biāo)未能實現(xiàn)，主要原因是“主流化”不足[3]。為此，2020生物多樣性目標(biāo)，又稱“愛知目標(biāo)”，將生物多樣性的主流化列為全球生物多樣性戰(zhàn)略的首位，明確提出“通過將生物多樣性納入整個政府和社會的主流以解決生物多樣性喪失的根本問題”[1]。然而，目前67%的《公約》國家報告承認(rèn)其2020目標(biāo)無法在最后期限前完成[4]，“愛知目標(biāo)”再次受挫。

2020年，《公約》第15次締約方大會(COP15)計劃在中國昆明召開，COP15將審議通過“2020后全球生物多樣性保護(hù)框架”。鑒于愛知目標(biāo)中保護(hù)全球“17%的陸地和內(nèi)陸水域以及10%的沿海和海洋地區(qū)”已不足以減緩當(dāng)前物種急劇減少的趨勢[5-6]，保護(hù)界逐步形成了共識——2020后目標(biāo)必須更加“具有雄心”，例如，保護(hù)50%的陸地和海洋，并加強(qiáng)對高生產(chǎn)力地區(qū)的關(guān)注[5-9]。因此，人們期待著“2020后全球生物多樣性保護(hù)框架”帶來一次自然保護(hù)的范式轉(zhuǎn)換（paradigm shift）[10]，突破傳統(tǒng)保護(hù)地的邊界，通過多樣化的保護(hù)形式，擴(kuò)大生物多樣性保護(hù)的范圍，并形成全球戰(zhàn)略。

鑒于全球80%的土地將很難被納入正規(guī)保護(hù)地的框架，將生物多樣性納入農(nóng)業(yè)、森林和漁業(yè)等部門的主流化是減緩物種喪失，實現(xiàn)可持續(xù)利用的關(guān)鍵[11]。全球尺度上，農(nóng)業(yè)用地，包括耕地、草原等，達(dá)陸地面積的40%[12]。然而，對未來發(fā)展場景的預(yù)測顯示，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的驅(qū)動因素將造成70%陸地生物多樣性喪失①SECRETARIAT OF THE CONVENTION ON BIOLOGICAL DIVERSITY. Montréal，2014。[13]。應(yīng)對這一威脅，《公約》愛知目標(biāo)第七項計劃“到2020年，農(nóng)業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖及林業(yè)覆蓋的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)管理，確保生物多樣性得到保護(hù)”[1]。聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）在農(nóng)業(yè)生物多樣性的主流化進(jìn)程中扮演重要角色。2019年，F(xiàn)AO對納入農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的生物多樣性進(jìn)行了細(xì)分，定義了“糧農(nóng)生物多樣性”(Biodiversity for food and agriculture)，其中包括“作物、畜牧、森林和水產(chǎn)養(yǎng)殖系統(tǒng)中的馴化植物與家養(yǎng)動物，采收的森林和水生物種，馴化物種的野生近緣體，作為食品或其他產(chǎn)品采收的其他野生物種，以及所謂的‘相關(guān)生物多樣性’，即：生活在糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)部或周邊的各種有機(jī)體”②糧農(nóng)組糧食和農(nóng)業(yè)遺傳資源委員會.羅馬，2019。。

2 農(nóng)業(yè)生物多樣性的保護(hù)策略和國際案例

中國是世界農(nóng)業(yè)用地面積最大的國家，同時也是全球生物多樣性最豐富的17個國家之一[13]。基于文獻(xiàn)綜述和公民科學(xué)數(shù)據(jù)的研究和報告顯示③王昊顧，聞丞，張迪， 王旭， 羅玫， 胡若成， 顧 蕓， 姚錦仙， 張曉川， 吳愷悅， 史湘瑩， 朱子云， 靳彤， 張穎溢， 拱子凌， 馮杰， 趙翔， 李小龍. 北京， 2016。[14]，當(dāng)前我國的國家級自然保護(hù)區(qū)僅覆蓋了3.15%的瀕危物種集中分布區(qū)，重要的保護(hù)地區(qū)包括西南山地至秦嶺地區(qū)、長江中下游和華北環(huán)渤海區(qū)域。西南山地、云南南部邊境地區(qū)、長江中下游沿岸、東南地區(qū)局部山地和臺灣島、海南島是最受關(guān)注的瀕危物種分布相對集中的區(qū)域。大部分受威脅物種分布于保護(hù)區(qū)之外，而我國的農(nóng)地，特別是耕地，為許多保護(hù)物種提供了棲息地。

生物多樣性在農(nóng)業(yè)部門的主流化首先引發(fā)了學(xué)界就應(yīng)對“土地稀缺性”不同策略的討論[15]。這場長達(dá)十年的學(xué)術(shù)辯論聚焦土地具有的“食品生產(chǎn)”與“物種保護(hù)”兩種功能之間的關(guān)系，提出了土地利用的不同策略：“土地分讓(land sparing)”或“土地分享(land sharing)”[16-17]。支持“土地分讓”的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該在部分土地上開展高投入、集約化的農(nóng)業(yè)，最大化地利用土地以滿足食品供應(yīng)，同時節(jié)省出土地作為野生動植物的棲息地；支持“土地分享”的學(xué)者則贊成在更大面積的土地上采用粗放、低投入、小規(guī)模的農(nóng)業(yè)方式，實現(xiàn)農(nóng)作物與野生物種的共存。然而，實證研究并沒有對“土地分讓”或“土地分享”對自然保護(hù)的成效達(dá)成一致性的結(jié)論[18]。近年來，越來越多的學(xué)者對這一過于簡單的二分法進(jìn)行了批判，認(rèn)為生物多樣性保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并不孤立：生物多樣性為作物提供了傳花授粉、病蟲防治等重要的生態(tài)服務(wù)功能，從而保障甚至提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力[19]；同時，環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)管理方式，如可持續(xù)的集約化農(nóng)業(yè)(sustainable intensification)，也可以對生物多樣性形成較高的容納力④FAO.Rome：FAO Commission on Genetic Resources for Food and Agriculture Assessments，2019。。部分科學(xué)家提出了協(xié)調(diào)多種土地使用目標(biāo)的“景觀方法”(landscape approach)[20]，通過景觀多樣化或優(yōu)化農(nóng)業(yè)景觀格局以提高農(nóng)地及周邊的生物多樣性，改善土壤和水分的管理，同時增加作物產(chǎn)

量[21-22]。物多樣性評估[28]。值得一提的是，志愿者團(tuán)體在整個歐洲的生物多樣性評估和監(jiān)測中都發(fā)揮了重要的作用。有研究表明，2009年歐盟區(qū)內(nèi)395個生物多樣性監(jiān)測項目總計政府支出四百萬歐元，而監(jiān)測的實際人力投入高達(dá)148,690天人，人力成本折合一千三百萬歐元。其中志愿者團(tuán)體，如觀鳥組織、蝴蝶愛好者組織等的志愿投入，為生物多樣性監(jiān)測節(jié)省了近70%的支出[29]。

就國際經(jīng)驗來看，生物多樣性在農(nóng)業(yè)部門主流化起步較早也較為成功的是歐盟案例。自2000起，歐盟就將農(nóng)業(yè)的多重功能性(Multifunctionality)納入其農(nóng)業(yè)政策之中[23]。 2013年，歐盟對其共同農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了“更為綠色”的改革[24]，將農(nóng)業(yè)提供的生物多樣性等生態(tài)服務(wù)功能作為農(nóng)業(yè)的“外部性”，通過“綠色直接支付”對農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償[25]，該補(bǔ)償占到歐盟成員國農(nóng)業(yè)支付總額的30%。歐盟農(nóng)業(yè)政策的自然保護(hù)措施主要包括兩方面：①將5%的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)重點區(qū)(Ecological Focus Areas)，要求在農(nóng)業(yè)用地上直接采取包括種植固氮作物，打造景觀帶等保護(hù)性措施；②保護(hù)歐盟地區(qū)生物多樣性最豐富的生境類型——永久性草場，使2020年前永久性草場的面積喪失率不高于5%，防止低投入、管理粗放、物種豐富度高的草場轉(zhuǎn)變?yōu)楦咄度?、物種單一的草地。

幾乎與歐盟同步，瑞士聯(lián)邦政府在其2014—2017年的農(nóng)業(yè)政策中加大了生態(tài)直接支付的份額，將10%的預(yù)算用于農(nóng)業(yè)生物多樣性保護(hù)，并要求要根據(jù)生物多樣性差異發(fā)放補(bǔ)貼[26]。為此，瑞士聯(lián)邦農(nóng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)Agroscope組織科學(xué)家和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，共同制定了生物多樣性的監(jiān)測指標(biāo)，包括物種、棲息地、農(nóng)地管理三項[27]。截至2015年，瑞士約有70%的農(nóng)民完成了生

3 對我國生物多樣性保護(hù)主流化的思考

從我國國家級自然保護(hù)區(qū)（截至2016年）對各類群瀕危物種分布區(qū)的覆蓋率來看，瀕危哺乳動物占16.2%，瀕危鳥類占2.1%，瀕危兩棲動物占6.2%，瀕危爬行動物占3.1%，瀕危植物占1.9%。從空間格局上看，面積較大的保護(hù)區(qū)主要在西部地區(qū)，除獸類外，對其他類群的瀕危物種棲息地覆蓋存在很大空缺（參見圖1）[30]。

圖1 中國自然保護(hù)地及重點生態(tài)功能區(qū)分布格局[30]

很明顯，我國目前的保護(hù)地體系盡管已經(jīng)覆蓋約18%的國土面積，但由于空間分布上偏西偏北，對我國主要分布于東部和南部的大多數(shù)生物多樣性保護(hù)不足。而進(jìn)一步擴(kuò)大保護(hù)地范圍在人口眾多發(fā)展壓力仍然很大的中國面臨挑戰(zhàn)。加之我國東部和南部人口眾多，生物多樣性的棲息地多呈現(xiàn)破碎的格局，與人類活動鑲嵌，建立有一定面積要求的保護(hù)地不具備條件。因此，我國獸類以外的生物多樣性將會在很大程度上依賴于對保護(hù)地以外的棲息地進(jìn)行有效的保護(hù)。目前，我國對國土空間進(jìn)行了主體功能區(qū)劃。在國務(wù)院關(guān)于印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號）[31]中，按開發(fā)內(nèi)容，將主體功能區(qū)分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品為其主要功能，并輔助承擔(dān)其他功能。該通知對功能區(qū)劃的分類及其之間的關(guān)系也做出了解釋（圖2）。與此配套，國家重點生態(tài)功能區(qū)中央財政轉(zhuǎn)移支付自2008年以來開始實施，力度逐年加大，到2017年已經(jīng)覆蓋818個縣[32]，2019年支付金額達(dá)811億元[33]。

然而，我們看到，重點生態(tài)功能區(qū)主要分布在西部（其中包含自然保護(hù)地），沒有將生物多樣性富集的東部和南部納入（圖2）。中國東部和南部與生物多樣性重疊度高的棲息地主要是農(nóng)業(yè)區(qū)的農(nóng)田，目前農(nóng)田的生物多樣性還沒有得到足夠的認(rèn)識和認(rèn)可，更沒有進(jìn)入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

全球?qū)ι锒鄻有杂绊懽畲蟮耐恋乩妙愋蜑檗r(nóng)地，也是生物多樣性保護(hù)邊際效益最高的地域。在主體功能區(qū)劃中，農(nóng)地的生態(tài)服務(wù)功能定位在“其他功能”之下，但其作為野生物種棲息地的功能沒有明確。在我國，保護(hù)區(qū)外的農(nóng)地，包括草原及耕地等，所提供的維持生物多樣性的服務(wù)功能，應(yīng)當(dāng)被視為農(nóng)業(yè)用地在滿足其主體功能之外提供的環(huán)境外部性得到認(rèn)可，將農(nóng)地作為“功能共享”的用地類型，并參照歐洲的經(jīng)驗按照其保護(hù)價值、保護(hù)行為和保護(hù)成效，享受有差別的梯級生態(tài)補(bǔ)償。兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生物多樣性，勢必要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中減少化肥農(nóng)藥的使用，人們普遍關(guān)心的食品安全也會因此受益，人與生物多樣性相得益彰。

圖2 主體功能區(qū)的分類、功能及重點生態(tài)功能區(qū)的空間分布

我國的生態(tài)補(bǔ)償資金額在全球首屈一指，彰顯了中央政府對生態(tài)保護(hù)的決心。在2014年提交的《生物多樣性公約》第五次國家履約報告數(shù)據(jù)顯示[34]，截至當(dāng)年，我國的生態(tài)補(bǔ)償投資高達(dá)7906.7億元，其中農(nóng)業(yè)相關(guān)的補(bǔ)償占46.9%，包括退耕還林3247億元，退牧還草175.7億元，草場生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制286億元。其他生態(tài)補(bǔ)償包括，天然林資源保護(hù)一期二期工程3626億元，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金149億元，國家重點生態(tài)功能區(qū)423億元。這項資金的額度在過去五年里有了大幅度的提升。

這幾項大額的生態(tài)補(bǔ)償政策是近年來我國在生態(tài)保護(hù)上力度最大的幾項措施，不僅對國土“變綠”起到了關(guān)鍵作用，也大大提升了公眾及地方政府對生態(tài)的關(guān)注和重視。然而，這些補(bǔ)償政策大多數(shù)僅有對“綠”的量的指標(biāo)，缺乏對生物多樣性的考慮。例如，天保工程和退耕還林造林項目的驗收主要考慮覆蓋率和面積指標(biāo)，因而出現(xiàn)了大面積的純種人工林，有些甚至是外來物種；草原保護(hù)政策也主要考慮了草原作為牧草的功能，因此在三江源生態(tài)保護(hù)的兩期工程中都把毒殺鼠兔——青藏高原生態(tài)系統(tǒng)中三十多種食肉動物所依賴的關(guān)鍵物種[35-36]，作為一項重要措施。國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付提出了生物多樣性的考核指標(biāo)，但缺乏詳細(xì)的評估標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏有效和系統(tǒng)的監(jiān)測手段，在實踐中難以落實。綜上，對我國生物多樣性保護(hù)的主流化有如下建議。

3.1 我國現(xiàn)有的森林和草原生態(tài)保護(hù)政策應(yīng)納入生物多樣性目標(biāo)

現(xiàn)有的森林和草原保護(hù)政策對“量”的考慮延續(xù)了森林和草原作為生產(chǎn)部門的思路，即把森林和草原作為生產(chǎn)產(chǎn)品的資源。誠然，資源和直接的產(chǎn)品提供是森林和草原的主要功能之一，特別是在保護(hù)區(qū)外。然而作為陸地生物多樣性的主要棲息地，森林和草原在保護(hù)和恢復(fù)生物多樣性與生態(tài)功能的作用是關(guān)鍵的，與可持續(xù)的產(chǎn)品生產(chǎn)相輔相成，完全可以“功能共享”。生態(tài)補(bǔ)償政策也應(yīng)該與生物多樣性和生態(tài)功能保護(hù)掛鉤。目前，生態(tài)保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償政策的實施都由新組建的自然資源部負(fù)責(zé)，新一輪生態(tài)保護(hù)政策的制訂需要明確生物多樣性與生態(tài)功能在保護(hù)和恢復(fù)中的主體性。政策理念的扭轉(zhuǎn)將為我國生物多樣性的保護(hù)提供保障，也是我國生態(tài)保護(hù)政策特別是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從量到質(zhì)提升的關(guān)鍵。

3.2 將農(nóng)田的生物多樣性保護(hù)功能納入到我國的生態(tài)保護(hù)政策中

鑒于農(nóng)業(yè)用地在自然保護(hù)中的重要補(bǔ)充作用，應(yīng)建立我國的農(nóng)業(yè)生物多樣性本底，在此基礎(chǔ)上識別出重要的農(nóng)業(yè)生物多樣性地區(qū)。在以上優(yōu)先地區(qū)內(nèi)，建立農(nóng)田與生物多樣“功能共享”的土地利用理念，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼顧生物多樣性，并對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

3.3 將生物多樣性全面納入到生態(tài)保護(hù)政策的考核指標(biāo)中

生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)根據(jù)保護(hù)價值、保護(hù)行為和保護(hù)成效進(jìn)行差異化的梯級補(bǔ)償。需要制訂詳細(xì)、系統(tǒng)、因地制宜可操作的監(jiān)測規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并配套相應(yīng)預(yù)算用于生物多樣性監(jiān)測。這么做的第一步是通過實地調(diào)查建立我國生物多樣性的本底，并在此基礎(chǔ)上建立一套監(jiān)測體系，對保護(hù)的成效進(jìn)行量化評估，并把生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金與評估結(jié)果掛鉤，進(jìn)行差異化的梯級補(bǔ)償。

3.4 建立生物多樣性監(jiān)測和評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)和隊伍

目前，我國生物多樣性研究和本底空缺大，監(jiān)測評估不力，其中人力和技術(shù)力量的薄弱是關(guān)鍵。這方面的資金和時間的投入需要得到保障。與此同時，隨著公眾對自然觀察的熱情逐漸高漲，把自然愛好者和民間機(jī)構(gòu)納入到生物多樣性調(diào)查和監(jiān)測的體系中來，建立公民參與平臺，也是快速彌補(bǔ)專業(yè)人力資源缺乏的捷徑。